政府審計(jì)管理體系和對(duì)策

政府審計(jì)管理體系和對(duì)策

自20世紀(jì)初美國(guó)工程師泰羅創(chuàng)立“科學(xué)管理”學(xué)說以來，管理作為一門科學(xué)，在提高企業(yè)的生產(chǎn)和工作效率方面取得了巨大的成績(jī)。隨著科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)和管理理論的發(fā)展，基于運(yùn)籌學(xué)和行為科學(xué)的現(xiàn)代管理科學(xué)在企業(yè)、政府、非盈利機(jī)構(gòu)等各種組織中得到了廣泛而有效的運(yùn)用。從目的、人員和結(jié)構(gòu)這三個(gè)組織的基本特征分析，我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的組成部分，是根據(jù)《憲法》和《審計(jì)法》的規(guī)定設(shè)立的組織，適應(yīng)提高行政績(jī)效、節(jié)約社會(huì)資源的需要，也要運(yùn)用現(xiàn)代管理理論，依據(jù)法律賦予的權(quán)限，在履行職責(zé)的過程中對(duì)所擁有的審計(jì)資源進(jìn)行有效整合。

政府審計(jì)管理體系

從政府審計(jì)管理的實(shí)踐看，它的各項(xiàng)活動(dòng)主要圍繞增強(qiáng)政府審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，促進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目的有效實(shí)施而開展，要努力通過項(xiàng)目審計(jì)取得兩個(gè)成果，即發(fā)現(xiàn)、處理違法違規(guī)問題和向同級(jí)人民政府、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提交有價(jià)值的審計(jì)信息。在這種模式的管理實(shí)踐中，審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)控制、審計(jì)實(shí)施等項(xiàng)管理活動(dòng)都是針對(duì)不同行業(yè)、不同資金性質(zhì)、不同具體目標(biāo)的零散審計(jì)項(xiàng)目，它們的各項(xiàng)管理信息都是指向某個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，而它們之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，不僅不能形成整體效能，還影響了各項(xiàng)管理活動(dòng)個(gè)體效能的發(fā)揮。因此，加強(qiáng)政府審計(jì)管理的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是建立一個(gè)系統(tǒng)科學(xué)的管理體系，通過確定體系的組成要素及其相互間的聯(lián)系，使各要素在指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)中能彼此協(xié)調(diào)、加強(qiáng)溝通、相互促進(jìn)，發(fā)揮審計(jì)管理在提高審計(jì)效率和效果方面的作用。

(一)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)計(jì)劃的管理

在建立政府審計(jì)管理體系的初期，根據(jù)管理的四項(xiàng)基本職能之間的關(guān)系及政府審計(jì)管理的目標(biāo)，選擇審計(jì)計(jì)劃作為審計(jì)管理體系的構(gòu)建基點(diǎn)較為恰當(dāng)。主要理由有三：第一，審計(jì)計(jì)劃包含了兩個(gè)要素，即確定政府審計(jì)的目標(biāo)和制定一組相關(guān)管理計(jì)劃協(xié)調(diào)各項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)。因此，審計(jì)計(jì)劃可以概括地反映審計(jì)管理活動(dòng)的全部過程，構(gòu)成了審計(jì)管理體系的基礎(chǔ)。只有制定了切實(shí)可行的審計(jì)計(jì)劃，才能高質(zhì)量地完成審計(jì)項(xiàng)目，提高審計(jì)效果。第二，審計(jì)計(jì)劃設(shè)定了工作目標(biāo)，這些目標(biāo)可以用于控制，通過控制將實(shí)際的績(jī)效與目標(biāo)進(jìn)行比較。沒有審計(jì)計(jì)劃是不可能進(jìn)行審計(jì)控制的。第三，計(jì)劃可以減少審計(jì)資源的浪費(fèi)，當(dāng)各項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)圍繞已確立的計(jì)劃進(jìn)行時(shí)，審計(jì)資源可以得到充分利用，無效的活動(dòng)會(huì)被減少到最小的程度。

