國(guó)企改革中土地資產(chǎn)處置模式法律問(wèn)題研究

國(guó)企改革中土地資產(chǎn)處置模式法律問(wèn)題研究

引言：

國(guó)有企業(yè)制度改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心內(nèi)容，其直接目的是通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，最大限度地提高企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。土地與國(guó)有企業(yè)有著十分密切的關(guān)聯(lián)，作為稀缺資源，其價(jià)值在市場(chǎng)化進(jìn)程中正逐漸顯化出來(lái)，土地資產(chǎn)作為生產(chǎn)要素已經(jīng)成為一筆數(shù)額巨大的國(guó)有資產(chǎn)，因而，進(jìn)行國(guó)有企業(yè)制度改革就必然會(huì)涉及到土地資產(chǎn)的處置問(wèn)題。隨著國(guó)企改革的推進(jìn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，國(guó)有土地使用制度也由最初的無(wú)償、無(wú)限期使用向有償、有限期使用轉(zhuǎn)變，并且，通過(guò)多年摸索，結(jié)合改制企業(yè)用地大多為歷史遺留劃撥用地的現(xiàn)實(shí)情況，我國(guó)法律確立了保留劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資以及授權(quán)經(jīng)營(yíng)五種土地資產(chǎn)處置模式。

上述五種土地資產(chǎn)處置模式的確立和實(shí)施，為傳統(tǒng)劃撥用地的改造提供了多種途徑，并且，有力地推動(dòng)了國(guó)企改革的進(jìn)程。筆者認(rèn)為，五種處置模式實(shí)際上是國(guó)家對(duì)土地資產(chǎn)的再評(píng)估，即隨著市場(chǎng)化進(jìn)程在國(guó)有企業(yè)中展開(kāi)，重新評(píng)定國(guó)有土地資產(chǎn)的價(jià)值，其升值部分作為國(guó)家的再投資投入到改革進(jìn)行中和改制后的企業(yè)當(dāng)中去，以期實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)這部分增值土地價(jià)值的收益。但是，由于實(shí)踐中土地價(jià)值難以準(zhǔn)確界定，上述五種模式在實(shí)際操作中存在許多問(wèn)題，直接表現(xiàn)為土地資產(chǎn)處置過(guò)程中的定價(jià)難，經(jīng)常出現(xiàn)低評(píng)、低估的現(xiàn)象，導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)的流失，形成了對(duì)以上五種土地資產(chǎn)處置模式有效運(yùn)用的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

針對(duì)五種模式運(yùn)用過(guò)程中的土地資產(chǎn)流失問(wèn)題，理論界在對(duì)其原因進(jìn)行剖析的過(guò)程中，產(chǎn)生了不同的觀點(diǎn)，有的歸因于行政化的土地資產(chǎn)管理體制不健全，有的歸因于市場(chǎng)化引入程度不夠，有的歸因于土地市場(chǎng)不規(guī)范，筆者認(rèn)為，產(chǎn)生這一問(wèn)題的根本原因應(yīng)是在五種土地資產(chǎn)處置模式的實(shí)際運(yùn)用中，其各自的權(quán)利性質(zhì)及具體權(quán)利內(nèi)容不明晰，導(dǎo)致土地收益缺失一個(gè)科學(xué)的分配依據(jù)，土地資產(chǎn)價(jià)值沒(méi)有合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)，難以準(zhǔn)確界定，最終造成改革過(guò)程中的土地資產(chǎn)流失。因此，對(duì)五種土地資產(chǎn)處置模式進(jìn)行研究，在法律層面明晰其具體權(quán)利內(nèi)容并給出一個(gè)準(zhǔn)確的定性，對(duì)土地資產(chǎn)處置模式的完善具有重要的指導(dǎo)意義，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度的最終建立也有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。

圍繞完善上述五種土地資產(chǎn)處置模式這一核心內(nèi)容，本文第一部分對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)流失現(xiàn)狀和流失原因做出簡(jiǎn)要闡述，提出土地資產(chǎn)處置過(guò)程中權(quán)利性質(zhì)和具體權(quán)利內(nèi)容不明晰是導(dǎo)致這一問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，然后簡(jiǎn)述國(guó)有土地使用有償化在法律層面的歷史沿革，即對(duì)保留劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)五種處置模式的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行歸納和梳理。第二部分針對(duì)五種處置模式下的具體權(quán)利內(nèi)容分別進(jìn)行深入分析，在這部分內(nèi)容中筆者設(shè)想通過(guò)將租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)三種處置模式下的具體權(quán)利內(nèi)容與典型劃撥土地使用權(quán)和典型出讓土地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容加以對(duì)比，找出其各自的特點(diǎn)并給予定性，進(jìn)而尋求如何平衡各權(quán)利主體的利益，以及針對(duì)五種處置模式下的不同權(quán)利內(nèi)容是否均可以引入市場(chǎng)化來(lái)調(diào)節(jié)進(jìn)行深入分析，最大程度優(yōu)化土地資產(chǎn)處置模式。第三部分筆者提出完善國(guó)企改革中土地資產(chǎn)處置模式的建議，一是在宏觀上，結(jié)合《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)處置模式進(jìn)行有針對(duì)性的補(bǔ)充立法，在法律層面對(duì)各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容予以明確認(rèn)定，并提議在具體處置模式的選取上，盡量避免采用租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)這三種在實(shí)踐中權(quán)利內(nèi)容難以明確界定的模式；二是在微觀上根據(jù)五種處置模式權(quán)利內(nèi)容比較分析的結(jié)果，就招拍掛這一市場(chǎng)化路徑和土地資產(chǎn)評(píng)估的合理運(yùn)用提出可行性建議，最終達(dá)到完善上述五種處置模式，推動(dòng)國(guó)企改革順利進(jìn)行的目的。

一、國(guó)企改革中土地資產(chǎn)流失現(xiàn)狀和原因分析

國(guó)有土地資產(chǎn)流失現(xiàn)狀

國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)流失是在國(guó)企改革中涉及到土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)出現(xiàn)的一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)表明，我國(guó)共有國(guó)有資產(chǎn)33萬(wàn)億元左右，其中，國(guó)有土地資源資產(chǎn)大約25萬(wàn)億元，占國(guó)有資產(chǎn)總量的%。1992年以來(lái)，在企業(yè)改制土地資產(chǎn)管理中，據(jù)對(duì)16省市的6000多家股份制企業(yè)調(diào)查，依法處置土地使用權(quán)的不足9％，即使一些地方處置了土地資產(chǎn)，但土地使用權(quán)往往低價(jià)折股，或收取少量土地租金，或評(píng)估不規(guī)范等導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)評(píng)估無(wú)法有效執(zhí)行，加上其他渠道的滲漏，據(jù)測(cè)算，全國(guó)土地資產(chǎn)總流失量每年達(dá)200－300億元，這一數(shù)字是相當(dāng)驚人的。而另一組統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，在一項(xiàng)對(duì)上海、佛山、蘇州等城市的測(cè)算中，一般地段的工業(yè)企業(yè)，土地資產(chǎn)占其總資產(chǎn)的15％以上，好地段的工業(yè)企業(yè)可達(dá)50％以上，商業(yè)企業(yè)普遍超過(guò)50％。這部分土地資產(chǎn)能否盤(pán)活，對(duì)國(guó)有企業(yè)改革有舉足輕重的影響，而每年土地資產(chǎn)的大量流失，已經(jīng)成為國(guó)企改革順利進(jìn)行的巨大障礙，甚至?xí)?yán)重影響了現(xiàn)代企業(yè)制度建立的進(jìn)程。

土地資產(chǎn)流失原因分析

國(guó)企改革中的土地資產(chǎn)流失問(wèn)題已經(jīng)引起了廣泛的關(guān)注，對(duì)其流失原因，理論界觀點(diǎn)不一，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的行政化產(chǎn)權(quán)管理體制造成的產(chǎn)權(quán)代表多元化，無(wú)法對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施有效的管理和嚴(yán)格的監(jiān)督；也有學(xué)者認(rèn)為是國(guó)有土地資產(chǎn)處置過(guò)程中的市場(chǎng)化程度不夠，主張盡量減少對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的限制；還有學(xué)者認(rèn)為作為流失場(chǎng)所的不完善的土地市場(chǎng)，造成了國(guó)有土地資產(chǎn)的流失；此外，還有很多通說(shuō)中普遍認(rèn)可的原因，比如現(xiàn)行土地管理體制不健全，缺乏準(zhǔn)確、合理的土地評(píng)估機(jī)制，執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)管不利等。但是，筆者認(rèn)為上述理論都沒(méi)有切入國(guó)企改革中土地資產(chǎn)流失的本質(zhì)，其根本原因應(yīng)是五種土地資產(chǎn)處置模式下的權(quán)利性質(zhì)不明晰，具體權(quán)利內(nèi)容模糊不清，缺乏明確的法律界定。

