考編《綜合知識》總結(jié)-管理常識

考編《綜合知識》上岸一點通：管理常識

目錄

板塊一：知識梳理.........................................1

一'管理學效應(yīng)及理論...........................................1

二'政府職能..................................................10

三'管理職能..................................................14

四、行政組織..................................................17

五、行政決策..................................................20

六、行政執(zhí)行..................................................22

七、行政監(jiān)督..................................................24

八'事業(yè)單位人事管理.........................................28

板塊二：經(jīng)典例題.......................................32

一、題目......................................................32

二、答案及解析................................................34

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板塊一：知識梳理

囹一、管理學效應(yīng)及理論

匚1.帕金森定律

帕金森定律是官僚主義或官僚主義現(xiàn)象的一種別稱，被稱為二十世紀西方文

化三大發(fā)現(xiàn)之一。也可稱之為“官場病”、“組織麻痹病”或者“大企業(yè)病”，

源于英國著名歷史學家諾斯古德?帕金森1958年出版的《帕金森定律》一書的

標題。

帕金森定律常常被人們轉(zhuǎn)載傳誦，用來解釋官場的形形色色。帕金森在書中

闡述了機構(gòu)人員膨脹的原因及后果：一個不稱職的官員，可能有三條出路，第一

是申請退職，把位子讓給能干的人；第二是讓一位能干的人來協(xié)助自己工作；第

三是任用兩個水平比自己更低的人當助手。這第一條路是萬萬走不得的，因為那

樣會喪失許多權(quán)力；第二條路也不能走，因為那個能干的人會成為自己的對手;

看來只有第三條路最適宜。于是，兩個平庸的助手分擔了他的工作，他自己則高

高在上發(fā)號施令，他們不會對自己的權(quán)利構(gòu)成威脅。兩個助手既然無能，他們就

上行下效，再為自己找兩個更加無能的助手。如此類推，就形成了一個機構(gòu)臃腫、

人浮于事、相互扯皮、效率低下的領(lǐng)導體系。

帕金森得出結(jié)論：在行政管理中，行政機構(gòu)會像金字塔一樣不斷增多，行政

人員會不斷膨脹,每個人都很忙，但組織效率越來越低下。這條定律又被稱為“金

字塔上升”現(xiàn)象。

;2.責任分散效應(yīng)

在現(xiàn)場旁觀者的數(shù)量影響了突發(fā)事件中親社會反應(yīng)的可能性。當旁觀者的數(shù)

量增加時，任何一個旁觀者提供幫助的可能性減少了，即使他們采取反應(yīng)，反應(yīng)

的時間也延長了。

責任分散效應(yīng)，是指對某一件事來說,如果是單個個體被要求單獨完成任務(wù),

責任感就會很強，會作出積極的反應(yīng)。但如果是要求一個群體共同完成任務(wù)，群

體中的每個個體的責任感就會很弱，面對困難或遇到責任往往會退縮。因為前者

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獨立承擔責任，后者期望別人多承擔點兒責任。“責任分散”的實質(zhì)就是人多不

負責，責任不落實。

，3.鳥籠邏輯

鳥籠邏輯被認為是人類無法抗拒的10種心理之一，是由一個心理學故事引

出的效應(yīng)。掛一個美麗的鳥籠在房間里最顯眼之處，過不了幾天，主人必定會做

出下面兩個選擇之一：把鳥籠扔掉，或者買一只鳥回來放在鳥籠里，因為這比無

休無止的解釋和說明要輕易得多。這就是鳥籠邏輯。

鳥籠邏輯的原因很簡單：人們絕大部分的時候是采取慣性思維。并不一定每

一個漂亮的鳥籠里都應(yīng)該裝上一只鳥，但可惜的是人們總是逃不出這個邏輯的局

限。所以可見在生活和工作中培養(yǎng)邏輯思維是多么重要。海闊憑魚躍，天高任鳥

飛。不要限制自己的思維，更不要在傳統(tǒng)目光的審視下止步不前。敢于掛出一只

空鳥籠并能夠自然地堅持下去的人，才是有創(chuàng)見、有魄力有主張的人。

-4.馬太效應(yīng)

馬太效應(yīng)，一種強者愈強、弱者愈弱的現(xiàn)象。

馬太效應(yīng)是社會學家和經(jīng)濟學家們常用的術(shù)語，它反映著富的更富、窮的更

窮，一種兩極分化的社會現(xiàn)象。

15.木桶定律

木桶定律是講一只水桶能裝多少水取決于它最短的那塊木板。一只木桶想盛

滿水，必須每塊木板都一樣平齊且無破損，如果這只桶的木板中有一塊不齊或者

某塊木板下面有破洞，這只桶就無法盛滿水。

一只木桶能盛多少水，并不取決于最長的那塊木板，而是取決于最短的那塊

木板。也可稱為短板效應(yīng)。任何一個組織，可能面臨的一個共同問題，即構(gòu)成組

織的各個部分往往是優(yōu)劣不齊的，而劣勢部分往往決定整個組織的水平。因此,

整個社會與我們每個人都應(yīng)思考一下自己的“短板”，并盡早補足它。

6.二八定律

二八定律一般指帕累托法則，是羅馬尼亞管理學家約瑟夫?朱蘭提出的一條

管理學原理。該法則以意大利經(jīng)濟學家維爾弗雷多?帕累托的名字命名。帕累托

于1906年提出了著名的關(guān)于意大利社會財富分配的研究結(jié)論：20%的人口掌握

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T80%的社會財富。這個結(jié)論對大多數(shù)國家的社會財富分配情況都成立。因此，

該法則又被稱為80/20法則。

破窗理論

此理論認為環(huán)境中的不良現(xiàn)象如果被放任存在，會誘使人們仿效，甚至變本

加厲。以一幢有少許破窗的建筑為例，如果那些窗不被修理好，可能將會有破壞

者破壞更多的窗戶。最終他們甚至會闖入建筑內(nèi)，如果發(fā)現(xiàn)無人居住，也許就在

那里定居或者縱火。一面墻，如果出現(xiàn)一些涂鴉沒有被清洗掉，很快的，墻上就

布滿了亂七八糟、不堪入目的東西；一條人行道有些許紙屑，不久后就會有更多

垃圾，最終人們會視若理所當然地將垃圾順手丟棄在地上。

8.手表定律

手表定律是指擁有兩塊以上的手表并不能幫人更準確的判斷時間，反而會制

造混亂，讓看表的人失去對時間的判斷。

另一層含義在于每個人都不能同時挑選兩種不同的行為準則或者價值觀念,

否則那個人的行為將陷于混亂。

定律運用：

①制定出的目標一定要明確；

②績效考核時一定要按照既定的績效目標來進行，千萬不能臨時隨意變更，

否則，很容易讓員工對公司的大政方針產(chǎn)生疑惑，進而對公司失去信心；

③管理制度一定是對事不對人，即一視同仁，要“制度面前人人平等”；

④在管理運做方面，“一個上級的原則”一定要遵守，否則必然會引起混亂。

吟9刺猬法則

刺猬法則強調(diào)的就是人際交往中的“心理距離效應(yīng)”。運用到管理實踐中，

就是領(lǐng)導者如要搞好工作，應(yīng)該與下屬保持親密關(guān)系，但這是“親密有間”的關(guān)

系，是一種不遠不近的恰當合作關(guān)系。

10.羊群效應(yīng)

“羊群效應(yīng)”是指管理學上一些企業(yè)的市場行為的一種常見現(xiàn)象。

“羊群效應(yīng)”就是比喻人都有一種從眾心理，從眾心理很容易導致盲從，而

盲從往往會陷入騙局或遭到失敗。

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羊群效應(yīng)的出現(xiàn)一般在一個競爭非常激烈的行業(yè)上，而且這個行業(yè)上有一個

領(lǐng)先者（領(lǐng)頭羊）占據(jù)了主要的注意力，那么整個羊群就會不斷摹仿這個領(lǐng)頭羊

的一舉一動，領(lǐng)頭羊到哪里去吃草，其它的羊也去哪里淘金。

.凡勃倫效應(yīng)