(二)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)鏈的管理

審計(jì)的效率和效果只有在審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施中才能得到實(shí)現(xiàn)，審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)是全部審計(jì)工作的中心。從單個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的全過程分析，其中各個(gè)環(huán)節(jié)均圍繞落實(shí)審計(jì)計(jì)劃、實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)而前后銜接，形成一條審計(jì)業(yè)務(wù)鏈。對(duì)一定時(shí)期內(nèi)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的全部審計(jì)項(xiàng)目來說，應(yīng)該有多條審計(jì)業(yè)務(wù)鏈。這些審計(jì)業(yè)務(wù)鏈?zhǔn)腔ハ嗥叫?、各自為?zhàn)；還是交錯(cuò)纏繞、主次不清；或是相互支撐、協(xié)同作用，關(guān)鍵在于審計(jì)計(jì)劃的科學(xué)性水平?？紤]到審計(jì)業(yè)務(wù)鏈的存在，結(jié)合審計(jì)管理的目標(biāo)，以審計(jì)計(jì)劃為起點(diǎn)構(gòu)建的審計(jì)管理體系由審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施、審計(jì)控制、審計(jì)信息、審計(jì)規(guī)范五個(gè)要素組成。

這五個(gè)組成要素之間的內(nèi)在聯(lián)系嚴(yán)謹(jǐn)且符合邏輯。審計(jì)計(jì)劃處于該體系的最高層次，包含了確定實(shí)施哪些審計(jì)項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和如何開展審計(jì)以提高效率兩層含義，是整個(gè)審計(jì)管理體系的基礎(chǔ)，起著統(tǒng)馭審計(jì)管理體系導(dǎo)向的作用；審計(jì)信息是該體系的“血液”，是體系中其他因素向外界傳遞實(shí)施情況的載體，負(fù)責(zé)加強(qiáng)體系內(nèi)各要素之間的聯(lián)系和溝通，其他四項(xiàng)要素都為它補(bǔ)充資料并從它那里采集信息，它也要及時(shí)把信息提供給需要的地方．審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施是該體系的主體和核心，對(duì)審計(jì)管理體系具有支撐作用，影響著審計(jì)計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)程度，體系中其他因素都與之建立聯(lián)系并通過其實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)；審計(jì)控制是落實(shí)審計(jì)計(jì)劃和實(shí)施審計(jì)規(guī)范的保障，主要目的在于保證審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量，有時(shí)還根據(jù)審計(jì)環(huán)境的變化，對(duì)審計(jì)計(jì)劃產(chǎn)生反作用，促使審計(jì)計(jì)劃做出調(diào)整；審計(jì)規(guī)范具有權(quán)威性，是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法審計(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)審計(jì)工作的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)作了明確規(guī)定，提出了標(biāo)準(zhǔn)和工作要求，對(duì)審計(jì)管理體系內(nèi)的其他四個(gè)要素的相關(guān)工作都有指導(dǎo)和規(guī)范作用。

改進(jìn)和完善審計(jì)管理的對(duì)策

根據(jù)構(gòu)建的審計(jì)管理體系，我們可以從其組成要素及要素間的關(guān)系出發(fā)，結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，探討改進(jìn)和完善審計(jì)管理的對(duì)策，從而有效率地實(shí)現(xiàn)審計(jì)管理目標(biāo)。

(一)改進(jìn)審計(jì)計(jì)劃編制方式，提高審計(jì)計(jì)劃的科學(xué)性

審計(jì)計(jì)劃在審計(jì)管理體系中的“龍頭”地位，要求審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)管理的重點(diǎn)放到制定科學(xué)的審計(jì)計(jì)劃上來。一方面，探索編制滾動(dòng)式計(jì)劃和中長(zhǎng)期計(jì)劃。一般以5年期為長(zhǎng)期計(jì)劃或稱發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略計(jì)劃，3年的時(shí)間為中期計(jì)劃，這與目前我國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)的任期基本趨同，與政府審計(jì)的行政型模式相適應(yīng)。確定計(jì)劃周期后，在確定長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)的基礎(chǔ)上，編制綜合性強(qiáng)、指導(dǎo)方向明確的發(fā)展規(guī)劃，然后再編制中期滾動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃，在中期計(jì)劃完成一年或兩年后，再對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行分析和評(píng)估，在此基礎(chǔ)上制定下一個(gè)中期計(jì)劃，使兩個(gè)中期計(jì)劃較早銜接，出現(xiàn)問題能及時(shí)解決。另一方面，加強(qiáng)計(jì)劃編制前的調(diào)查研究，夯實(shí)編制基礎(chǔ)工作。要保證計(jì)劃編制時(shí)間，細(xì)化計(jì)劃編制前的工作，完善計(jì)劃編制程序，成立由審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門和計(jì)劃管理部門參加的計(jì)劃編制小組，在充分掌握計(jì)劃期內(nèi)可用審計(jì)資源數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金的審計(jì)，按照財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這種“3+1”的審計(jì)業(yè)務(wù)格局，統(tǒng)籌安排審計(jì)項(xiàng)目及各個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容和目的，增強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目間的內(nèi)容和目的上的聯(lián)動(dòng)性，緩解審計(jì)資源不足與審計(jì)任務(wù)繁多的矛盾。