土地資產(chǎn)處置過(guò)程中權(quán)利性質(zhì)明晰與否，具體權(quán)利內(nèi)容是否被清晰界定，在國(guó)企改革的土地資產(chǎn)配置中起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，就必然要涉及土地所有者和使用者雙方的權(quán)益及土地收益的分配和再分配問(wèn)題，而實(shí)踐中，由于權(quán)利內(nèi)容不明晰，土地資產(chǎn)處置過(guò)程中難以確立合理的土地收益分配機(jī)制和必要的調(diào)節(jié)手段，導(dǎo)致土地收益在土地所有者和土地使用者之間的分配極不合理，土地收益的受益者往往主要為土地使用者，而不是土地所有者。具體到上述五種土地資產(chǎn)處置模式中來(lái)，上述五種處置模式是在土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的基礎(chǔ)上實(shí)施的，每種處置模式下都存在不同的具體權(quán)利內(nèi)容，該權(quán)利內(nèi)容不明晰，導(dǎo)致在實(shí)際操作中土地資產(chǎn)缺乏科學(xué)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，難以對(duì)其準(zhǔn)確評(píng)估，合理定價(jià)，直接影響土地收益在所有者和使用者之間的合理分配，必然會(huì)發(fā)生土地資產(chǎn)流失的現(xiàn)象。因此，土地權(quán)利性質(zhì)不明確，具體權(quán)利內(nèi)容不明晰，正是導(dǎo)致國(guó)企改革中國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)流失的根本原因。

二、國(guó)企改革中五種土地資產(chǎn)處置模式的歷史沿革

上世紀(jì)70年代末80年代初，我國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始了國(guó)有企業(yè)改革，并且，在二十多年的改革進(jìn)程中，對(duì)土地資產(chǎn)的有效處置方式進(jìn)行了不懈地探索。1987年下半年，深圳特區(qū)進(jìn)行土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，由國(guó)家出租土地并規(guī)定年限，一次性收取地價(jià)，并且允許承租方轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)或進(jìn)行抵押，自此有了現(xiàn)代意義上的出讓土地使用權(quán)，打破了國(guó)有土地?zé)o償使用的局面。

1990年，《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)實(shí)行出讓、轉(zhuǎn)讓制度做出了明確的規(guī)定。1992年7月9日，《國(guó)家土地管理局、國(guó)家體改委關(guān)于印發(fā)〈股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定〉的通知》要求：改組或新設(shè)股份制企業(yè)時(shí)，涉及的國(guó)有土地使用權(quán)必須作價(jià)入股。1993年，在《國(guó)家土地管理局國(guó)家體改委關(guān)于到境外上市的股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理若干問(wèn)題的通知》中，第一次明確股份制企業(yè)改制中國(guó)有土地資產(chǎn)處置可以實(shí)行租賃方式，改制企業(yè)可以靈活選擇出讓和租賃方式處置其劃撥土地資產(chǎn)。1998年，《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》明確了土地資產(chǎn)處置的形式，即劃撥改出讓，租賃和作價(jià)出資，以及針對(duì)特定情況下的企業(yè)用地保留劃撥的形式，并第一次明確提出了國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)政策。1999年，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施細(xì)則》再次確認(rèn)了國(guó)有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資等幾種土地有償使用方式。此外，2001年修訂的《劃撥用地目錄》，確定了保留劃撥用地的范圍。并且，2007年頒布的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)取得方式的規(guī)定上，明確可以采取出讓或者劃撥等方式，進(jìn)一步在法律上對(duì)有償使用方式予以確定。

這一系列法律、法規(guī)的出臺(tái)，在保留極少數(shù)劃撥用地之外，分別確立了出讓、租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)等多種有償使用轉(zhuǎn)化模式，為國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)的處置提供了依據(jù)，同時(shí)也指明了在國(guó)企改革過(guò)程中，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)處置的方向和思路，即國(guó)企土地資產(chǎn)中的劃撥土地使用權(quán)向有償使用轉(zhuǎn)化已經(jīng)成為必然，并且轉(zhuǎn)化方式正日益向多元化發(fā)展。但是，上述法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等對(duì)五種處置模式的規(guī)定仍然較為原則性，雖然在操作標(biāo)準(zhǔn)上設(shè)置了大致的框架，但是沒(méi)有細(xì)化到土地資產(chǎn)處置過(guò)程中各個(gè)模式下具體權(quán)利內(nèi)容的層面，沒(méi)有對(duì)相關(guān)具體權(quán)利給予明確界定，尤其是對(duì)租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)三種模式，規(guī)范較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致實(shí)施中缺乏明確依據(jù)，難以有效操作。

三、國(guó)企改革中土地資產(chǎn)處置模式的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容研究

由上文可知，國(guó)企改革中對(duì)劃撥土地使用權(quán)的處置，目前主要有保留劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)五種模式。在這五種模式的實(shí)際適用中，尤其是采用租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)三種模式時(shí)，由于權(quán)利內(nèi)容不明晰，難以建立科學(xué)、合理的操作標(biāo)準(zhǔn)，不能準(zhǔn)確定價(jià)，極易低估、低評(píng)，成為國(guó)有土地資產(chǎn)流失的根本原因。

因此，規(guī)范土地資產(chǎn)處置模式，明確界定相關(guān)權(quán)利內(nèi)容，建立科學(xué)、合理的操作標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為國(guó)企改革進(jìn)程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為有必要對(duì)上述處置模式下的具體權(quán)利內(nèi)容加以分析，并通過(guò)比較租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)三種模式下的具體權(quán)利內(nèi)容與較為容易確定的保留劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容的異同，找出其各自的特點(diǎn)，進(jìn)而明晰土地產(chǎn)權(quán)，從而可以有效治理國(guó)企改革中的國(guó)有土地資產(chǎn)流失問(wèn)題，并完善上述五種土地資產(chǎn)處置模式，為國(guó)企改革的順利進(jìn)行創(chuàng)造有利條件。

五種土地資產(chǎn)處置模式權(quán)利內(nèi)容概述

保留劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)五種處置模式都是在國(guó)企改革過(guò)程中，隨著國(guó)有土地有償化使用發(fā)展趨勢(shì)產(chǎn)生的，都是建立在土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的基礎(chǔ)上，在這一過(guò)程中，必然會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體，一方為國(guó)有土地的實(shí)際所有者，即國(guó)家，一方為國(guó)有土地的實(shí)際使用者，而準(zhǔn)確界定二者間的權(quán)利范圍，對(duì)土地資產(chǎn)處置的順利實(shí)施，土地收益的合理分配都具有重大意義，反之，則必定會(huì)導(dǎo)致土地收益走向不合理，國(guó)家權(quán)益得不到保障。因此，下文中，筆者將從實(shí)踐中土地資產(chǎn)處置過(guò)程中經(jīng)常涉及到的地上建筑物、其他附著物所有權(quán)歸屬和處分，土地使用權(quán)中的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能以及土地的用途和期限三方面進(jìn)行闡述，希望通過(guò)對(duì)不同處置模式下這三方面權(quán)利內(nèi)容的分析，能夠明確土地所有者和使用者各自的權(quán)利范圍，在實(shí)踐中可以對(duì)不同處置模式進(jìn)行合理選取，保證國(guó)企改革中土地資產(chǎn)的有效處置。

在分別對(duì)每種處置模式進(jìn)行具體闡述前，為了能夠更深入地理解各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容，筆者首先對(duì)其權(quán)利內(nèi)容的性質(zhì)給予統(tǒng)一定性。雖然上述五種模式在處置對(duì)象的具體范圍、操作程序、乃至具體權(quán)利內(nèi)容的享有程度、期限、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在差異，但是上述權(quán)利內(nèi)容都是建立在我國(guó)土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，都是基于土地產(chǎn)生的權(quán)能，筆者認(rèn)為五種模式下的土地使用權(quán)均具有物權(quán)性。而且，《物權(quán)法》對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)取得方式的規(guī)定上，明確可以采取出讓或者劃撥等方式，由此可以認(rèn)定作為國(guó)有土地有償使用方式的租賃、作價(jià)出資、授權(quán)經(jīng)營(yíng)也是涵蓋在法定范圍之內(nèi)的，即五種土地資產(chǎn)處置模式下的土地使用權(quán)物權(quán)性已經(jīng)在成文法中得到確認(rèn)。

保留劃撥土地使用權(quán)模式下的權(quán)利內(nèi)容

1、保留劃撥土地使用權(quán)的基本概念

根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定,“劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn),在繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后獲取的土地使用權(quán),或者土地使用者通過(guò)各種方式無(wú)償取得的土地使用權(quán)?！备鶕?jù)該條規(guī)定，保留劃撥用地可以理解為，國(guó)企改革過(guò)程中，處置土地資產(chǎn)時(shí)，在法定范圍內(nèi)保留原有劃撥用地性質(zhì)不變。