凡勃倫效應(yīng)是指消費者對一種商品需求的程度因其標價較高而不是較低而

增加。它反映了人們進行揮霍性消費的心理愿望。商品價格定得越高，越能受到

消費者的青睞。商品價格越高消費者反而越愿意購買的消費傾向，最早由美國經(jīng)

濟學家凡勃倫注意到，因此被命名為“凡勃倫效應(yīng)”。

^12.蝴蝶效應(yīng)

蝴蝶效應(yīng)，指在一個動力系統(tǒng)中，初始條件下微小的變化能帶動整個系統(tǒng)的

長期的巨大的連鎖反應(yīng)。

蝴蝶效應(yīng)是一種混沌現(xiàn)象，說明了任何事物發(fā)展均存在定數(shù)與變數(shù)，事物在

發(fā)展過程中其發(fā)展軌跡有規(guī)律可循，同時也存在不可測的“變數(shù)”，往往還會適

得其反，一個微小的變化能影響事物的發(fā)展，證實了事物的發(fā)展具有復(fù)雜性。

-Lj13.青蛙現(xiàn)象

青蛙現(xiàn)象一般指溫水煮青蛙，源于一只青蛙被慢慢煮死的故事。其論述為如

果將一只青蛙放進沸水中，它會跳出來，但如果將它放進冷水中慢慢加熱，將會

察覺不到危險而被煮死。

這個故事卻作為寓言流傳開來，經(jīng)常被用來比喻人們不能或不愿注意逐漸產(chǎn)

生的威脅或?qū)Υ俗鞒龇磻?yīng)。

<>14.鱷魚法則

鱷魚法則也叫“鱷魚效應(yīng)”，它的意思是：假定一只鱷魚咬住你的腳，如果

你用手去試圖掙脫你的腳，鱷魚便會同時咬住你的腳與手。你愈掙扎，就被咬住

得越多。所以，萬一鱷魚咬住你的腳，你唯一的辦法就是犧牲一只腳，有點類似

虎怒決躅。

由于人性天生的弱點，時時不自覺地影響我們的操作，一次大虧，足以輸?shù)?/p>

前面99次的利潤，所以嚴格遵守止損紀律便成為確保投資者在風險市場中生存

的唯一法則。

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<>15,繼魚效應(yīng)

齡魚效應(yīng)，原是指齡魚在攪動小魚生存環(huán)境的同時，也激活了小魚的求生能

力。后來，幼魚效應(yīng)是采取一種手段或措施，刺激一些企業(yè)活躍起來投入到市場

中積極參與競爭，從而激活市場中的同行業(yè)企業(yè)。

?16.暈輪效應(yīng)

暈輪效應(yīng)又稱“成見效應(yīng)”、“光圈效應(yīng)”、“日暈效應(yīng)”，是指在人際知覺中

所形成的以點概面或以偏概全的主觀印象。

白17.羅森塔爾效應(yīng)

羅森塔爾效應(yīng)，亦稱“皮格馬利翁效應(yīng)”、“人際期望效應(yīng)”，是一種社會心

理效應(yīng)，指的是教師對學生的殷切希望能戲劇性地收到預(yù)期效果的現(xiàn)象。由美國

心理學家羅森塔爾和L.雅各布森于1968年通過實驗發(fā)現(xiàn)。一般而言，這種效應(yīng)

主要是因為教師對高成就者和低成就者分別期望著不同的行為，并以不同的方式

對待他們，從而維持了他們原有的行為模式。

Lj18.棘輪效應(yīng)

棘輪效應(yīng)，是指人的消費習慣形成之后有不可逆性，即易于向上調(diào)整，而難

于向下調(diào)整。尤其是在短期內(nèi)消費是不可逆的，其習慣效應(yīng)較大。這種習慣效應(yīng)，

使消費取決于相對收入，即相對于自己過去的高峰收入。消費者易于隨收入的提

高增加消費，但不易于收入降低而減少消費，以致產(chǎn)生有正截距的短期消費函數(shù)。

這種特點被稱為棘輪效應(yīng)。

LJ19.墨菲定律

墨菲定律原文為：如果有兩種或兩種以上的方式去做某件事情，而其中一種

選擇方式將導致災(zāi)難，則必定有人會做出這種選擇。根本內(nèi)容是：如果事情有變

壞的可能，不管這種可能性有多小，它總會發(fā)生。

“墨菲定律”、“帕金森定律”和“彼德原理”并稱為二十世紀西方文化三大

發(fā)現(xiàn)。

<720.火爐法則

火爐法則就是把“火爐”燒得紅紅的，放在那里，本身并不會主動燙人，但

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只要有人敢于觸摸，它就必燙無疑，不會顧及觸摸者的身份，人人平等，誰摸燙

誰，而且立即處罰，沒有下不為例。

火爐法則有如下四個特性：

警示性'及時性、必然性、平等性。

二21.布利丹效應(yīng)

布利丹效應(yīng)是從一個外國成語引申而來的，指代決策中猶豫不決'難作決定

的現(xiàn)象。因此要求決策者、企業(yè)經(jīng)營者學會避免布利丹效應(yīng)。該效應(yīng)源于法國經(jīng)

院哲學家布利丹一個關(guān)于驢的故事，這個故事形成的成語“布利丹驢”，被人們

用來喻指那些優(yōu)柔寡斷的人。

-22.雙因素理論

雙因素理論亦稱“激勵一保健理論”，由美國心理學家赫茨伯格1959年提出。

他認為在工作環(huán)境中有兩類因素會對人的行為產(chǎn)生不同影響。一類是激勵因素，

包括：工作表現(xiàn)機會和工作成就感，受領(lǐng)導重視、被提拔重用，職務(wù)上的責任感，

對未來發(fā)展的希望等。這些因素如得到體現(xiàn)和滿足，就能激勵個人以一種成就方

式成長，使工作能力不斷提高。另一類是保健因素，包括公司的管理與監(jiān)督、工

資、人事關(guān)系與工作環(huán)境等。這些因素即使良好，也只能消除或減少不滿情緒,

而不能對職工起激勵作用，但如果不具備，卻會影響士氣。因此，他認為企業(yè)管

理人員應(yīng)采取措施，設(shè)法發(fā)揮激勵因素的積極作用，消除保健因素的消極作用，

使職工工作熱情提高。

:23.強化理論

根據(jù)強化的性質(zhì)和目的，強化可以分為兩大類型：

①正強化

正強化指獎勵那些符合組織目標的行為，以便使這一種行為得到持續(xù)不斷的

出現(xiàn)和加強，從而有利于組織目標的實現(xiàn)。正強化的內(nèi)容可以多種多樣，包括物

質(zhì)獎勵和精神獎勵，如增加薪金'提升職位'對其工作成果的承認和贊賞等。

需要注意的是，正強化應(yīng)保持間斷性，強化的時間和數(shù)量也不固定，即領(lǐng)導

者應(yīng)根據(jù)組織和管理的需要和個人行為在工作中的反映來實施強化。正強化是領(lǐng)

導者的工作重心。

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②負強化

負強化就是懲罰那些與組織目標不一致的行為，以使這些行為被削弱，甚至

消失，從而保證組織目標的實現(xiàn)不被干擾。這種強化方式能從反面促使人們重復(fù)

符合要求的行為，達到與正強化同樣的目的。同樣，懲罰的方式也包括物質(zhì)懲罰

和精神處分兩個方面。

實際上，不進行正強化也是一種負強化，與正強化不同的是，負強化方式應(yīng)

