世界銀行1999年4月

世界銀行 1999年4月第20期減貧和經(jīng)管評(píng)論公共部門公共支出審核：進(jìn)展和潛力世行是如何使用公共支出審核來幫助其客戶確保一個(gè)國(guó)家資源的最佳利用的呢？世界銀行會(huì)例行地進(jìn)行一些經(jīng)濟(jì)學(xué)和部門研究，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)備忘、貧困評(píng)估和一些專題報(bào)告，如分權(quán)和環(huán)境問題。公共支出審核對(duì)一般的公共部門問題和特定的公共預(yù)算問題進(jìn)行分析。本評(píng)論考察公共支出審核在推進(jìn)客戶國(guó)家的發(fā)展議程中的作用，研究這些審核的經(jīng)驗(yàn)，并提出了三點(diǎn)改進(jìn)這些審核的措施。實(shí)際和潛在作用幾乎沒有一個(gè)發(fā)展中國(guó)家對(duì)其預(yù)算過程采取了綜合的和系統(tǒng)性方法。公共資源配置決策很少能反映穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)政策，而且財(cái)政上不負(fù)責(zé)任的補(bǔ)貼往往占公共預(yù)算的很大一部分。在此情況下，世行支持的公共支出審核往往能對(duì)一個(gè)國(guó)家的公共支出問題提供唯一客觀的分析。此外，世行關(guān)心其貸款計(jì)劃，而且其貸款會(huì)彌補(bǔ)借款國(guó)的公共支出，所以公共支出審核可以對(duì)該國(guó)的援助戰(zhàn)略提供有價(jià)值的參考信息?？梢圆捎霉仓С鰧徍藖碓u(píng)估世行總體貸款計(jì)劃。資金是可以互換的，所以世行的項(xiàng)目最后可能資助了一個(gè)國(guó)家公共支出計(jì)劃中非預(yù)期的內(nèi)容。實(shí)際中，針對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)部門的援助往往只是替代了受援國(guó)總是要作出的支出。隨著世行執(zhí)行“綜合發(fā)展框架”以及預(yù)算支持項(xiàng)目的開展（如擬議的公共支出改革貸款），公共支出審核很有可能變得更為重要。對(duì)于這些貸款工具，公共支出審計(jì)將會(huì)成為最為重要的貸款評(píng)估文件。我們都學(xué)到了什么？公共支出審核通常分析和預(yù)測(cè)稅收，確定公共支出的水平和構(gòu)成，評(píng)估部門間和部門內(nèi)部的配置（農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、道路），以及對(duì)金融和非金融公共企業(yè)、管理結(jié)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行審查。在過去的10年中，公共支出審核研究已經(jīng)顯示：盡管其包括的范圍很全面，但是，分析的質(zhì)量則不很平衡。結(jié)論包括：大多數(shù)公共支出審核都將公共部門赤字定義為中央政府赤字。合并后的一般政府赤字（包括或有債務(wù)）（一個(gè)更為相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)變量）被忽視了。大多數(shù)公共支出審核都不考察公共干預(yù)的理由所在。最為基本的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的市場(chǎng)崩潰和公共產(chǎn)品和外部條件等概念都很少被用來對(duì)公共預(yù)算分配的效率進(jìn)行分析。大多數(shù)公共支出審核都未將資本和經(jīng)常性支出加以綜合，因此，回避了資本預(yù)算對(duì)未來經(jīng)常性成本產(chǎn)生的影響。更為重要的是，這給政策和項(xiàng)目的可持續(xù)性帶來了不穩(wěn)定。這種分門別類的分析強(qiáng)化了資本型的預(yù)算，扭曲了公共支出，使其傾斜于資本支出。最近約一個(gè)季度之前進(jìn)行的公共支出審核將重點(diǎn)放在了制度問題上，如預(yù)算管理或公共部門的激勵(lì)問題。注意力主要限于公共支出不完整的（往往是含有很多人為因素的）經(jīng)濟(jì)分析上。改進(jìn)審核可以通過一項(xiàng)三點(diǎn)戰(zhàn)略使得公共支出審核更為有效。第一，在進(jìn)行審核前，應(yīng)就一些基礎(chǔ)的問題進(jìn)行提問。第二，應(yīng)注意審核的過程。第三，審核人員應(yīng)采用一種可以指導(dǎo)政策分析并注重制度建議的框架。