在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的大環(huán)境下，我國(guó)用地政策的導(dǎo)向是逐步向土地有償使用制度轉(zhuǎn)變，劃撥用地的比重將逐漸減少，但是，根據(jù)我國(guó)目前國(guó)情，還不能全部取消劃撥用地，在一定范圍內(nèi)還要對(duì)其進(jìn)行保留。我國(guó)《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》中均規(guī)定以下建設(shè)用地，可以經(jīng)劃撥取得：“國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；法律行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。”根據(jù)上述法律規(guī)定，國(guó)土資源部頒布了《劃撥用地目錄》，對(duì)上述可以劃撥的四類建設(shè)用地范圍進(jìn)行了具體細(xì)化，并且，《物權(quán)法》第137條第1款也規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式?！鄙鲜鲆幌盗蟹伞⒎ㄒ?guī)肯定了目前劃撥用地還有其存在的必要性，但是，由于土地使用權(quán)劃撥時(shí)，土地使用者未向作為土地所有者的國(guó)家支付土地收益，對(duì)于政府而言，土地使用權(quán)劃撥屬于一種無(wú)償?shù)男姓渲梅绞?，因此?guó)家在保留劃撥模式的同時(shí)，對(duì)劃撥用地范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制。

2、劃撥土地使用權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容

目前，我國(guó)的劃撥土地使用權(quán)不僅包含歷史形成的部分，也包含土地有償使用制度確立后新產(chǎn)生的劃撥土地使用權(quán)。2001年國(guó)土資源部《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》，首次明確了企業(yè)國(guó)有劃撥土地權(quán)益，承認(rèn)劃撥土地使用權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，屬用益物權(quán)的一種。

在保留劃撥的模式下，國(guó)家對(duì)土地享有所有權(quán)，可以享有土地收益并對(duì)使用者的處分權(quán)擁有較為充分的干預(yù)權(quán)；土地使用者則享有占有、使用、部分收益和一定程度的處分權(quán)能。劃撥土地使用權(quán)作為一項(xiàng)典型的根據(jù)國(guó)家行政配置產(chǎn)生的權(quán)利，其具體權(quán)利內(nèi)容相對(duì)容易界定。下文中，筆者將從劃撥用地地上建筑物、其他附著物所有權(quán)歸屬和處分，劃撥用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能以及劃撥用地的用途和期限三方面就保留劃撥模式下的具體權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行闡述。

1）劃撥用地地上建筑物、其他附著物所有權(quán)歸屬和處分。《物權(quán)法》第142條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外?！币虼?，土地使用者出資建造的建筑物、其他附著物所有權(quán)歸屬土地使用者所有，但是，由于劃撥土地使用權(quán)的取得方式為無(wú)償或僅繳納成本費(fèi)用，建造的建筑物、其他附著物中所含的土地成本應(yīng)歸屬國(guó)家，使用者實(shí)際上只對(duì)其在建設(shè)中投入的成本享有所有權(quán)，所以，劃撥土地使用者在處分該所有權(quán)時(shí)受到了嚴(yán)格的限制。

因此，使用者對(duì)該建筑物、其他附著物享有部分處分權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第56條規(guī)定，在向國(guó)家交納租金中所含土地收益的前提下，劃撥用地上建成的房屋可以出租。根據(jù)《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第45條的規(guī)定，在一定條件下劃撥土地地上建筑物、其他附著物可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。該規(guī)定中的轉(zhuǎn)讓、抵押兩種情況實(shí)際上是在將劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)出讓的情況下進(jìn)行的，即土地使用權(quán)隨轉(zhuǎn)讓、抵押的房屋一起處分，改變了其劃撥性質(zhì)，《物權(quán)法》也對(duì)地隨房走的原則予以了肯定，因此，在保留劃撥土地使用權(quán)的情況下，其地上建筑物、其他附著物是不可以轉(zhuǎn)讓、抵押的。簡(jiǎn)言之，保留劃撥時(shí)，劃撥用地上的建筑物、其他附著物不可以轉(zhuǎn)讓、抵押，在向國(guó)家繳納租金中所含土地收益的前提下可以出租。

2）劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第44條明確規(guī)定:“劃撥土地使用權(quán),除本條例第45條規(guī)定的情況外,不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?！被丝梢哉J(rèn)定,由于權(quán)利取得是無(wú)償?shù)?劃撥土地使用權(quán)的內(nèi)容,僅僅是對(duì)土地的占有和使用，其為不完全土地使用權(quán)，沒(méi)有充分的收益和處分的權(quán)能，不可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。而《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第45條的規(guī)定同樣是在劃撥土地轉(zhuǎn)出讓的前提下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租，此時(shí)，該劃撥土地使用權(quán)也隨之變?yōu)槌鲎屚恋厥褂脵?quán)。《房地產(chǎn)管理法》第51條規(guī)定，“設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣(mài)該房地產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)從拍賣(mài)所得的價(jià)款中繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。”由此可以看出，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，依然是在劃撥用地轉(zhuǎn)出讓的情況下，交付了土地出讓金后，就剩余價(jià)款抵押權(quán)人才可優(yōu)先受償。因此，可以認(rèn)定劃撥土地使用權(quán)在保留劃撥的情況下不可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，只有經(jīng)主管部門(mén)批注，在劃撥轉(zhuǎn)出讓的情況下才可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，并且在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，抵押權(quán)人只能就交付土地出讓金后的剩余價(jià)款優(yōu)先受償。

3）劃撥土地的用途和期限。劃撥土地使用權(quán)人只能作為國(guó)有土地所有者的代表或代理人來(lái)行使權(quán)利，不得超越其權(quán)限對(duì)土地進(jìn)行處分和收益。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的土地使用者，必須嚴(yán)格按照《國(guó)有土地劃撥決定書(shū)》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》中規(guī)定的劃撥土地面積、土地用途、土地使用條件等內(nèi)容來(lái)使用土地，不得擅自變更，確需改變土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)土地行政主管部門(mén)同意，報(bào)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)?！段餀?quán)法》第137條第3款也規(guī)定，“嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。采取劃撥方式的，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于土地用途的規(guī)定?！笨梢?jiàn)，劃撥用地的用途是受到嚴(yán)格限制的。

在期限方面，劃撥土地使用權(quán)過(guò)去是無(wú)限期使用的，但是在土地有償化使用制度展開(kāi)以來(lái)，根據(jù)《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》在國(guó)企改革中多數(shù)保留劃撥模式的土地使用權(quán)不得超過(guò)5年。由此可知，在保留劃撥的模式下，劃撥土地使用權(quán)的期限也受到了嚴(yán)格的限制，法律對(duì)此做出了明確規(guī)定。

結(jié)合上文權(quán)利內(nèi)容分析，可以發(fā)現(xiàn)，在保留劃撥的模式下，法律對(duì)于其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)及處分權(quán)能，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)利內(nèi)容以及劃撥用地的用途和期限等都有明確的規(guī)定，劃撥用地使用權(quán)人的權(quán)利受到了較大的限制，國(guó)家對(duì)其有很大的行政干預(yù)權(quán)。

3、劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)

2001年國(guó)土資源部《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》規(guī)定：“企業(yè)改制時(shí)，可依據(jù)劃撥土地的平均取得和開(kāi)發(fā)成本，評(píng)定劃撥土地使用權(quán)價(jià)格作為原土地使用者的權(quán)益，計(jì)入企業(yè)資產(chǎn)?！备鶕?jù)該《通知》規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格由兩個(gè)方面構(gòu)成：一方面是劃撥土地使用權(quán)的取得成本，即無(wú)償或有償取得劃撥土地使用權(quán)直接支出的有關(guān)費(fèi)用，如拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)等；另一方面是在對(duì)應(yīng)的劃撥土地上所投入的土地開(kāi)發(fā)成本。按此規(guī)定，劃撥土地使用權(quán)價(jià)格構(gòu)成公式為：劃撥土地使用權(quán)價(jià)格=土地平均取得成本+土地開(kāi)發(fā)成本+相關(guān)稅費(fèi)。

國(guó)有土地出讓模式下的權(quán)利內(nèi)容

1、國(guó)有土地出讓的基本概念

《房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為?！薄冻鲎尯娃D(zhuǎn)讓暫行條例》第8條對(duì)此也給出了相似定義，“土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為?！庇捎跉v史原因，我國(guó)國(guó)有企業(yè)用地中的絕大部分都是以劃撥土地使用權(quán)的形式存在的，在國(guó)企改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過(guò)程中，大量劃撥土地使用權(quán)需要向商品化、有償化轉(zhuǎn)化，而在這一過(guò)程中，出讓成為了劃撥土地使用權(quán)商品化的最主要的途徑。

國(guó)企改革中，劃撥土地使用權(quán)改為出讓土地使用權(quán)主要有以下兩種途徑：一是國(guó)家直接將原先的劃撥土地出讓給原使用人,由原使用人與國(guó)家土地主管部門(mén)簽訂土地使用權(quán)出讓合同,并繳納土地使用權(quán)出讓金,從而取得出讓土地使用權(quán),并可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。二是原劃撥土地使用權(quán)人依法將劃撥土地“轉(zhuǎn)讓”給他人。