保持連續(xù)性，也就是對不符合組織目標的行為都要進行負強化，從而打消人們的

僥幸心理。

一、古典管理階段

泰勒及其科學管理理論

美國的弗雷德里克?泰勒是科學管理理論的核心代表人物，被譽為“科學管

理之父”。他提倡管理要科學化、標準化。其主要著作有:《科學管理原理》(1911)、

《科學管理》(1912)。泰勒使管理由經(jīng)驗發(fā)展為一門科學。

泰勒的科學管理理論主要內(nèi)容：科學管理的中心問題是提高勞動生產(chǎn)率，必

須為每項工作選擇“第一流的工人”，實施標準化管理，實行“差別計件工資制”。

強調(diào)雇主與工人合作的“精神革命二主張計劃職能與執(zhí)行職能相分離，實行職

能工長制。

匚，2.古典組織理論的代表人物法約爾'韋伯

法約爾是以大企業(yè)為研究對象，提出的是管理整個企業(yè)的理論和方法，這一

理論不僅適用于公私企業(yè)，也使用于其他各種組織，因而他的管理理論被叫做“一

般管理理論”。他提出的一般管理理論對西方管理理論的發(fā)展具有重大影響，成

為所謂管理過程學派的理論基礎(chǔ)，也是以后各種管理理論和管理實踐的重要依據(jù)

之一。此外，法約爾也被稱為“經(jīng)營管理之父”。

法約爾的突破性思想是提出了管理的五大職能：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和

控制和14項管理原則。他的主要著作是《工業(yè)管理與一般管理》。

德國著名學者韋伯提出了一套現(xiàn)代管理的組織理論一行政集權(quán)制理論，被稱

為“組織理論之父”。韋伯的行政組織理論，主要反映在他的《社會組織與經(jīng)濟

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組織理論》一書中。韋伯認為，理想的行政組織體系是所謂官僚制，亦叫“科層

制”。

二、人際關(guān)系學說

人際關(guān)系學說是基于“社會人”的假設(shè)前提的管理理論，社會人旨在強調(diào)人

性在不同的時代、不同的社會關(guān)系中不是一成不變的，應(yīng)當以寬廣的視野來看待

人性。人際關(guān)系學說著重研究組織中的職工在生產(chǎn)中的人群關(guān)系，研究作為社會

人的職工及其社會需要滿足等問題。人際關(guān)系學說最著名的代表人物是梅奧。

梅奧的突破性思想是動機和團隊工作，他的主要作品是是《工業(yè)文明中的人

類問題》。梅奧主持了著名的霍桑實驗。

基本內(nèi)容包括：

L工人是“社會人”而不是“經(jīng)濟人”。

2.企業(yè)中存在著非正式組織，以感情邏輯為其行為規(guī)范。

3.生產(chǎn)效率的高低主要取決于工人的士氣，而工人的士氣則取決于他們感受

的各種需要得到滿足的程度。在決定勞動生產(chǎn)率的諸因素中，置于首位的因素是

工人的滿意度，而生產(chǎn)條件、工資報酬只是第二位的。

三、現(xiàn)代管理理論階段

現(xiàn)代管理理論是在科學管理理論、人際關(guān)系學說的基礎(chǔ)上，充分吸收了現(xiàn)代

科學技術(shù)、適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境不斷創(chuàng)新而形成的管理學派。與前兩個階段相

比這一階段學派林立，新的管理理論和思想方法不斷涌現(xiàn)，出現(xiàn)了百家爭鳴的局

面，美國集管理之大成的管理學家哈羅德?孔茨將這種管理學理論混亂的現(xiàn)象稱

作“管理理論叢林”。

行為科學學派

許多行為科學家在梅奧等人奠定的基礎(chǔ)上作了更細致深人的研究從社會人

假設(shè)發(fā)展到自我實現(xiàn)人假設(shè)和復(fù)雜人假設(shè)等，研究的內(nèi)容也更為廣泛，從研究對

象所涉及的范圍來看。包括：

a.馬斯洛的需求層次理論。美國心理學家馬斯洛在1943年出版的《人的動

機理論》書中，提出了需要層次理論。他認為人的基本需要可以歸納為由低到高

的五個層次：生理需要'安全需要、社交需要、尊重需要和自我實現(xiàn)需要。

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b.麥格雷戈的人性假設(shè)理論。他的主要貢獻是X-Y理論，麥格雷戈稱傳統(tǒng)的

管理觀點為X理論,他對人性的假設(shè)條件是：人天生是懶惰的；人不愿意負責任；

人缺乏理智，易受他人影響；人是經(jīng)濟人，將選擇在經(jīng)濟上獲利最大的事情來做；

個人與組織目標總是相矛盾的，因此，組織對員工必須嚴加管制。Y理論認為：

工作于人而言可能是種享受，也可能是種懲罰，因此，人并非天生一定就不喜歡

工作，而是要看環(huán)境而定；沒有人喜歡外來控制和懲罰，人們希望實行自我管理

和自我控制。人在解決組織難題的時候，大都充滿活力、想象力和創(chuàng)造性；人不

僅是經(jīng)濟人，還是社會人，人在追求不斷滿足的同時，不僅不逃避責任，反而會

謀求重任；人和組織的目標在適當?shù)臋C會，會融合為一。

c.赫茲伯格的雙因素理論。雙因素包括激勵因素和保健因素，雙因素理論對

管理者的啟示是要重視員工工作內(nèi)容方面因素的重要性，特別是要使工作豐富化,

多方面滿足員工多方面的需求。

LJ2.決策理論學派

代表人物是美國的赫伯特?西蒙。由于他在決策理論研究中的重要貢獻，于

1978年獲得了諾貝爾經(jīng)濟學獎。

決策理論的要點主要有：決策貫徹于管理的全過程、管理就是決策；決策的

標準并非是最優(yōu)；決策分為程序性決策和非程序性決策；決策過程中要充分考慮

人的經(jīng)驗及智能。

?3.管理過程學派

管理過程學派，又叫管理職能學派、經(jīng)營管理學派。管理過程學派就是在法

約爾管理思想的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。這個學派后來經(jīng)美國的管理學家哈羅德?孔

茨等人的發(fā)揚光大，成為現(xiàn)代管理理論叢林中的一個主流學派。

a.管理是一個過程，即讓別人同自己去實現(xiàn)既定目標的過程。

b.管理過程的職能五個，即計劃工作、組織工作、人員配備、指揮和控制。

c.管理職能具有普遍性，即各級管理人員都執(zhí)行著管理職能，但側(cè)重點則因

管理級別的不同而異。

d.管理應(yīng)具有靈活性，要因地制宜靈活應(yīng)用。

-4.經(jīng)驗學派

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該學派的觀點認為，有關(guān)企業(yè)管理的科學應(yīng)從企業(yè)管理的實際出發(fā)，以大企

業(yè)的管理經(jīng)驗為主要研究對象。然后加以概括和理論化，而后向企業(yè)管理人員提

供實際的建議。其代表人物有美國的彼德?德魯克，和歐內(nèi)斯特?戴爾。其中，

德魯克被稱為“現(xiàn)代管理學之父”。他對于管理的最大貢獻在于它將管理學進行

了系統(tǒng)化的升華，從傳統(tǒng)管理學進步到現(xiàn)代管理學。德魯克首次提出“管理學”

概念，是現(xiàn)代管理學的奠基人，被西方學界尊為“大師中的大師”。

囹二、政府職能

4，1.概述

政府職能也叫行政職能，是指行政主體作為國家管理的執(zhí)行機關(guān)，在依法對

國家政治、經(jīng)濟和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔的職責和所具有的功能。它體

現(xiàn)著公共行政活動的基本內(nèi)容和方向，是公共行政本質(zhì)的反映。

主要內(nèi)容

①政治職能

政治職能，亦稱統(tǒng)治職能，政治職能是指政府為維護國家統(tǒng)治階級的利益,

對外保護國家安全，對內(nèi)維持社會秩序的職能。中國政府主要有四大政治職能:

a.軍事保衛(wèi)職能

即維護國家獨立和主權(quán)完整'保衛(wèi)國防安全、防御外來侵略的職能。

b.外交職能

即通過政府的外交活動，促進本國與世界其他各國正常的政治、經(jīng)濟往來，

建立睦鄰友好關(guān)系，促進國與國之間互惠互利，反對強權(quán)政治，維護世界和平等

方面的職能。

c.治安職能

即維持國家內(nèi)部社會秩序、鎮(zhèn)壓叛國和危害社會安全的活動、保障人民的政

治權(quán)利和生命財產(chǎn)安全'維護憲法和法律尊嚴的職能。

d.民主政治建設(shè)職能

即通過政府活動，推進國家政權(quán)完善和民主政治發(fā)展的職能。

②經(jīng)濟職能

經(jīng)濟職能是指政府為國家經(jīng)濟的發(fā)展，對社會經(jīng)濟生活進行管理的職能。隨

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著中國計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，中國政府主要有三大經(jīng)濟