提出問題關(guān)鍵的利益方（包括政府、世行的國(guó)別小組、其他援助方和非政府組織）需確信：公共支出的審核將會(huì)有助于理解預(yù)算問題，并提出解決問題的方案。因此，在著手一項(xiàng)公共支出審核時(shí)，應(yīng)提出一些基礎(chǔ)問題。為什么現(xiàn)在要進(jìn)行這樣的審核？它要達(dá)到什么樣的目的？誰應(yīng)該參加這些審核？如果某個(gè)客戶國(guó)家要求世行幫助對(duì)其預(yù)算進(jìn)行評(píng)估，就有理由進(jìn)行公共支出審核。審核可以基于需要配合年度預(yù)算周期，并對(duì)預(yù)算過程提供重要的信息。它也可以側(cè)重于中、長(zhǎng)期戰(zhàn)略問題，如預(yù)算和財(cái)政管理的改革、績(jī)效指標(biāo)的制訂以及類似的問題。如果在時(shí)間安排上是為了給世行的國(guó)別援助戰(zhàn)略提供信息，也有理由進(jìn)行公共支出審核。最后，在援助方承諾作出援助之前，進(jìn)行公共支出審核也是十分重要的。如果過去曾經(jīng)做過公共支出審核，它都產(chǎn)生什么樣的影響呢？世行的國(guó)別小組在進(jìn)行新的公共支出審核之前應(yīng)對(duì)先前公共支出審核的影響進(jìn)行評(píng)估。大多數(shù)公共支出審核都是在重復(fù)過去報(bào)告提出的建議，但是，很少有審核會(huì)討論提出的建議是否得到了執(zhí)行。注重過程接下來的一步即是注重審核的過程。如何才能證國(guó)家的主人翁意識(shí)呢？應(yīng)包括哪些題目？當(dāng)數(shù)據(jù)不全應(yīng)如何做呢？應(yīng)如何公開報(bào)告的結(jié)論呢？如何提高客戶執(zhí)行公共支出審核的能力呢？不能將公共支出審核中的改革建議強(qiáng)加于客戶國(guó)家。提高那些掌握政治和公務(wù)員制度權(quán)力的人參與將有可能提高擬議改革成功的機(jī)會(huì)。后續(xù)培訓(xùn)或舉辦公共支出培訓(xùn)班可能有助于打破僵局。公共支出審核的規(guī)模和范圍十分重要。簡(jiǎn)短、有所側(cè)重的報(bào)告十分困難，但效果會(huì)更好。最為相關(guān)和最為緊迫公共部門問題（即使是非常規(guī)的或是有爭(zhēng)議的，如軍費(fèi)開支）應(yīng)予優(yōu)先考慮。接下來，過去的公共支出審核或其他報(bào)告中包括的問題（包括那些由其他部門審核的問題）應(yīng)進(jìn)行審核。在確定哪些部門應(yīng)予詳細(xì)審核時(shí)，一個(gè)有效的總體規(guī)則是將那些在預(yù)算中占很大一塊的那些部門（農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)計(jì)）包括進(jìn)去。最后，范圍取決于審核可以得到的資源（世行的以及其他援助方的）。在數(shù)據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量都很差的情況下，進(jìn)行公共支出審核是十分困難的。一個(gè)適當(dāng)?shù)墓仓С鲈u(píng)估要求將重點(diǎn)放在產(chǎn)出和結(jié)果上，而不是在投入方面。但是，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家中，數(shù)據(jù)都很籠統(tǒng)，并不完整。沒有幾個(gè)發(fā)展中國(guó)家有著健全的公共會(huì)計(jì)制度，而且（與預(yù)算金額相對(duì)）實(shí)際支出信息只有在經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間后才能得到。不完整和過時(shí)的數(shù)據(jù)使得無法對(duì)公共支出和產(chǎn)出和結(jié)果間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆治?。大多?shù)情況下，可以得到合理的中間環(huán)節(jié)信息量。對(duì)此信息，應(yīng)用得自于項(xiàng)目實(shí)地考察的信息加以補(bǔ)充。當(dāng)基于零星的證據(jù)進(jìn)行判斷時(shí)，應(yīng)有適當(dāng)?shù)臈l件要求。對(duì)于數(shù)據(jù)不足問題，一種可能的解決辦法是進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，以核實(shí)哪一種公共資源實(shí)際抵達(dá)了計(jì)劃中的單位和受益人。但是，這種方法也有局限：因?yàn)槠浞秶邢?，它不能替代該?guó)的公共會(huì)計(jì)制度。