具體到出讓方式，則主要有協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)三種法定出讓方式。此后《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》中又確立了掛牌的出讓方式，至此，以招拍掛的方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)的體系確立了起來(lái)。

2、出讓土地使用權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容

同劃撥土地使用權(quán)一樣，出讓土地使用權(quán)也屬于用益物權(quán)的一種，不具有完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能，但是，出讓土地使用權(quán)以一次性支付出讓金為對(duì)價(jià)，相當(dāng)于一次性買(mǎi)斷一定期限的國(guó)有土地使用權(quán)，因此，相比劃撥土地使用權(quán)，出讓土地使用權(quán)是較為完整的，其權(quán)利內(nèi)容也較為充分。本部分也同樣從上述三方面來(lái)闡述出讓土地使用權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容。

1）出讓土地地上建筑物、其他附著物所有權(quán)歸屬和處分。《物權(quán)法》第142條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外?！痹诔鲎屚恋氐那闆r下，受讓人支付了土地出讓金，相當(dāng)于已經(jīng)將一定期限內(nèi)的土地收益一次性交付國(guó)家，因此，該地上建筑物、其他附著物中國(guó)家所有的土地收益可以不再考慮，受讓人對(duì)其享有完整的所有權(quán)，受讓人可依據(jù)《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》、《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律、法規(guī)將該地上建筑物、其他附著物自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，并且在不改變用途的前提下，不需要經(jīng)相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)。

2）出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?！段餀?quán)法》確立了我國(guó)地隨房走，房隨地走的土地使用權(quán)政策，因此，根據(jù)上文對(duì)出讓土地上的建筑物、其他附著物權(quán)利內(nèi)容的分析，同理可知，受讓人可依法將出讓土地使用權(quán)自行轉(zhuǎn)讓，在不改變土地用途的情況下，同樣不需相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)。《物權(quán)法》第180條規(guī)定，債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的建設(shè)用地使用權(quán)可以抵押?！冻鲎尯娃D(zhuǎn)讓暫行條例》第37條規(guī)定，“處分抵押財(cái)產(chǎn)所得，抵押權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)?！庇纱丝芍?，在出讓模式下，因?yàn)槭茏屓艘呀?jīng)一次性向國(guó)家支付了作為土地收益的出讓金，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，抵押權(quán)人可以就抵押財(cái)產(chǎn)的全部?jī)r(jià)款主張優(yōu)先受償，而無(wú)需扣除國(guó)家的土地收益金額，同理，在出讓土地使用權(quán)依法出租時(shí)，也無(wú)需將其中的土地收益上繳國(guó)家。因此，在出讓模式下，受讓人可將出讓土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，在這一過(guò)程中無(wú)需再向國(guó)家交納土地收益，并且在不改變用途的前提下，也無(wú)需經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)。

3）出讓土地的用途和期限。土地使用者應(yīng)當(dāng)按照出讓合同約定的土地用途和條件開(kāi)發(fā)、利用和經(jīng)營(yíng)土地，根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第18條的規(guī)定，需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途時(shí)，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！段餀?quán)法》第140條也對(duì)此進(jìn)行了進(jìn)一步確認(rèn)，“建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)合理利用土地，不得改變土地用途；需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)有關(guān)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。”可見(jiàn)，出讓模式下對(duì)土地用途也進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。

在期限方面，《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)土地使用權(quán)出讓的最高年限給予了明確界定，當(dāng)期限屆滿時(shí)，《物權(quán)法》149條第2款對(duì)此也作出了相關(guān)規(guī)定，“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！薄斗康禺a(chǎn)管理法》對(duì)申請(qǐng)續(xù)期的相關(guān)程序做出了規(guī)定，原則上對(duì)該申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)，重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同并支付出讓金。在出讓土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)，《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第22條對(duì)年限問(wèn)題也做出了規(guī)定，“土地使用者通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限?！?/p>

結(jié)合上述權(quán)利內(nèi)容分析，可知在該模式下，作為所有者的國(guó)家，其享有的土地所有權(quán)受到了一定程度的限制，在土地使用權(quán)出讓中，占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)轉(zhuǎn)移給受讓人，土地所有者只享有收取出讓金的權(quán)利和最終的處分權(quán)，而出讓人則享有較為充分的權(quán)利，可以對(duì)出讓土地使用權(quán)及地上建筑物、其他附著物自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。就土地用途方面，同劃撥用地一樣，法律對(duì)此有嚴(yán)格的限制，但就土地使用年限續(xù)期的問(wèn)題，則規(guī)定較為寬松，最大程度保護(hù)了受讓人的權(quán)益。

3、出讓土地使用權(quán)的價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)

土地使用價(jià)格的性質(zhì)是地租的本金化，因?yàn)樗鲎尩牟皇峭恋厮袡?quán)，而是使用權(quán)，是合同期內(nèi)使用土地的權(quán)利，期滿后這種權(quán)利自行終止，所以，出讓土地使用權(quán)實(shí)際上是出租土地，不是出賣(mài)土地，土地使用者可在合同期內(nèi)對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并且把盈利的一部分交付給土地所有者，即地租。本文中的出讓土地使用權(quán)價(jià)格即為針對(duì)較長(zhǎng)年限內(nèi)的土地使用權(quán)一次交納的土地出讓金。

出讓土地使用權(quán)的價(jià)格主要通過(guò)評(píng)估來(lái)確定，土地價(jià)格評(píng)估是估價(jià)人員依據(jù)土地估價(jià)的原則、理論和方法，在充分掌握土地市場(chǎng)交易資料的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地的經(jīng)濟(jì)和自然屬性，按地產(chǎn)的質(zhì)量、等級(jí)及其在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的一般收益狀況，充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地利用方式，土地預(yù)期收益和土地利用政策等因素對(duì)土地收益的影響，綜合評(píng)定出土地在某一權(quán)利狀態(tài)下及某一時(shí)點(diǎn)的價(jià)格的過(guò)程。目前，土地價(jià)格評(píng)估已經(jīng)成為國(guó)企改革處置土地資產(chǎn)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，在評(píng)估過(guò)程中必須嚴(yán)格遵守國(guó)家的法規(guī)、政策，公平地調(diào)節(jié)有關(guān)各方的利益關(guān)系，最大限度保障社會(huì)的整體利益。

國(guó)有土地租賃模式下的權(quán)利內(nèi)容

1、國(guó)有土地租賃的基本概念

《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第3條第3款規(guī)定，“本規(guī)定所稱國(guó)有土地租賃，是指土地使用者與縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為?！睆睦碚撋现v，國(guó)有土地租賃是土地使用者以按期向國(guó)有土地所有者代表支付租金為對(duì)價(jià)而原始取得的一定期限的國(guó)有土地使用權(quán)。

租賃土地使用權(quán)與劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)一樣具有物權(quán)性質(zhì)，屬于用益物權(quán)的范疇，在其物權(quán)性之外，僅就租賃而言，必然還體現(xiàn)一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，作為土地所有者的國(guó)家或委托代理人，直接以出租人的名義，向自然人、法人或其他組織出租土地使用者產(chǎn)權(quán)，并按年度收取土地租金或土地使用費(fèi)。也就是說(shuō)，土地出租人與承租人之間還存在依合同維系的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

2、用比較分析方法來(lái)看租賃土地使用權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容

對(duì)于租賃模式下的具體權(quán)利內(nèi)容，相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)范較為模糊，在實(shí)際適用時(shí)也主要是參考出讓土地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，但是，因?yàn)槭茏赓U期限的限制，該模式下的土地使用權(quán)不能完全等同于出讓土地使用權(quán)，下文中，筆者依然從地上建筑物、其他附著物的歸屬和處分，租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押和租賃土地用途與期限來(lái)闡釋租賃模式下的具體權(quán)利內(nèi)容，以便能夠深入理解租賃土地使用權(quán)，并尋求其在國(guó)企改革中有效行使的途徑，最大程度降低在該模式下國(guó)有土地資產(chǎn)流失的可能性。

1）租賃土地地上建筑物、其他附著物的歸屬和處分。對(duì)于租賃模式下的這一問(wèn)題，相關(guān)法規(guī)中并沒(méi)有明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，作為一種特殊的出讓，就地上建筑物、其他附著物歸屬這一問(wèn)題，租賃和出讓還是有一些相同點(diǎn)的，承租人向國(guó)家支付的租金中也含有土地收益，因此可以認(rèn)定，同出讓一樣，承租人對(duì)該建筑物、其他附著物同樣享有所有權(quán)。但是，因?yàn)樽赓U自身的特點(diǎn)，該所有權(quán)是受租賃期限限制的，《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》中規(guī)定，“未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但未獲批準(zhǔn)的，承租土地使用權(quán)由國(guó)家依法無(wú)償收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、構(gòu)筑物，恢復(fù)土地原狀?！庇纱丝梢?jiàn)，租賃模式下對(duì)地上建筑物、附著物的所有權(quán)不同于出讓模式下的完整的所有權(quán)，是受到租賃期限限制的。對(duì)于《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》中該項(xiàng)規(guī)定，筆者認(rèn)為也存在欠妥之處，應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定一款若承租人出資建設(shè)的建筑物在租賃期滿時(shí)還具有一定的使用價(jià)值，國(guó)家可以在收回土地使用權(quán)時(shí)給予承租人一定的補(bǔ)償。