職能：

a.宏觀調(diào)控職能

即政府通過制定和運用財政稅收政策和貨幣政策，對整個國民經(jīng)濟運行進行

間接的'宏觀的調(diào)控。

b.提供公共產(chǎn)品和服務(wù)職能

政府通過政府管理、制定產(chǎn)業(yè)政策、計劃指導、就業(yè)規(guī)劃等方式對整個國民

經(jīng)濟實行間接控制；同時，還要發(fā)揮社會中介組織和企業(yè)的力量，與政府一道共

同承擔提供公共產(chǎn)品的任務(wù)。

c.市場監(jiān)管職能

即政府為確保市場運行暢通'保證公平競爭和公平交易、維護企業(yè)合法權(quán)益

而對企業(yè)和市場所進行的管理和監(jiān)督。

③文化職能

文化職能是指政府為滿足人民日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業(yè)

所實施的管理。它是加強社會主義精神文明，促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保

證。中國政府的文化職能主要有以下四類：

①發(fā)展科學技術(shù)的職能

即政府通過制定科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略，加強對重大科技工作的宏觀調(diào)控，做好

科技規(guī)劃和預(yù)測等工作，重視基礎(chǔ)性'高技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)化研究。一般的科技工作

主要依靠市場機制來推動。

②發(fā)展教育的職能

即政府通過制定社會教育發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，加快教育體制改革，逐

步形成政府辦學與社會辦學相結(jié)合的新體制。

③發(fā)展文化事業(yè)的職能

即政府通過制定各種方針、政策、法規(guī)等，引導整個社會文學藝術(shù)、廣播影

視'新聞出版和哲學社會科學研究等各項事業(yè)健康繁榮地發(fā)展。

④發(fā)展衛(wèi)生體育的職能

即政府制定各種方針、政策'法規(guī)等，引導全社會衛(wèi)生體育事業(yè)的發(fā)展。

④社會職能

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社會公共服務(wù)職能，即指除政治'經(jīng)濟、文化職能以外政府必須承擔的其他

職能。政府的社會職能主要有：

①調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障的職能

即政府為保證社會公平、縮小地區(qū)發(fā)展差距和個人收入差距，運用各種手段

來調(diào)節(jié)社會分配、組織社會保障，以提高社會整體福利水平,最終實現(xiàn)共同富裕。

②保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能

即政府通過各種手段，對因經(jīng)濟發(fā)展、人口膨脹等因素所造成的環(huán)境惡化、

自然資源破壞等進行恢復(fù)、治理、監(jiān)督'控制，從而促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

③促進社會化服務(wù)體系建立的職能

即政府通過制定法律法規(guī)、政策扶持等措施，促進社會自我管理能力的不斷

提高。

④提高人口質(zhì)量，實行計劃生育的職能

計劃生育，是中國的一項基本國策，也是關(guān)系到國家長遠發(fā)展的一件大事，

因此中國政府應(yīng)加強對計劃生育工作的管理，包括計劃生育的法制建設(shè)，方針、

政策的制定，規(guī)劃組織計劃生育科學研究，加強計劃生育的宣傳、咨詢和技術(shù)服

務(wù)工作。

，3.運行職能

政府職能必須通過各個管理環(huán)節(jié)才能實現(xiàn)，從政府職能管理過程來看，行政i

職能又包括一系列的運行職能。

①決策職能

決策職能是行政管理過程的首要職能。決策貫穿于管理的全過程。

②組織職能

為有效地實現(xiàn)既定管理既定行政管理的目標和任務(wù)，通過建立行政組織機構(gòu)，

確定職位,職責和職權(quán)，協(xié)調(diào)相互關(guān)系,將組織內(nèi)部各個要素聯(lián)結(jié)成有機的整體，

使人財物得到最合理的使用，就是組織職能。

③協(xié)調(diào)職能

協(xié)調(diào)活動是行政管理過程的重要環(huán)節(jié)。因為行政管理歸根到底就是要設(shè)計和

保持良好的行政環(huán)境，使人們能在組織內(nèi)協(xié)調(diào)地開展工作,有效地完成行政目標。

13

④控制職能

這是按行政計劃標準，來衡量計劃完成情況并糾正計劃執(zhí)行中的偏差，確保

目標實現(xiàn)的管理活動。

⑤監(jiān)督職能

政府在社會中應(yīng)當起到一個掌舵人的作用，按照符合社會道德法律、規(guī)范標

準，引導、監(jiān)督社會各個生產(chǎn)生活環(huán)節(jié)。當然，政府的監(jiān)督必需是在一定范圍內(nèi)

的，不能無限擴大其職能。

-4.主要手段

實現(xiàn)政府職能的主要手段包括：行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段等。

①行政手段具有強制性、垂直性、無償性'穩(wěn)定性和具體性的特點，其優(yōu)點

是統(tǒng)一集中、迅速有效。但它易產(chǎn)生與“人治”相聯(lián)系的一些弊病，影響橫向聯(lián)

系及下級的積極性、創(chuàng)造性。

②經(jīng)濟手段具有間接性、有償性、平等性和關(guān)聯(lián)性的特點，最適于管理經(jīng)濟

活動，但因其只能調(diào)節(jié)經(jīng)濟利益關(guān)系，不能靠它解決所有問題。

③法律手段具有嚴肅性、權(quán)威性、規(guī)范性的特點，使行政管理統(tǒng)一化和穩(wěn)定

化，但其只能在有限范圍內(nèi)發(fā)生作用，很多經(jīng)濟關(guān)系、社會關(guān)系需結(jié)合其他手段

才能發(fā)揮作用。

/5.政府職能的屬性

政府職能的屬性是指政府職能的性質(zhì)和特點，主要表現(xiàn)為公共性、法定性、

執(zhí)行性、強制性、動態(tài)性和擴張性。

①公共性

政府職能涉及到國家大量日常公共事務(wù)的處理，根本目的是為所有社會群體

和階層提供普遍的、公平的'高質(zhì)量的公共服務(wù)。

②法定性

政府職能的法定性是指政府的一切活動都要在憲法和法律的范圍內(nèi)進行，憲

法和法律規(guī)定了一國政府職能的邊界，使公共行政有法可循。

③執(zhí)行性

政府作為貫徹和執(zhí)行國家意志的機關(guān)，其職能具有明顯的執(zhí)行性。

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④強制性

政府職能的強制性是指其以國家強制力為后盾；行政相對人不得阻礙政府職

能的正常行使。

⑤動態(tài)性

政府職能始終是變化的，取決于市場經(jīng)濟條件下政府與市場關(guān)系的動態(tài)性、

政府與社會關(guān)系的力量對比以及政府與自然界的關(guān)系演變。

⑥擴張性

政府職能的擴張性是指隨著現(xiàn)代社會中公共事務(wù)'公共問題日益增多且日益

復(fù)雜，公眾需求的日益?zhèn)€性化、多樣化，政府承擔了越來越多的職能，并逐漸擴

展至社會各層面。

［彳三、管理職能

管理職能一般是根據(jù)管理過程的內(nèi)在邏輯，劃分為幾個相對獨立的部分。

劃分管理的職能，并不意味著這些管理職能是互不相關(guān)、截然不同的。

（劃分管理職能，其意義在于：在理論研究上能更清楚地描述管理活動的整個

過程，有助于實際的管理工作以及管理教學工作。

Q1.職能的基本內(nèi)容

①計劃職能

對未來活動進行的一種預(yù)先的謀劃。

內(nèi)容:研究活動條件決策編制計劃。

②組織職能

為實現(xiàn)組織目標，對每個組織成員規(guī)定在工作中形成的合理的分工協(xié)作關(guān)系。

內(nèi)容：設(shè)計組織結(jié)構(gòu)人員配備組織運行組織監(jiān)督。

③領(lǐng)導職能（核心職能）

管理者利用組織所賦予的權(quán)力去指揮影響和激勵組織成員為實現(xiàn)組織目標

而努力工作的過程。

內(nèi)容:指揮職能、協(xié)調(diào)職能、激勵職能。

④控制職能

15

保證組織各部門各環(huán)節(jié)能按預(yù)定要求運作而實現(xiàn)組織目標的一項管理工作

活動。

內(nèi)容:擬訂標準尋找偏差下達糾偏指令。

2.管理職能間的關(guān)系

①相互間有內(nèi)在邏輯關(guān)系。

②管理職能在實際中不可能完全分割開來，而是相互融合在一起的。

^3.行政領(lǐng)導者及行政領(lǐng)導方式

行政領(lǐng)導者是指各級行政組織中承擔計劃'組織、指揮和協(xié)調(diào)等領(lǐng)導職能的

人。行政領(lǐng)導者是行政領(lǐng)導活動中的關(guān)鍵要素。行政領(lǐng)導者與一般行政工作人員

的主要區(qū)別在于行政領(lǐng)導者占據(jù)行政組織中正式的負責職位，并具有相應(yīng)的職權(quán)