在公共支出審核經(jīng)批準(zhǔn)出版后，花費(fèi)了很多時(shí)間和精力向公共審核審核小組提供信息的政府官員（和私營(yíng)部門參與人）往往再也聽不到關(guān)于審核的情況。為了有一個(gè)完整的公共支出審核，需要有一個(gè)廣為人知的、透明的和有效的公布措施，同時(shí)還要有一筆預(yù)算對(duì)此加以支持。對(duì)于可以公布的公共支出審核的主要結(jié)論應(yīng)盡可能地與有關(guān)利益方共享。最后，世行不能總是讓客戶政府只是提供公共支出審核方面的信息。政府需要有其自己的公共部門分析，而且世行需要幫助它們?nèi)ミ@樣做。在幾乎沒有或無能力進(jìn)行這種分析的情況下，則要等待很長(zhǎng)時(shí)間，而且分析起來也很困難。在有些情況下，進(jìn)行一些知識(shí)交流，加上一些技術(shù)援助，即可使工作得到開展。在世行的鼓勵(lì)下，一些成員國(guó)（阿根廷、加納、越南）已經(jīng)開始進(jìn)行自已的公共支出審核。初步的證據(jù)顯示：這種方法很有效。制訂框架對(duì)成員國(guó)的公共支出進(jìn)行分析的基本目標(biāo)應(yīng)是，幫助建立透明的預(yù)算資源分配、執(zhí)行和管理機(jī)制，促進(jìn)以私營(yíng)部門為主導(dǎo)的增長(zhǎng)，減少貧困。這種分析應(yīng)基于兩種相輔相承的機(jī)制：制訂正確的政策和建立健全的制度。公共部門預(yù)算改革方面的最佳做法始于確定政府可以改善其績(jī)效的三個(gè)方面：宏觀經(jīng)濟(jì)紀(jì)律、戰(zhàn)略優(yōu)先的確定和有效的公共服務(wù)的提供。這些領(lǐng)域的改革涉及政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的原則、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、預(yù)算和財(cái)政管理以及其他一些制度和監(jiān)管方面的改革。這些原則以及從公共支出審核中取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為公共支出的分析提供了一個(gè)分析框架。為了確保宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，公共支出水平應(yīng)與這個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)期融資能力相一致。必要情況下，應(yīng)通過向用戶征收費(fèi)用的方式來彌補(bǔ)公共服務(wù)的成本。戰(zhàn)略優(yōu)先的確定需采用專業(yè)化的方法，向政策制訂者提供其所需的信息（如競(jìng)爭(zhēng)性的預(yù)算要求的平衡），以作出明智的決定。首先應(yīng)從對(duì)特定活動(dòng)進(jìn)行公共干預(yù)的合理性角度對(duì)支出進(jìn)行評(píng)估。這涉及兩個(gè)問題。第一個(gè)問題是，如果市場(chǎng)性資源配置導(dǎo)致效率的降低，公共部門的干預(yù)可以提高效率嗎？第二個(gè)問題是，能夠因其能帶來更為理想的收入分配就能說一項(xiàng)公共部門活動(dòng)是合理的嗎？如果對(duì)這些問題的回答是否定的，即應(yīng)對(duì)公共部門的活動(dòng)進(jìn)行認(rèn)真的審核，或是在得不到充分的證明的情況，予以削減。在實(shí)際中，不存在最佳的公共資源分配。對(duì)于那些核心公共部門活動(dòng)之外的公共支出優(yōu)先事項(xiàng)的設(shè)計(jì)和執(zhí)行，要求進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估和針對(duì)不同國(guó)家的具體情況。對(duì)不同預(yù)算分配的預(yù)期投入和結(jié)果進(jìn)行比較可以提供十分有用的權(quán)衡。盡管需要對(duì)部門資源分配的總量進(jìn)行平衡，但同樣重要的是，部門間支出的構(gòu)成上不應(yīng)有任何明顯的偏頗。發(fā)展中國(guó)家的政府在開展新的投資（大多數(shù)為援助方資助的）項(xiàng)目時(shí)，往往沒有充分考慮其未來經(jīng)常性成本問題。經(jīng)常性支出的資金不足（主要是非工資支出和維持費(fèi)用）會(huì)導(dǎo)致無效率的服務(wù)提供和公共資產(chǎn)的過早報(bào)廢。在另外一些情況下，不斷增加的工資支出擠掉了一些非工資支出和維持費(fèi)用，甚至是一些投資支出，從而嚴(yán)重降低了公共項(xiàng)目的效率。