對(duì)于該建筑物、附著物的處分權(quán)，《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第3條規(guī)定，“租賃土地上的房屋等建筑物、構(gòu)筑物可以依法抵押，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，土地租賃合同同時(shí)轉(zhuǎn)讓。”同時(shí)，《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》也對(duì)此做出了更為詳細(xì)的規(guī)定，“地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物依法抵押的，承租土地使用權(quán)可隨之抵押，但承租土地使用權(quán)只能按合同租金與市場(chǎng)租金的差值及租期估價(jià)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)土地租賃合同同時(shí)轉(zhuǎn)讓?！庇纱丝梢源_定，承租人可以依法對(duì)承租土地上的建筑物、附著物享有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押的處分權(quán)。但是，因?yàn)槲覈?guó)的房地一體原則，承租人在行使上述處分權(quán)時(shí)，必然要處置對(duì)應(yīng)的租賃土地使用權(quán)，而《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》中明確規(guī)定，“承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開(kāi)發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門(mén)同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押?！逼渲薪?jīng)土地行政主管部門(mén)同意或根據(jù)租賃合同約定，無(wú)疑又給承租人對(duì)地上建筑物、附著物的處分權(quán)設(shè)置了限制條款。所以在租賃模式下，承租方對(duì)承租土地上的建筑物、其他附著物享有的是受限制的所有權(quán)，在對(duì)其進(jìn)行處分時(shí)需經(jīng)出租方同意，即國(guó)家土地行政管理部門(mén)的批準(zhǔn)后才可實(shí)施，或者根據(jù)租賃合同中與國(guó)家的相關(guān)約定來(lái)實(shí)施，而有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)和合同約定只是一個(gè)原則性的規(guī)定，缺乏明確的處分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，因此，該處分權(quán)中存在一定的不確定性。

2）租賃土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押。承租人支付的租金相當(dāng)于短期的土地出讓金，因此，租賃土地使用權(quán)應(yīng)具有一般的出讓土地使用權(quán)的性質(zhì)。但是，由于租賃土地使用權(quán)的年限短于出讓土地使用權(quán)，其使用權(quán)人享有的權(quán)利也受到一定的限制，尤其是短期租賃，由于期限過(guò)短，賦予使用權(quán)人這種具有排他性質(zhì)的權(quán)利時(shí)，要考慮到同一塊地上的其他利用需求和使用利益，以及土地資源的合理、有效利用，因而使用權(quán)人享有權(quán)利的排他性受到了一定的限制。同時(shí)，承租人在對(duì)租賃土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押時(shí)也要受到一定的限制。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》第48條的規(guī)定可知，只有以出讓方式取得的土地使用權(quán)才可以單獨(dú)設(shè)定抵押權(quán)，而以租賃、劃撥等其他方式取得的土地使用權(quán)不能單獨(dú)設(shè)定抵押權(quán)，但依法獨(dú)得的房屋所有權(quán)可以連同該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)一并設(shè)定抵押。在租賃模式下，租賃土地使用權(quán)不能單獨(dú)設(shè)定抵押，同理，也不能對(duì)其單獨(dú)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租，只能在租賃建筑物轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押的情況下，將租賃合同一同轉(zhuǎn)讓?！兑?guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》規(guī)定，“承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開(kāi)發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門(mén)同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。”而根據(jù)上文分析，承租人對(duì)建筑物的處分權(quán)要依據(jù)相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)和租賃合同的約定，存在一定的不確定性，同樣，租賃模式下的租賃土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押也受到了上述限制，沒(méi)有明確的依據(jù)，權(quán)利內(nèi)容無(wú)法明晰。

3）租賃土地的用途和期限。租賃土地使用權(quán)人必須按照規(guī)定的用途和合理的條件使用土地，并逐年或按合同約定支付租金，在該模式下，土地用途同樣受到了嚴(yán)格的限制。就租賃期限而言，情況則比較復(fù)雜。就我國(guó)目前實(shí)踐中的租賃期限來(lái)看，由于缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定，各地的規(guī)定并不一致，比如濟(jì)南市對(duì)待短期租賃不超過(guò)5年，廣西則根據(jù)不同的具體情況，分別做出工業(yè)用地8年和教科文等用地6年，商業(yè)、旅游等綜合用地為3年的規(guī)定，此外，還有些地方實(shí)現(xiàn)不確定期限的租賃，而上海和浙江則規(guī)定具體租賃年限可經(jīng)約定確立，但不得超過(guò)同類用途出讓土地最高年限。租賃期限和租金的收取存在密切關(guān)系，租賃期限缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)顯然為國(guó)企改革劃撥土地轉(zhuǎn)租賃這一模式的實(shí)施設(shè)置了障礙。

綜合上述權(quán)利內(nèi)容分析，可知，在對(duì)地上建筑物、其他附著物的處分，租賃土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押和租賃土地期限方面，其權(quán)利內(nèi)容均難以明確，相比而言，保留劃撥和出讓模式下的權(quán)利內(nèi)容則比較明晰，在法律和實(shí)踐中均可找到實(shí)施依據(jù)和參考標(biāo)準(zhǔn)。從具體權(quán)利內(nèi)容來(lái)看，因?yàn)橹Ц读俗饨?，租賃土地使用權(quán)人所付出的代價(jià)和義務(wù)明顯高于劃撥土地使用權(quán)人，而由于通常期限短于出讓，其付出的代價(jià)和義務(wù)同時(shí)又低于出讓土地使用權(quán)人，根據(jù)權(quán)利和義務(wù)相互均衡的原則，租賃土地使用權(quán)人的權(quán)利同樣應(yīng)該介于劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)之間。

3、比較租賃與劃撥、出讓三種模式的價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)

劃撥土地使用權(quán)價(jià)格構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)為：土地平均取得成本、土地開(kāi)發(fā)成本和相關(guān)稅費(fèi)；出讓土地使用權(quán)價(jià)格即為針對(duì)較長(zhǎng)年限內(nèi)的土地使用權(quán)一次支付的土地出讓金，主要是在市場(chǎng)化的情況下通過(guò)評(píng)估來(lái)確定。

在租賃模式下，國(guó)有土地租金確定的依據(jù)，應(yīng)是政府公示的租金，這里所涉及的一個(gè)重要問(wèn)題就是出租底價(jià)的確定，實(shí)踐中，出租底價(jià)通常是按國(guó)家規(guī)定的最低地價(jià)折算的最低租金標(biāo)準(zhǔn)。各地在確定租金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)普遍遵循的原則是，既要保證國(guó)有土地資產(chǎn)不流失，又要使承租人的負(fù)擔(dān)與土地出讓金基本平衡。從出租底價(jià)來(lái)看，租金的確定標(biāo)準(zhǔn)與出讓模式下出讓價(jià)格的確定標(biāo)準(zhǔn)存在一定重合的地方，即二者都對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行了考量，租金是在參考出讓金的基礎(chǔ)上形成的，就這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，租賃模式下租金的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以在一定程度上以出讓金的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為參考，但是，因?yàn)樵诮患{方式上存在差異，出讓金是一次付清，租金是分批向土地管理部門(mén)交納的，則租金的確定標(biāo)準(zhǔn)還不能完全等同于出讓金，它還包含時(shí)間因素，土地增值，租金調(diào)整等問(wèn)題，因此，在租金確定標(biāo)準(zhǔn)這一問(wèn)題上，操作難度大于劃撥和出讓模式下的價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)有土地作價(jià)出資模式下的權(quán)利內(nèi)容

1、國(guó)有土地作價(jià)出資的基本概念

《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第3條第4款規(guī)定，“本規(guī)定所稱國(guó)家以土地使用權(quán)作價(jià)出資，是指國(guó)家以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價(jià)出資形成的國(guó)家股股權(quán)，按照國(guó)有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門(mén)委托有資格的國(guó)有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有。”

土地使用權(quán)作價(jià)出資，相當(dāng)于國(guó)家將一定年期的土地使用權(quán)作價(jià)后再投入改制后的新設(shè)企業(yè)，形成的股權(quán)由國(guó)有持股單位持有。該方式的實(shí)質(zhì)是將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，將土地收益通過(guò)股息、紅利來(lái)獲得。