和職責。

行政領(lǐng)導方式是指行政領(lǐng)導在其活動過程中遵循的比較穩(wěn)定的領(lǐng)導模式。行

政領(lǐng)導方式是領(lǐng)導方法的一種表現(xiàn)，是在領(lǐng)導過程中領(lǐng)導者、被領(lǐng)導者及其作用

對象相結(jié)合的形式。

行政領(lǐng)導方式的類型

由于行政領(lǐng)導活動范圍廣泛，內(nèi)容多樣，因而行政領(lǐng)導方式按照不同標準可

以劃分為不同類型。

①按照行政領(lǐng)導者運用行政權(quán)力的不同方式劃分為專斷式、民主式和放任式

a.專斷式行政領(lǐng)導方式是把行政決策權(quán)集中于領(lǐng)導者一個人手中的領(lǐng)導方

式。

b.民主式行政領(lǐng)導方式是指行政領(lǐng)導和被領(lǐng)導者以及群眾互相溝通，共同參

與決策的一種領(lǐng)導方式。其特點是上下級關(guān)系密切，多方相關(guān)主體參與到?jīng)Q策過

程中，決策具有民主性和開放性。

c.放任式行政領(lǐng)導方式是行政領(lǐng)導將很大部分的行政決策權(quán)力下放給下級

行政機構(gòu)或行政人員，讓其充分享有行政管理權(quán)限的一種行政領(lǐng)導方式。

②根據(jù)行政領(lǐng)導工作重心的不同劃分重人式'重事式和人事并重式

a.重人式行政領(lǐng)導方式，這種方式以人為中心，行政領(lǐng)導者在工作過程中比

較民主'寬容，平易近人，體貼關(guān)心下屬，領(lǐng)導者強調(diào)建立領(lǐng)導者與部屬之間的

16

互相尊重、互相信任的關(guān)系，傾聽下級意見和關(guān)心下級。

b.重事式行政領(lǐng)導方式，這種方式以任務(wù)為中心，領(lǐng)導者對任務(wù)的關(guān)心勝于

對下屬的關(guān)心，把任務(wù)的完成放在工作首位，以完成工作任務(wù)為目的，只注意工

作是否有效地完成，只重視組織設(shè)計、職權(quán)關(guān)系、工作效率，而忽視部屬本身的

問題，對部屬嚴密監(jiān)督控制，以任務(wù)完成情況作為評價下屬的標準。

c.人事并重式行政領(lǐng)導方式，這種方式是一種中間型領(lǐng)導方式，他們對人的

關(guān)心度和對工作的關(guān)心度保持中間狀態(tài)，既關(guān)心工作，又關(guān)心人，領(lǐng)導者通過協(xié)

調(diào)和綜合各種活動，促進工作的發(fā)展，他們會鼓舞士氣，使大家和諧相處，發(fā)揚

集體精神。

③根據(jù)行政領(lǐng)導者作用于人的方式劃分強制式、說服式、激勵式、示范式

a.強制式。行政領(lǐng)導者發(fā)出行政指令來約束或引導行政人員的言行。行政指

令具有明顯的強制色彩，直接以懲罰為外在特征。一個行政領(lǐng)導者，要善于運用

行政指令來規(guī)制和指揮行政人員和行政活動的參與者，保證他們不違反行政指令,

保證他們服從自己的權(quán)威，并借此保證最低限度的行政效率。但強制總是有限度

的，而且容易引起下屬的逆反心理，行政領(lǐng)導務(wù)必慎用。

b.說服式。行政領(lǐng)導經(jīng)常使用說服式的領(lǐng)導方式，包括勸告'誘導'啟發(fā)、

勸諭、商量、建議等易于領(lǐng)導者和群眾雙向溝通的方式。其意義是明顯的：有利

于貫徹行政領(lǐng)導者的領(lǐng)導方略；有利于上下級達成共識和建立共同的情感以及加

強上下級協(xié)同工作的愿望，優(yōu)化人力資源，以較少數(shù)量而較高質(zhì)量的人力投入，

贏得更高的行政績效。

c.激勵式。這是一種最能提高領(lǐng)導效能的領(lǐng)導方式。它是行政領(lǐng)導者使用物

質(zhì)或精神的手段激發(fā)下屬的工作積極性，達到?jīng)Q策目標的推進型領(lǐng)導方式。根據(jù)

組織行為學的啟示，對組織中成員進行不同方式的激勵，有利于提高他們的工作

積極性，從而提高工作效率。

d.示范式。領(lǐng)導者是一個組織的象征，他們的精神面貌、行為方式、工作動

機、價值觀念乃至個人趣味，對本組織的人員都會產(chǎn)生明顯的或潛移默化的影響。

因此，良好的領(lǐng)導方式，當然包括領(lǐng)導者本人對自己領(lǐng)導形象的塑造。

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囹四、行政組織

行政組織是指國家為履行行政職能而依法建立的有職位設(shè)計、人員配備的統(tǒng)I

屬關(guān)系和辦事程序的機構(gòu)實體。

?1.行政組織的特性

國家行政組織的法權(quán)地位和與之相一致的公共行政事務(wù)管理的廣泛性及其

對國民承擔的責任，決定了國家行政組織的特性。

①政治性

政治性是一切國家組織的共同屬性。對國家行政組織而言，其政治性體現(xiàn)在

兩個方面：一是反映國家行政組織本質(zhì)特征的階級性；二是由國家行政組織在國

家公共管理治理結(jié)構(gòu)中居于的強大決策地位所決定的決策性。

②社會性

社會性由國家的社會職能所決定，主要指國家行政組織所承擔的社會一般公

共事務(wù)管理的職能。服務(wù)性和管理性是其內(nèi)涵中相互聯(lián)系的兩個層次。

③權(quán)威性

行政組織作為社會公共權(quán)力結(jié)構(gòu)中最重要的主體，以人類社會發(fā)展過程中的

強力和契約關(guān)系為基礎(chǔ)，憑借憲法、法律和國家武裝力量為后盾，使其行政行為

具有以約束性和強制性為特點的權(quán)威性。

④法制性

法制性的實質(zhì)是“依法行政”，具體表現(xiàn)為兩個方面：一是行政組織自身的

組織宗旨、人員編制'機關(guān)設(shè)置'財政預(yù)算等都必須嚴格按照法律辦事；二是行

政組織的行政行為或行政管理的內(nèi)容和方式必須遵從憲法和法律的要求。

⑤系統(tǒng)性

系統(tǒng)性是說國家行政組織從上到下形成一個具有極強整體性的有機系統(tǒng)。該

系統(tǒng)表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性和有序性兩個特征，結(jié)構(gòu)性是指行政組織根據(jù)社會分工建立起