(二)健全政府審計(jì)準(zhǔn)則體系，規(guī)范審計(jì)活動(dòng)，保證審計(jì)工作效果

為適應(yīng)提高審計(jì)工作水平的要求，政府審計(jì)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，健全政府審計(jì)準(zhǔn)則體系，推動(dòng)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。政府審計(jì)準(zhǔn)則源于審計(jì)實(shí)踐并參考了社會(huì)審計(jì)和發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，具有操作性和指導(dǎo)性兩個(gè)基本性質(zhì)。為此，在制定方式上，要堅(jiān)持在審計(jì)署的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立政府審計(jì)準(zhǔn)則制定委員會(huì)，由高等院校、科研院所的專家和政府審計(jì)的業(yè)務(wù)骨干組成準(zhǔn)則制定小組，以外部專家為主制定審計(jì)準(zhǔn)則，通過理論研究者和實(shí)務(wù)工作者的協(xié)同工作保證審計(jì)準(zhǔn)則的質(zhì)量。在審計(jì)準(zhǔn)則的具體制定中，應(yīng)首先提出審計(jì)準(zhǔn)則制定規(guī)劃和總體方案，在該方案的指導(dǎo)下分清輕重緩急，本著先易后難、分期實(shí)施的原則，有重點(diǎn)、有計(jì)劃、有步驟地建立起符合我國(guó)審計(jì)工作發(fā)展規(guī)律的審計(jì)準(zhǔn)則體系。

(三)切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的高低、審計(jì)成果的大小與審計(jì)人員的努力程度和對(duì)審計(jì)規(guī)范的遵循程度成正比。如果審計(jì)控制希望通過提高這兩項(xiàng)“程度”取得高質(zhì)量的審計(jì)成果，應(yīng)以對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量控制為重點(diǎn)，實(shí)施科學(xué)的控制方式?？梢钥紤]在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部建立獨(dú)立的審計(jì)控制部門，采取業(yè)務(wù)審計(jì)與質(zhì)量控制相分離的機(jī)制，并將質(zhì)量控制的關(guān)口前移，在加強(qiáng)對(duì)審計(jì)計(jì)劃和審計(jì)方案進(jìn)行控制、保證目標(biāo)合理性的基礎(chǔ)上，采用現(xiàn)代技術(shù)方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施的實(shí)時(shí)控制；探索審計(jì)質(zhì)量控制方法，針對(duì)不同類型的審計(jì)業(yè)務(wù)，確定符合其特點(diǎn)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，逐步形成動(dòng)態(tài)的體現(xiàn)業(yè)務(wù)工作實(shí)際的控制點(diǎn)資料庫，保證審計(jì)控制的效果；建立嚴(yán)格的審計(jì)質(zhì)量責(zé)任制度，對(duì)審計(jì)人員在審計(jì)實(shí)施的不同環(huán)節(jié)中的過失行為和故意行為，設(shè)定具體的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和懲罰措施，增強(qiáng)審計(jì)人員的勤奮誠(chéng)信意識(shí)，保證審計(jì)行為的客觀公正。

(四)拓寬審計(jì)信息流動(dòng)渠道，提高審計(jì)信息發(fā)揮作用的層次

首先，應(yīng)增強(qiáng)合作意識(shí)，提高信息共享的自覺性，防止將審計(jì)信息作為某個(gè)部門或某個(gè)機(jī)關(guān)的私有物品拒絕溝通的思想，為信息交換提供便利；其次，組建或明確一個(gè)獨(dú)立的部門負(fù)責(zé)審計(jì)信息資源的統(tǒng)一管理，由其負(fù)責(zé)利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)分散的信息進(jìn)行收集、整理和分配，并建立審計(jì)信息數(shù)據(jù)庫，為共享信息奠定基礎(chǔ)；第三，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)信息的綜合利用，提高信息的利用水平，避免就事論事的低層次分析，要把歷史的、零散的、來源廣泛的審計(jì)信息，圍繞一定的審計(jì)目標(biāo)進(jìn)行整合，通過歸納分析，使之系統(tǒng)化，在更高的層次上體現(xiàn)審計(jì)成果，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

(五)改進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目組織的方式，發(fā)揮審計(jì)組的整體效能

審計(jì)項(xiàng)目是以審計(jì)組為單位組織的，而在當(dāng)前的形勢(shì)下，審計(jì)組與審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部