2、用比較分析方法來(lái)看國(guó)有土地作價(jià)出資模式下的權(quán)利內(nèi)容

作為國(guó)有土地有償使用方式的一種，作價(jià)出資模式下的權(quán)利內(nèi)容顯然與無(wú)償使用的劃撥土地使用權(quán)存在較大差異，但就出讓土地使用權(quán)來(lái)說(shuō)，二者存在較多相似的地方，《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》中也規(guī)定出資的土地使用權(quán)可以依照出讓土地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，但是，細(xì)化具體權(quán)利內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，二者還是存在很多差異。下文將結(jié)合上述差異仍然從三方面對(duì)作價(jià)出資模式下的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行分析。

1）作價(jià)出資地上建筑物、其他附著物的歸屬和處分。在作價(jià)出資模式下，并沒(méi)有相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)地上建筑物、其他附著物的歸屬做出明確規(guī)定。對(duì)此問(wèn)題，筆者將從作價(jià)出資自身的特點(diǎn)進(jìn)行分析。作價(jià)出資是一種多方行為,是由參加設(shè)立公司的公司股東或公司原有股東一致的意思表示構(gòu)成的法律行為,收益需要按照國(guó)家股與各股東的股權(quán)份額按照一定比例來(lái)分配，國(guó)家是與該公司的經(jīng)營(yíng)狀況存在密切的關(guān)系的一方股東，因此，作價(jià)出資是國(guó)家的一種負(fù)有風(fēng)險(xiǎn)性的投資行為。在這種情況下，該地上建筑物、附著物作為國(guó)家投入的資產(chǎn)交付給企業(yè)使用，可以認(rèn)定，該資產(chǎn)應(yīng)屬于國(guó)家所有，企業(yè)只是對(duì)其享有占有、使用、收益和一定的處分權(quán)能。如果該地上建筑物是在土地使用權(quán)投資入股以后由企業(yè)出資建造的，則國(guó)家和企業(yè)應(yīng)分別基于土地收益和建設(shè)成本對(duì)該建筑物享有所有權(quán)，這時(shí)，則形成一種共有關(guān)系。

《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》規(guī)定，原劃撥土地使用權(quán)作價(jià)出資投入到改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)可以參照對(duì)出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?！段餀?quán)法》對(duì)我國(guó)房地一致的原則給予了確認(rèn)，因此結(jié)合上述規(guī)定，企業(yè)可以依法將地上建筑物、附著物依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。但是因?yàn)樵摻ㄖ铩⒏街锸菄?guó)家所有或者國(guó)家和企業(yè)共有，對(duì)其的處置，國(guó)家不但要行使管理、監(jiān)督的行政職能，還可以作為股東行使干預(yù)權(quán)。而現(xiàn)有的關(guān)于參照出讓轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的規(guī)定只是原則性的，在具體實(shí)踐中國(guó)家的公權(quán)利和作為股東的私權(quán)利職能如何區(qū)分，還缺乏具體操作規(guī)范。因此，在作價(jià)出資的模式下，企業(yè)對(duì)該地塊上的建筑物、附著物不享有所有權(quán)，或者就其投入的建設(shè)成本僅享有部分所有權(quán)，由于缺乏法律的明確規(guī)定，企業(yè)對(duì)其享有的處分權(quán)是模糊的，行使過(guò)程中應(yīng)在多大程度上受到公權(quán)利的干涉在實(shí)踐中還難以準(zhǔn)確界定。

2）作價(jià)出資模式下土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?！秶?guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》規(guī)定，原劃撥土地使用權(quán)作價(jià)出資投入到改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。此外《對(duì)關(guān)于執(zhí)行股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定中幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示的批復(fù)》也有類似規(guī)定，對(duì)原劃撥土地使用權(quán)采取國(guó)家股入股的，股份制企業(yè)對(duì)入股的土地享有與出讓土地使用權(quán)者同樣的權(quán)利。但是，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的過(guò)程中，出讓模式下，國(guó)家只是依法行使一定的管理和監(jiān)督權(quán)，而在作價(jià)出資的模式下，國(guó)家雖然喪失了對(duì)投入公司土地資產(chǎn)的直接占有、使用、收益和處分的權(quán)利,但是國(guó)家作為企業(yè)的股東仍可以通過(guò)在股東會(huì)上行使表決權(quán),將自己的意志間接地作用于公司的財(cái)產(chǎn)，同時(shí)，《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》還規(guī)定，土地使用權(quán)作價(jià)出資形成的國(guó)家股股權(quán)，按照國(guó)有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門(mén)委托有資格的國(guó)有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有，可知，國(guó)有股由誰(shuí)持有也要經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，也會(huì)間接影響企業(yè)對(duì)該土地使用權(quán)的處分權(quán)能。因此，不能將作價(jià)出資模式下的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能簡(jiǎn)單等同于出讓模式下的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容，因?yàn)榇嬖趪?guó)家股東這一特定的主體，且目前沒(méi)有相關(guān)法律對(duì)國(guó)家股的權(quán)能進(jìn)行明確界定，這部分具體權(quán)利內(nèi)容還是模糊的，在實(shí)踐操作中存在諸多問(wèn)題。

3）作價(jià)出資模式下土地的用途和期限。相關(guān)法律、法規(guī)沒(méi)有對(duì)作價(jià)出資模式下的土地用途進(jìn)行規(guī)定，但是，因?yàn)椤秶?guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》中規(guī)定對(duì)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押可以參照出讓土地使用權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定，筆者認(rèn)為，對(duì)作價(jià)出資模式下的土地用途也可以參照出讓土地使用權(quán)來(lái)規(guī)治，即該用途要嚴(yán)格控制在法定或者合同約定的用途范圍內(nèi)。關(guān)于期限問(wèn)題，《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》中只規(guī)定國(guó)家以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)，對(duì)此，目前法律、法規(guī)中沒(méi)有進(jìn)一步具體的規(guī)定，期限設(shè)置的不明確對(duì)國(guó)家股權(quán)的定價(jià)、土地收益的回收都會(huì)產(chǎn)生一定的影響。

綜上所述，目前作價(jià)出資模式下的權(quán)利內(nèi)容同樣存在很多不確定性，為該模式在實(shí)踐中的具體操作設(shè)置了障礙。與權(quán)利內(nèi)容比較明晰的劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)相比，作價(jià)出資模式下的各方權(quán)利主體享有的權(quán)利，均介于劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)之間，既沒(méi)有像劃撥模式一樣必須依賴于國(guó)家行政手段，也沒(méi)有達(dá)到出讓模式下的市場(chǎng)化程度。

3、比較作價(jià)出資與劃撥、出讓三種模式的價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格依賴于國(guó)家政策僅取決于相關(guān)成本價(jià)，而出讓土地使用權(quán)的價(jià)格主要接受市場(chǎng)調(diào)整。

作價(jià)出資模式下，土地使用權(quán)價(jià)格的評(píng)估在一定程度上可以以出讓模式下出讓金的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為參考，但是，國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資不僅要包含目前的價(jià)值,而且要考慮到未來(lái)的預(yù)期收益。由于土地的可持續(xù)利用性和面積的有限性,隨著社會(huì)的發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套的健全，土地必然逐漸增值，此外，城市規(guī)劃改變，土地區(qū)位功能變化也可能導(dǎo)致地價(jià)提高，這是政府行為促成的，這種增值不是其他股東的資產(chǎn)所能具備的，所以，這部分的增值應(yīng)由國(guó)有土地股東享有。因此，在入股前，一是在土地使用權(quán)入股進(jìn)行作價(jià)評(píng)估的時(shí)候，應(yīng)充分考慮到土地潛在增值的價(jià)值，盡量作溢價(jià)入股；二是土地股東在入股的合同里與企業(yè)進(jìn)行前瞻性的約定，屬政府行為或規(guī)劃區(qū)位變化的土地增值收益歸原土地股東所有，但是，從上文分析可知，在作價(jià)出資模式下，因?yàn)閲?guó)家和企業(yè)各自的權(quán)利內(nèi)容還難以明確界定，為該土地使用權(quán)的準(zhǔn)確評(píng)估增加了難度，在實(shí)踐中難以真正兼顧到雙方權(quán)益，有效執(zhí)行。

國(guó)有土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下的權(quán)利內(nèi)容

1、國(guó)有土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)的基本概念

《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第4條第1款規(guī)定，“國(guó)家根據(jù)需要，可以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)給經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)，由國(guó)家土地管理局審批，并發(fā)給國(guó)有土地使用權(quán)經(jīng)營(yíng)管理授權(quán)書(shū)。被授權(quán)的國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司憑授權(quán)書(shū)，可以向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價(jià)出資或租賃等方式配置土地，企業(yè)應(yīng)持土地使用權(quán)經(jīng)營(yíng)管理授權(quán)書(shū)和有關(guān)文件，按規(guī)定辦理變更土地登記手續(xù)?！?/p>

該定義對(duì)受權(quán)經(jīng)營(yíng)模式做出了一般性解釋，簡(jiǎn)言之，這種處置國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)的方式是指國(guó)家以一定年限的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)給經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家控股公司，由國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有投資公司和集團(tuán)公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，這種方式實(shí)質(zhì)上是一種土地資產(chǎn)管理方式。