來的機關(guān)權(quán)責體系的特征，有序性是指由行政組織系統(tǒng)內(nèi)一定的序列和等級體系

所顯現(xiàn)出來的特性。

⑥發(fā)展性

發(fā)展性是指行政組織適應(yīng)社會歷史的進步，主動采取各種措施和方法調(diào)整自

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身的宗旨、職能'結(jié)構(gòu)、行為方式，以實現(xiàn)與社會之間交互作用的動態(tài)平衡。這

一特征包括適應(yīng)性和動態(tài)性兩個互為表里的方面。

,52.構(gòu)成要素

①行政目標

行政組織要有明確的行政目標?？偰繕舜_定后，將其按層級進行分解，依次

確定所屬各組織的分目標。

②機構(gòu)設(shè)置

機構(gòu)是行政組織的實體，是行使行政權(quán)力的載體，依據(jù)法律設(shè)置機構(gòu)是行政

組織構(gòu)成的基礎(chǔ)。

③權(quán)責劃分

確定行政組織的權(quán)責，明確組織間的隸屬關(guān)系和平行關(guān)系，以及行政組織的

權(quán)責劃分。

④職位配置

行政組織中實行的職位分類，包括合理確定職級'職等、職系等，明確每個

公務(wù)人員的職責。

⑤人員結(jié)構(gòu)

公務(wù)人員是行政組織中的主角，合理的行政組織應(yīng)由具有一定素質(zhì)和合理智

能結(jié)構(gòu)的公務(wù)人員組成。

⑥管理方式

行政組織通過一定的管理方式，對管理對象施加定向影響，體現(xiàn)行政組織的

功能，實現(xiàn)行政目標。

⑦運行程序

行政是有一定辦事程序的動態(tài)過程，行政組織的運行程序，應(yīng)采取科學的方

法，以提高行政效率。

⑧法律規(guī)范

有效的行政組織具有健全的規(guī)章制度和法律規(guī)范，以保證行政組織依法辦事。

-3.原則

①適應(yīng)行政目標原則

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行政組織必須與行政職能相適應(yīng)，并根據(jù)行政目標調(diào)整。

②完整統(tǒng)一原則

行政組織是行使國家行政權(quán)力的主體，各級各類行政組織構(gòu)成一個完整的統(tǒng)

一體。

③分權(quán)管理原則

行政組織是一個龐大復(fù)雜的權(quán)力體系，必須實行分權(quán)管理。

④管理幅度與層次適度原則

管理幅度和層次要根據(jù)組織的管理對象和內(nèi)容確定合理結(jié)構(gòu)。

⑤職'責、權(quán)一致的原則

行政組織是一個權(quán)責體系，在行政過程中職務(wù)、權(quán)力、責任三者互為條件，

有效的行政組織須明確規(guī)定各個機構(gòu)和成員的職責范圍，授予相應(yīng)的行政權(quán)力，

規(guī)定其責任,并建立嚴格的監(jiān)督、考核、獎罰、升降等制度。

⑥經(jīng)濟效能原則

行政組織以國家財政經(jīng)費為其活動資金，以少量的行政經(jīng)費支出獲得最大社

會效益是行政組織的目標之一。

⑦調(diào)動人的積極性的原則

公務(wù)人員是行政組織中的主角和要素，應(yīng)充分發(fā)揮行政組織中人的能動性，

協(xié)調(diào)人際關(guān)系，激勵人的積極性，創(chuàng)造和諧融洽的工作環(huán)境。

?4.類型

行政組織是一個龐大復(fù)雜的組織體系，其組織類型可以從不同的角度來劃分。

這里著重講述了不同功能、作用的組織機構(gòu)類型。

①領(lǐng)導機構(gòu)；②執(zhí)行機構(gòu)；③監(jiān)督機構(gòu)；④咨詢機構(gòu)；⑤信息機構(gòu)；⑥輔助

機構(gòu)；⑦派出機構(gòu)。

,5.結(jié)構(gòu)

①直線式結(jié)構(gòu)形式

直線式結(jié)構(gòu)形式是從組織的最高層次到最低層次，按垂直系統(tǒng)建立的管理組

織形式。各級主管人員執(zhí)行各種管理職能，統(tǒng)一指揮。下屬單位只服從一個上級

的指揮，只對該上級負責。

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②職能式結(jié)構(gòu)形式

職能式結(jié)構(gòu)形式是按職能來組織部門分工，即從企業(yè)高層到基層，均把承擔

相同職能的管理業(yè)務(wù)及其人員組合在一起，設(shè)置相應(yīng)的管理部門和管理職務(wù)。

③參謀式結(jié)構(gòu)形式

參謀式結(jié)構(gòu)形式，通常指直線參謀制，又稱直線職能制，是在直線制基礎(chǔ)上

發(fā)展起來，已被廣泛采用的一種組織結(jié)構(gòu)形式。其特點是為各層次管理者配備職

能機構(gòu)或人員，充當同級管理者的參謀和助手，分擔一部分管理工作，但這些職

能機構(gòu)或人員對下級管理者無指揮權(quán)。

④矩陣式結(jié)構(gòu)形式

矩陣式組織結(jié)構(gòu)形式是在直線職能式垂直形態(tài)組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，再增加一

種橫向的領(lǐng)導系統(tǒng)，它由職能部門系列和完成某一臨時任務(wù)而組建的項目小組系

列組成，從而同時實現(xiàn)了事業(yè)部式與職能式組織結(jié)構(gòu)特征的組織結(jié)構(gòu)形式。

⑤扁平型結(jié)構(gòu)形式

扁平型組織結(jié)構(gòu)，是一種通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立

一種緊湊、干練的組織結(jié)構(gòu)。扁平型組織結(jié)構(gòu)管理層次少，管理幅度大。

團五、行政決策

行政決策是決策的一種，它是行政機關(guān)為履行行政職能所作的行為設(shè)計和抉

擇過程。

?特點

行政決策具有不同于其他決策的特點，主要有：

①行政決策主體是特定的，只有具有行政權(quán)的組織和個人才能成為決策主體;

②由于行政管理的范圍和內(nèi)容極其廣泛，行政決策的客體是廣泛的；

③既定的行政決策不僅對行政組織成員，而且對各級行政組織的管轄范圍內(nèi)

的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人都有約束力，表現(xiàn)出行政決策的一定權(quán)威性。

?2.類型

①按決策目標的影響程度不同，行政決策可分為戰(zhàn)略性決策和戰(zhàn)術(shù)性決策。

②依據(jù)決策主體的決策方式不同，行政決策可分為經(jīng)驗性決策和科學性決策。

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③按決策問題的出現(xiàn)概率，行政決策可分為程序性決策和非程序性決策。

④按決策主體的行為方式，行政決策可分為個人決策和集體決策。

⑤按決策的風險程度，行政決策可分為確定型決策、不確定型決策和風險型

決策。

?3.程序

①發(fā)現(xiàn)問題，確定目標

②調(diào)查預(yù)測，擬定方案

③評估優(yōu)選，確定方案（關(guān)鍵）

④實施方案，修正完善

-4.構(gòu)成體系

①中樞系統(tǒng)

在現(xiàn)代行政決策的組織體制中，存在一個承擔全面決策責任并行使最后決策

權(quán)的核心集團，這種核心集團也就是我們所說的行政決策中樞系統(tǒng)，又可稱為行

政中心，它由擁有行政決策權(quán)的領(lǐng)導機構(gòu)及其人員組成。行政決策中心的任務(wù)主

要是領(lǐng)導協(xié)調(diào)和控制整個決策過程，確認決策問題和決策目標，然后最終抉擇方

案，即“斷”。行政決策中樞系統(tǒng)是現(xiàn)代行政決策體制中的核心部分，居于核心

地位。在整個行政決策過程中既是主要權(quán)力的行使者，又是主要責任的承擔者。

行政決策的正確與否和行政決策的中樞系統(tǒng)有著重要的關(guān)系。

②咨詢系統(tǒng)

它是一個為行政決策服務(wù)的輔助機構(gòu)，主要由各專業(yè)科學研究機構(gòu)和政策研

究機構(gòu)和政策研究機構(gòu)及其人員組成,又可稱為行政決策的“智能團”、“思想庫”、

“頭腦公司”或“腦庫”。它的特點是輔助性和獨立性，功能和任務(wù)在于首先是

發(fā)現(xiàn)問題并向決策者提出問題，使某個決策問題引起決策者的注意，將此問題提

上議事日程，其次是擬定決策方案，再者是協(xié)助中樞系統(tǒng)對決策方案進行評估。

③信息系統(tǒng)