對(duì)資本和經(jīng)常項(xiàng)目進(jìn)行綜合分析可以控制任意性的和無效的部門間支出構(gòu)成。在某些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域（如電力和通訊）中，國(guó)家的角色已從公共提供方轉(zhuǎn)向了監(jiān)管方，從而擴(kuò)大的私營(yíng)部門的機(jī)會(huì)，也要求其提高自身的能力。此外，產(chǎn)權(quán)和私人契約制度的改善、高效和公正的監(jiān)管以及其他公共活動(dòng)，對(duì)于私營(yíng)部門發(fā)揮增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的作用是十分必要的（盡管不是充分的）。要進(jìn)行有意義的公共支出改革進(jìn)行合進(jìn)的預(yù)算分配是必不可少的。但是，僅僅強(qiáng)調(diào)分配政策還是不夠的，除非這種政策得到高效的執(zhí)行和有效的管理。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率的提高須有健全的制度，這在發(fā)展中國(guó)家里往往是例外多于規(guī)則。缺少適當(dāng)激勵(lì)的公共機(jī)構(gòu)（稅收征管機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、監(jiān)管機(jī)關(guān)、會(huì)計(jì)和審計(jì)機(jī)關(guān)）往往會(huì)成為了腐敗和士氣低下的滋生土壤，從而腐蝕公共機(jī)構(gòu)的有效性。上述技術(shù)性的能力建設(shè)方法對(duì)于象缺少激勵(lì)和不良政府管理這樣根深蒂固的問題也許是不夠的。提高公共服務(wù)提供效率的關(guān)鍵是改革公共部門的激勵(lì)機(jī)制。這種改革的例子有以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算和客戶調(diào)查，這種改革始于新西蘭，后來在其他國(guó)家得到的效法。但是，改革公共制度需要一定的時(shí)間，而且取決于一個(gè)國(guó)家的起步條件，包括能力和政治意愿。FurtherreadingPradhan,Sanjay.1996.EvaluatingPublicSpending:AFrameworkforPublicExpendi-tureReviews.WorldBankDiscussionPaper323.Washington,D.C.Swaroop,Vinaya.1998.“ExperiencewithPublicExpenditureReviews.”WorldBank,DevelopmentResearchGroup,Washington,D.C.WorldBank.1998a.“TheImpactofPublicExpenditureReviews:AnEvaluation.”Report18573.OperationsEvaluationDepartment,Washington,D.C..1998b.“PublicExpenditureMan-agementHandbook.”PREMNetwork,Washington,D.C.本評(píng)論由VinayaSwaroop（減貧和經(jīng)管網(wǎng)絡(luò)發(fā)展研究組和公共部門組高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家）撰寫。如果你對(duì)類似的題目感興趣，可考慮加入公共支出專題組。聯(lián)系人MalcolmHolmes（分機(jī)號(hào)：37189）或VinayaSwaroop（分機(jī)號(hào)：37688），或點(diǎn)擊PREMnet網(wǎng)中的ThematicGroups一詞。(sideheadings)世行支持的公共支出審核往往對(duì)一個(gè)國(guó)家公共支出提供了唯一客觀的分析(p.1)公共支出審核中的改革建議不能強(qiáng)加于客戶國(guó)家(p.2)分析應(yīng)基于兩個(gè)相輔相承的主題：制訂正確的政策和建立健全的制度(p.3)提高公共服務(wù)提供的效率要求有健全的制度(p.4)(footers)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)副主任單位和減貧和經(jīng)管網(wǎng)絡(luò)主辦（p.1)減貧和經(jīng)管評(píng)論第20期(p.2)1999年4月(p.3)_________________________________________________________________________________(logot