按照以上規(guī)定，授權(quán)經(jīng)營(yíng)的主體應(yīng)是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司以及省屬企業(yè)；客體是國(guó)有土地使用權(quán)。

2、用比較分析方法來(lái)看國(guó)有土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下的權(quán)利內(nèi)容

國(guó)有土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)是在企業(yè)無(wú)需支付出讓金的情況下經(jīng)授權(quán)行使權(quán)利，從表面看來(lái)，被授權(quán)企業(yè)無(wú)需支付出讓金與劃撥相似，同時(shí)，授權(quán)經(jīng)營(yíng)的國(guó)有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，與出讓又有相似之處，但是，通過(guò)深入比較分析，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)有土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下的權(quán)利內(nèi)容既不同于劃撥土地使用權(quán)，也不同于出讓土地使用權(quán)，其是在對(duì)大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行政策傾斜的基礎(chǔ)上盤(pán)活土地資產(chǎn)的土地有償處置模式，具有自身獨(dú)特的權(quán)利內(nèi)容。下文中同樣從三方面對(duì)其進(jìn)行闡述。

1）授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下地上建筑物、其他附著物的歸屬和處分。根據(jù)《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》中對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的定義可知，這種方式實(shí)際上是一種土地資產(chǎn)管理方式。因此，如果授權(quán)經(jīng)營(yíng)的土地資產(chǎn)中本來(lái)就含有建筑物或其他附著物，被授權(quán)企業(yè)對(duì)該建筑物、附著物不享有所有權(quán)，如果被授權(quán)企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)在該地塊上新建有建筑物，則可基于投入的建設(shè)成本和該地塊的土地價(jià)值和國(guó)家按照一定比例共享該建筑物。

在對(duì)該建筑物或其他附著物進(jìn)行處分時(shí)，因?yàn)楸皇跈?quán)企業(yè)對(duì)該地塊并沒(méi)有支付對(duì)價(jià)，只是作為國(guó)家的代理人對(duì)該資產(chǎn)進(jìn)行管理，根據(jù)《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》可以向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價(jià)出資或租賃等方式配置土地，根據(jù)房隨地走的原則，被授權(quán)企業(yè)對(duì)該建筑物、附著物也可以進(jìn)行上述處置，只是其處分權(quán)受到了很大的限制，只可以在指定范圍內(nèi)處置該房產(chǎn)。同時(shí)，由于《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》對(duì)處置范圍以及處置形式只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定，并且被授權(quán)人享有該處置權(quán)的前提是被授權(quán)企業(yè)是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，且被賦予的受權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)需經(jīng)國(guó)家土地管理局審批，因此，在具體操作中，沒(méi)有細(xì)化的法律根據(jù)，而且，國(guó)家對(duì)此有很強(qiáng)的干預(yù)權(quán)，導(dǎo)致該處分權(quán)也同樣具有極大的不確定性。

2）授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》規(guī)定被授權(quán)企業(yè)可以向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價(jià)出資或租賃等方式配置土地，基于該規(guī)定，同時(shí)因?yàn)樽鲀r(jià)出資和租賃模式下都存在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的權(quán)能，所以可以認(rèn)定授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下土地使用權(quán)在法定范圍內(nèi)也是可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的。但是，同被授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)建筑物、附著物的處分權(quán)受到很大限制一樣，其對(duì)土地使用權(quán)的處分同樣受到很大的限制，而且一樣具有極大的不確定性。在該模式下，相關(guān)法律、法規(guī)沒(méi)有對(duì)具體操作程序、權(quán)利內(nèi)容予以清晰界定，也沒(méi)有明確可授權(quán)企業(yè)的具體條件，僅憑國(guó)家相關(guān)部門(mén)審批過(guò)于隨意，難以有效保障該模式的有效實(shí)施，同時(shí)也進(jìn)一步造成該模式下權(quán)利內(nèi)容的模糊。

3）授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下土地的用途和期限。根據(jù)《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》，授權(quán)部門(mén)依據(jù)行政權(quán)能，代表國(guó)家對(duì)被授權(quán)單位行使監(jiān)督管理的職能，被授權(quán)的企業(yè)必須對(duì)土地資產(chǎn)和股權(quán)變化情況提供年度報(bào)告和報(bào)授權(quán)部門(mén)備案，授權(quán)部門(mén)對(duì)企業(yè)違反法律規(guī)定以及超越授權(quán)經(jīng)營(yíng)的權(quán)限和范圍使用土地或處置土地資產(chǎn)的，有權(quán)依法予查處，并追究當(dāng)事人的法律責(zé)任?？芍?，在受權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下土地的用途也是受到嚴(yán)格的行政干預(yù)的。就期限來(lái)說(shuō)，《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》中僅規(guī)定國(guó)家可以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)，對(duì)此，目前法律、法規(guī)沒(méi)有具體的規(guī)定，仍然有待于進(jìn)一步明確。

綜上所述，授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)具有占有、使用、部分收益和部分處分的權(quán)能，同樣是一種受限制的土地使用權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容兼具行政性與市場(chǎng)化的特點(diǎn)，同樣介于劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容之間，但是，因?yàn)榫唧w權(quán)利內(nèi)容的不確定性，影響了授權(quán)經(jīng)營(yíng)在國(guó)企改革中具體實(shí)施的效果。

3、比較授權(quán)經(jīng)營(yíng)與劃撥、出讓三種模式的價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，劃撥土地使用權(quán)的價(jià)格依賴于國(guó)家政策僅取決于相關(guān)成本價(jià)，而出讓土地使用權(quán)的價(jià)格主要接受市場(chǎng)調(diào)整。

雖然也屬于國(guó)有土地資產(chǎn)的有償使用方式之一，但是授權(quán)經(jīng)營(yíng)的土地處分權(quán)受到一定限制，只能在被授權(quán)集團(tuán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，如果需要對(duì)外抵押、租賃、轉(zhuǎn)讓等，則必須補(bǔ)交出讓金，因此，授權(quán)經(jīng)營(yíng)下土地使用權(quán)的價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)值應(yīng)有一定差別，不能完全參照出讓土地使用權(quán)的價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行定價(jià)，在具體評(píng)估授權(quán)經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)價(jià)格時(shí)，應(yīng)參考國(guó)家相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，借助于一定的行政干預(yù)手段進(jìn)行。如果授權(quán)企業(yè)或其下屬企業(yè)對(duì)外進(jìn)行土地抵押、出租、轉(zhuǎn)讓或用途轉(zhuǎn)換，則應(yīng)該參照出讓標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估土地使用權(quán)價(jià)格，設(shè)定出讓金，由被授權(quán)企業(yè)向授權(quán)部門(mén)交納土地出讓金，同時(shí)，授權(quán)部門(mén)無(wú)償退出在其享有的對(duì)應(yīng)股權(quán)。

四、完善國(guó)企改革中土地資產(chǎn)處置模式的建議

宏觀層面的建議

1、在立法上明晰五種土地資產(chǎn)處置模式下的權(quán)利內(nèi)容

近年來(lái)國(guó)家在對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行戰(zhàn)略改組、投資主體多元化過(guò)程中，經(jīng)過(guò)多年摸索，在國(guó)有土地資產(chǎn)處置方面確立了保留劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)五種模式。這五種處置模式的實(shí)施，為土地使用制度變革打開(kāi)了新的思路，在推進(jìn)有償化使用土地市場(chǎng)，盤(pán)活存量劃撥用地和提高土地資產(chǎn)利用效率方面發(fā)揮了積極的作用，有效推進(jìn)了國(guó)企改革和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的進(jìn)程，但是同時(shí)，也暴露了自身的許多問(wèn)題，其中的一個(gè)首要問(wèn)題就是權(quán)利內(nèi)容不明晰，也是導(dǎo)致國(guó)有土地資產(chǎn)流失的根本原因。因此，明晰處置過(guò)程中的土地權(quán)利，完善上述五種土地資產(chǎn)處置模式，是當(dāng)前國(guó)企改革進(jìn)程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

目前，我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)土地使用權(quán)的地位、種類、內(nèi)容和限制等做出明確的規(guī)定，而我國(guó)國(guó)企改革過(guò)程中的土地使用權(quán)屬于他物權(quán)，其權(quán)利地位受到所有權(quán)的制約，只有在法律明確界定所有者意志邊界的基礎(chǔ)上，才能明晰所有權(quán)人與使用權(quán)人的權(quán)利內(nèi)容，土地收益才能得到合理的分配，達(dá)到完善土地資產(chǎn)處置模式，優(yōu)化土地資源的目的。