行政信息系統(tǒng)的主要任務(wù)是收集和加工處理各類行政信息，為決策中樞系統(tǒng)

和咨詢系統(tǒng)服務(wù)。現(xiàn)代社會是一個信息社會，信息量大且變化快。而現(xiàn)代行政決

策必須掌握較為全面、準確和及時。行政信息是行政決策的基礎(chǔ)，行政信息系統(tǒng)

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的工作在整個行政決策過程中起著基礎(chǔ)作用，屬“神經(jīng)系統(tǒng)”。

口六、行政執(zhí)行

行政執(zhí)行是指具有行政權(quán)的行政機關(guān)和社會組織，貫徹、落實決策機關(guān)發(fā)出

的決策指令，以實現(xiàn)決策目標的活動和過程。

市1.三個階段

行政執(zhí)行本身包括的主要階段有準備階段、具體實施階段和評估階段，其中

實施階段是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是行政執(zhí)行的核心內(nèi)容。

「2.一般原則

①績效原則

績效原則是指行政執(zhí)行的全過程，包括準備階段'實施階段和監(jiān)控階段的所

有行為都必須按照適用經(jīng)濟的原則進行，力求以最小的執(zhí)行成本獲得最佳的政策

效果。

②符合決策原則

符合決策原則指所有的行政執(zhí)行計劃、組織'指揮、溝通、協(xié)調(diào)的方向都必

須符合所執(zhí)行的政策和決策的精神，不能自行其是，甚至歪曲執(zhí)行。

③靈活變通原則

由于現(xiàn)實環(huán)境因素的復(fù)雜性和多變性，行政執(zhí)行必須具有靈活變通的特性,

適應(yīng)執(zhí)行環(huán)境的變化，及時調(diào)整執(zhí)行計劃，以保證原有決策、政策的圓滿實施。

④民主集中制原則

行政執(zhí)行的過程是一個不斷搜集意見、不斷調(diào)整執(zhí)行方案的過程，因此，應(yīng)

該堅持民主集中制的原則，既集思廣益，又有適當?shù)募?，保證執(zhí)行過程有效開

展。

，3.作用

①行政執(zhí)行決定著決策方案能否實現(xiàn)及實現(xiàn)的程度。

②行政執(zhí)行效果是檢瞼決策是否正確的根據(jù)。

③行政執(zhí)行是使原決策得到修正、補充和完善的根本途徑。

④行政執(zhí)行活動及其執(zhí)行結(jié)果，是形成新的行政決策的重要依據(jù)。

23

「4.手段

①行政手段

指依靠行政機關(guān)內(nèi)部層級節(jié)制的機制，通過命令'指揮、控制'規(guī)定、指令

等實施政策執(zhí)行的方法。行政手段的優(yōu)點在于它具有強制性，并且能夠依托行政

體制內(nèi)的各種行政資源，迅速有力地推動行政執(zhí)行的實施。

②法律手段

指行政機關(guān)通過制定行政法律、法規(guī)、法令，對行政執(zhí)行的實施過程進行規(guī)

范的方法。法律手段是行政執(zhí)行中的外在約束因素，對行政執(zhí)行的內(nèi)外部關(guān)系均

具有強制性、權(quán)威性和普遍性的規(guī)范作用。

③經(jīng)濟手段

指行政機關(guān)運用包括稅收、罰款、政府開支、政府合同、利息在內(nèi)的各種經(jīng)

濟杠桿，在尊重經(jīng)濟規(guī)律的前提下，通過調(diào)節(jié)經(jīng)濟變量的關(guān)系，達到行政執(zhí)行的

目的。

④教育手段

指行政機關(guān)通過宣傳、動員、感化、鼓舞等溝通方式，將政策理念輸人到人

們腦海之中，使之理解政策的內(nèi)容和意義，自覺地為行政執(zhí)行服務(wù)。

?5.過程

①行政指揮

行政指揮是指行政領(lǐng)導者按照既定的目標和計劃，對所屬下級的行政活動進

行指導，以實現(xiàn)行政目標的行為，行政指揮是行政執(zhí)行實施階段的主要環(huán)節(jié)，是

行政領(lǐng)導的重要職能。

a.方式

口頭指揮、書面指揮、會議指揮、現(xiàn)代通訊指揮。

b.原則

統(tǒng)一指揮原則、法定權(quán)威原則、果斷有力原則、準確權(quán)變原則、合理授權(quán)原

則。

②行政授權(quán)

行政授權(quán)是上級行政機關(guān)或行政首長授予下級行政機關(guān)或公務(wù)人員管理有

24

關(guān)事務(wù)的職權(quán)。被授權(quán)者在所授職權(quán)范圍內(nèi)，有處理有關(guān)事務(wù)的自主權(quán)，同時也

承擔相應(yīng)的責任。被授權(quán)者須對授權(quán)者負責，有服從授權(quán)者指揮和監(jiān)督并向授權(quán)

者報告工作的義務(wù)。授權(quán)者與被授權(quán)者均應(yīng)屬于合法的行政機關(guān)。

主要原則：逐級授權(quán)原則、權(quán)責一致原則、授權(quán)適當原則、授權(quán)有限原則、

授權(quán)監(jiān)督原則。

③行政溝通

行政溝通是行政組織之間、行政組織與公務(wù)人員之間，以及公務(wù)人員之間，

為實現(xiàn)共同的行政目標，用語言、文字'圖片、動作等形式交換有關(guān)問題的內(nèi)心

感受、觀念,意見、事實與信息，以期獲得相互了解并產(chǎn)生一致行為的過程。

主要類型：

a.按溝通渠道劃分：正式溝通和非正式溝通；

b.按溝通的路線劃分：單向溝通和雙向溝通

c.按信息流向劃分：下行溝通、上行溝通和平行溝通

d.按信息溝通的結(jié)構(gòu)模式劃分：單聯(lián)式、聚聯(lián)式溝通'互聯(lián)式溝通

④行政協(xié)調(diào)

行政協(xié)調(diào)是指調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)之間、人員之間、行政運行各環(huán)節(jié)之間

的關(guān)系，以及行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的關(guān)系，以提高行政效能，實現(xiàn)行政目標

的行為。

原則：

依法協(xié)調(diào)的原則；統(tǒng)籌兼顧，顧全大局的原則；求同存異，動態(tài)協(xié)調(diào)的原則；

公正合理，實事求是的原則。

口七、行政監(jiān)督

廣義的行政監(jiān)督是指立法機關(guān)、行政機關(guān)'司法機關(guān)'政黨、社會團體'新

聞輿論等多種政治力量和社會力量對政府及其公務(wù)員的行政行為所實施的監(jiān)察

和督導。

狹義的行政監(jiān)督是指行政機關(guān)內(nèi)部對自己的機構(gòu)及其公務(wù)員的不良行政行

；為所實施的監(jiān)察和督導。

!