我國(guó)新出臺(tái)的《物權(quán)法》第十二章對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，包括取得、使用和期限等內(nèi)容，但是這些規(guī)范大多是原則性的，不夠細(xì)化，而其他關(guān)于土地使用權(quán)的現(xiàn)行法律規(guī)范，也沒(méi)有對(duì)國(guó)企改革中不同處置模式下土地使用權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容做出明確界定，因此，筆者建議根據(jù)《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利體系，義務(wù)和責(zé)任等內(nèi)容，制訂一部在國(guó)企改革的背景下著眼于完善土地資產(chǎn)處置模式的法律，貫徹物權(quán)法定主義原則，對(duì)不同處置模式下的具體權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利行使條件和程序進(jìn)行規(guī)定，尤其是對(duì)租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)三種模式，一定要細(xì)化所有者和使用者權(quán)利的界限，規(guī)定權(quán)利實(shí)現(xiàn)的具體標(biāo)準(zhǔn)，而不是依據(jù)主管部門(mén)的批準(zhǔn)來(lái)決定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在對(duì)權(quán)利內(nèi)容做出具體界定還存在困難的情況下，寧可將相關(guān)權(quán)利范圍放小以設(shè)置明確的標(biāo)準(zhǔn)，也不能只將其規(guī)范在含混的框架下，從而保證所制訂的法律能夠在明晰具體權(quán)利內(nèi)容的基礎(chǔ)上促進(jìn)土地資產(chǎn)的合理流動(dòng)，協(xié)調(diào)國(guó)家和土地使用權(quán)人的利益，防治土地資產(chǎn)流失，加強(qiáng)對(duì)違法行為的查處，最終在法律層面上為完善國(guó)企改革中五種土地資產(chǎn)處置模式提供依據(jù)。

2、合理選取土地資產(chǎn)處置模式

現(xiàn)今我國(guó)國(guó)有土地資產(chǎn)處置方面確立了保留劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)五種模式。雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著國(guó)企改革的完成和國(guó)有土地有償化的實(shí)現(xiàn)，出讓必將逐漸成為處置國(guó)有土地資產(chǎn)的主要模式，甚至是唯一模式，但是，現(xiàn)階段，根據(jù)我國(guó)國(guó)企改革的具體情況，保留劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)五種土地資產(chǎn)處置模式還將長(zhǎng)期存在，而對(duì)五種模式的合理選取則是推進(jìn)國(guó)企改革順利進(jìn)行的一項(xiàng)重要手段。雖然早在1998年，《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》就對(duì)每種土地資產(chǎn)處置模式的適用范圍做出了較為明確的規(guī)定，但是，從實(shí)踐來(lái)看，在結(jié)合這一適用范圍的同時(shí)，還要注重考察每種處置模式自身權(quán)利內(nèi)容的特點(diǎn)，來(lái)最終確定選取哪一種土地資產(chǎn)處置模式。

上文中通過(guò)對(duì)保留劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下權(quán)利內(nèi)容的分析，特別是通過(guò)比較分析方法，得出五種土地資產(chǎn)處置模式下的權(quán)利內(nèi)容都具有各自的特點(diǎn)，尤其是租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式下的權(quán)利內(nèi)容與典型的劃撥、出讓土地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容存在較大差異，三者的權(quán)利內(nèi)容范圍介于劃撥和出讓土地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容范圍之間，因此，筆者將租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)三種模式下的權(quán)利內(nèi)容歸為一類，由上述比較分析可知，它們作為介于中間位置的權(quán)利內(nèi)容，在國(guó)企改革的過(guò)程中，需要兼采行政手段和市場(chǎng)化兩種調(diào)節(jié)方式，并根據(jù)具體權(quán)利內(nèi)容的特點(diǎn)，來(lái)尋求一定的側(cè)重點(diǎn)，以保障其有效實(shí)施，但是，由于其權(quán)利內(nèi)容的不確定性，很難找到可供參考的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐操作中難度很大。同時(shí)，從定價(jià)角度來(lái)看，通過(guò)對(duì)五種模式下土地使用權(quán)價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)的比較，可知權(quán)利內(nèi)容越清晰的定價(jià)越合理，反之則難以有效操作。

因此，筆者建議，在選取土地資產(chǎn)處置模式時(shí)，盡量不要選用權(quán)利內(nèi)容模糊，定價(jià)難度大的租賃、作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)三種模式，而應(yīng)多采用保留劃撥和出讓兩種處置模式，尤其是現(xiàn)階段出讓已經(jīng)成為國(guó)企改革中處置土地資產(chǎn)的主要模式，也代表了我國(guó)國(guó)有土地使用制度的發(fā)展方向，同時(shí)，劃撥也有自身的優(yōu)勢(shì)，其受?chē)?guó)家政策影響大，容易規(guī)治，并且在不適宜繼續(xù)保留劃撥時(shí)，還可以直接改為出讓模式，操作靈活。

微觀層面的建議

1、合理利用招拍掛的市場(chǎng)化路徑

自2001年開(kāi)始，我國(guó)對(duì)商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地已實(shí)行招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓制度，2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出：“推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置，嚴(yán)格控制劃撥用地范圍，經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實(shí)行有償使用，工業(yè)用地要實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式配置”。2006年，國(guó)土資源部發(fā)布了《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》，明確了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌和協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)的范圍和操作程序。

在招、拍、掛的實(shí)踐中，通過(guò)公開(kāi)供地計(jì)劃和供地信息、公開(kāi)競(jìng)價(jià)、公開(kāi)供地結(jié)果的方式確定土地使用者，由市場(chǎng)杠桿來(lái)顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地資產(chǎn)收益的最大化，增加國(guó)家和地方的財(cái)政收入，有助于解決劃撥土地資源利用率低和土地隱形市場(chǎng)滋生的土地資產(chǎn)流失問(wèn)題，其積極意義是顯而易見(jiàn)的。但是，理論界有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該最大限度實(shí)施招拍掛，除涉及國(guó)家安全和保密要求外，一律采用招標(biāo)、拍賣(mài)掛牌的方式。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)過(guò)于絕對(duì)化，除了涉及國(guó)家安全和保密要求的用地之外，仍然存在不適合以招拍掛來(lái)處理土地資產(chǎn)的情況。

就國(guó)企改革中的五種土地資產(chǎn)處置模式而言，保留劃撥用地的情況下顯然不需要招拍掛，出讓土地的過(guò)程中是鼓勵(lì)采取招拍掛形式的，作價(jià)出資和授權(quán)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施受?chē)?guó)家政策影響較大，可以不做討論，那么產(chǎn)生爭(zhēng)議的主要是租賃模式下的土地資產(chǎn)處置情況。實(shí)踐中，國(guó)有土地使用權(quán)租賃方式中存在政府訂租和招拍掛兩種方式，政府訂租即國(guó)有土地所有者代表根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)，結(jié)合土地市場(chǎng)的供求狀況和出讓年限，單方確定并公示土地的標(biāo)定地租，租賃國(guó)有土地使用權(quán)的方式。相比招拍掛的租賃方式，由于租賃土地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容的范圍小于出讓土地使用權(quán)，而受到的行政干預(yù)又大于出讓土地使用權(quán)，因此在租賃模式下，更適合采取政府訂租的租賃方式，此方式操作性強(qiáng)，可以有效抑制交易中人為因素造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)，防治國(guó)有土地資產(chǎn)流失，完善租賃這一土地資產(chǎn)處置模式。

因此，雖然土地有償使用和市場(chǎng)化是當(dāng)前國(guó)有土地資產(chǎn)處置的發(fā)展趨勢(shì)，但是，具體操作過(guò)程中，能否采取招拍掛的方式要根據(jù)不同處置模式下的具體權(quán)利內(nèi)容的特點(diǎn)來(lái)決定，可以放手進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利內(nèi)容應(yīng)當(dāng)采取招拍掛的方式，還需要一定國(guó)家政策調(diào)節(jié)的就需要謹(jǐn)慎考察該權(quán)利內(nèi)容的具體情況，充分考慮其主客觀要素后再做出是否采取招拍掛的決定。

2、規(guī)范土地資產(chǎn)評(píng)估管理機(jī)制

為了保證國(guó)有土地所有權(quán)權(quán)益在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)，防范國(guó)企改革中的土地資產(chǎn)流失，完善五種土地資產(chǎn)處置模式，必須要有一套科學(xué)準(zhǔn)確的土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制。自1984年中國(guó)開(kāi)始建立和實(shí)施適合中國(guó)國(guó)情的地價(jià)評(píng)估和管理制度，先后頒布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地定級(jí)規(guī)定》、《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)定》，并在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了城鎮(zhèn)土地定級(jí)估價(jià)工作。但是從國(guó)企改革中對(duì)劃撥土地資產(chǎn)評(píng)估的實(shí)踐效果來(lái)看，仍存在許多亟待改進(jìn)的地方，特別是評(píng)估的方法、體系還不夠成熟完善，低評(píng)、高評(píng)等違法評(píng)估現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

為了保證國(guó)有土地資產(chǎn)的保值、升值，必須以科學(xué)、準(zhǔn)確的土地評(píng)估為基礎(chǔ)，在實(shí)際操作中要指定統(tǒng)一的企業(yè)土地評(píng)估原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法，建立科學(xué)可行的技術(shù)操作規(guī)范，嚴(yán)格遵守《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)定》，選擇合理的