亡1原則

25

行政監(jiān)督是行政管理活動的一個重要組成部分，因此，行政監(jiān)督應(yīng)該遵循一

定的原則，以保證行政監(jiān)督的合法性和有效性。

①合法性原則

行政監(jiān)督的合法性是行政監(jiān)督主體從事行政監(jiān)督的必要條件。這種合法性主

要體現(xiàn)在行政監(jiān)督主體的合法性、行政監(jiān)督活動符合法定程序、行政監(jiān)督活動符

合法定方式三個方面。

②經(jīng)常性原則

行政監(jiān)督作為一種經(jīng)常性活動，存在于行政管理活動的全過程，具體貫穿于

決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)。經(jīng)常性監(jiān)督，有利于及時發(fā)現(xiàn)政府行政組織和公

務(wù)員在處理公務(wù)中的不當行為、違法現(xiàn)象，并及時糾正和處理，避免增加社會成

本。

③平等性原則

依法監(jiān)督，法律面前一律平等，是社會主義行政監(jiān)督的基礎(chǔ)。不論是領(lǐng)導機

關(guān)還是被領(lǐng)導機關(guān)，不論是專門監(jiān)督機構(gòu)還是一般機構(gòu)，不論是領(lǐng)導者還是一般

公民，在進行監(jiān)督的權(quán)利和接受監(jiān)督的義務(wù)上完全平等，不存在不受監(jiān)督的特權(quán)

或享有特權(quán)的監(jiān)督。

④廣泛性原則

主要指監(jiān)督主體、監(jiān)督對象和監(jiān)督范圍的廣泛性。行政監(jiān)督的性質(zhì)決定了全

體公民對政府的公務(wù)活動均有實施監(jiān)督的權(quán)利，這種廣泛性還表現(xiàn)在行政監(jiān)督要

對一切政府行政機關(guān)的行政行為、行政措施、行政制度的實施進行監(jiān)督。

⑤有效性原則

主要體現(xiàn)在行政監(jiān)督實施后的結(jié)果如何。有效的行政監(jiān)督就要做到客觀、公

正'準確、及時，做到違法違紀必究，執(zhí)法必嚴。

哈2構(gòu)成要素

行政監(jiān)督的構(gòu)成要素包括監(jiān)督的主體、客體'內(nèi)容和標準等四個方面。

①行政監(jiān)督主體

如果離開真實的主體，沒有有效的制度和完善的機構(gòu)作為載體，那么，對行

政機關(guān)及其行政人員的監(jiān)督就成為一句空話。當然，不同的歷史時期和不同性質(zhì)

的國家，具有不同的行政監(jiān)督主體。從某種意義上說，對行政監(jiān)督主體地位的確

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立體現(xiàn)了民主程度的差異。中國現(xiàn)階段的行政監(jiān)督主體，包括國家的行政監(jiān)督和

社會的行政監(jiān)督兩個方面。其中國家的行政監(jiān)督有立法機關(guān)、司法機關(guān)以及行政

機關(guān)、行政監(jiān)察和審計部門等。社會的行政監(jiān)督包括各種社會力量,如政黨組織、

社會團體、公民和新聞媒體等。

②行政監(jiān)督客體

行政監(jiān)督主要是針對行政行為和行政權(quán)力的監(jiān)督，而行政行為和行政權(quán)力的

載體是國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員，所以行政監(jiān)督的指向和客體應(yīng)當是國家行

政機關(guān)及其國家公務(wù)員。依法擁有行政管理權(quán)力、行使行政管理職能的非行政組

織及其工作人員，也屬于行政監(jiān)督的客體。

③行政監(jiān)督內(nèi)容

行政監(jiān)督主體不是對國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員的任何行為進行監(jiān)督，而

只是對國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)和履行職責時的失范行為和失

效行為進行監(jiān)督。所謂失范行為是指行政權(quán)力的使用者違反了法律的有關(guān)規(guī)定；

失效行為是指在行政權(quán)力的運行過程中，盡管投入了相當多的人力、物力和財力，

但仍然沒有達到既定目標，行政效率低下等等。政府的違法行為和效率狀態(tài)構(gòu)成

了行政監(jiān)督的基本內(nèi)容。

④行政監(jiān)督標準

行政監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性決定了監(jiān)督標準的多維性。綜觀古今中外的行政監(jiān)督,

其標準主要來源于以下幾個方面：

a.憲法標準

以國家憲法為標準，監(jiān)督行政機關(guān)及其國家公務(wù)員制定的規(guī)章'制度、命令

是否符合憲法的基本精神和有關(guān)規(guī)定，以及行政機關(guān)及其國家公務(wù)員的行政行為

是否符合憲法精神，是否同憲法的規(guī)定相抵觸。

b.法律標準

以國家權(quán)力機關(guān)制定的各類法律為準繩，監(jiān)督國家行政機關(guān)及其國家公務(wù)員

遵循和執(zhí)行法律的情況。

c.紀律標準

為了保證行政機關(guān)的有效運轉(zhuǎn)，不僅需要一定的憲法和相關(guān)法律規(guī)定，而且

還需要大量的針對具體政府部門的紀律和制度。如《國家公務(wù)員暫行條例》中規(guī)

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定的國家公務(wù)員的紀律及行為規(guī)范，以及政府有關(guān)部門制定的工作紀律和規(guī)章制

度等，所有這些紀律和制度無疑也是對國家行政機關(guān)和國家公務(wù)員進行監(jiān)督的重

要依據(jù)。

d.公共政策標準

公共政策是政府制定的調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，推動社會經(jīng)濟發(fā)展，規(guī)范社會成

員行為的規(guī)定、準則和策略等。執(zhí)行政策是國家公務(wù)員的基本職責，違反政策行

為必須受到追究和制裁。此外，還有職業(yè)道德標準、合理性標準等等。監(jiān)督的主

體'客體、內(nèi)容和標準四個方面相互聯(lián)系'相互影響，共同構(gòu)成行政監(jiān)督的有機

統(tǒng)一體。如果四個要素，缺少其中任何一個，行政監(jiān)督活動都會難以順利進行。

-3.類型

①內(nèi)部監(jiān)督（政府自我監(jiān)督）

一般監(jiān)督（層級監(jiān)督）；專門監(jiān)督（審計監(jiān)督）。

②外部監(jiān)督

立法監(jiān)督；司法監(jiān)督；政黨監(jiān)督；社會監(jiān)督；輿論監(jiān)督。

?4.監(jiān)督程序

由于我國尚未制定行政程序法典，至今沒有行政監(jiān)督程序的系統(tǒng)規(guī)定，只有

個別單行法律、法規(guī)中有少量的關(guān)于行政監(jiān)督程序的規(guī)定。大致包括如下內(nèi)容：

①表明身份。行政主體的工作人員在實施行政監(jiān)督時，應(yīng)佩帶公務(wù)標志或出

示相關(guān)證件，以表明自己有權(quán)執(zhí)法的身份。

②除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，對有關(guān)實物、場所實施監(jiān)督檢查時，應(yīng)當

通知當事人到場，進行公開檢查。當事人無正當理由拒不到場的，不影響檢查的

進行。

③行政監(jiān)督檢查必須按照法定時間或正常時間及時進行，不得拖延而超過正

常檢查所需的時間，應(yīng)堅決杜絕變相拘禁或扣押，否則，應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。

④對涉及公民基本權(quán)利的某些特別檢查，必須有法律的明確授權(quán)，應(yīng)當符合

法定的特別要件和方式。比如，對女性身體進行檢查，應(yīng)由女工作人員進行。

⑤說明理由。在作出不利于相對方的檢查結(jié)論前要允許相對方陳述和申辯,

并說明作出監(jiān)督檢查結(jié)論的理由。

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⑥告知權(quán)利。行政主體應(yīng)在作出不利于相對方的監(jiān)督檢查結(jié)論后，告知相對

方相應(yīng)的救濟手段（補救手段）。

陽八、事業(yè)單位人事管理

事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用

國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育'科技、文化'衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。事業(yè)單

位接受政府領(lǐng)導，表現(xiàn)形式為組織或機構(gòu)的法人實體。

事業(yè)單位的特征：

提供公共服務(wù)；非公共權(quán)力機構(gòu)；知識密集型組織；國家是經(jīng)費的主要來源;

事業(yè)單位范圍的廣泛性。

?1.方針

事業(yè)單位人事管理，堅持黨管干部、黨管人才原則，全面準確貫徹民主、公

開'競爭、擇優(yōu)方針。國家對事業(yè)單位工作人員實行分級分類管理。

，2.深化事業(yè)單位人事制度改革的指導思想、基本原則和目標任務(wù)

①指導思想

深化事業(yè)單位人事制度改革，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指

導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，根據(jù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制和發(fā)展社會事業(yè)

的需要，堅持科學化、民主化、制度化方向，全面推行聘用制度和崗位管理制度，

創(chuàng)新管理體制，轉(zhuǎn)換用人機制，整合人才資源，凝聚優(yōu)秀人才，充分調(diào)動事業(yè)單

位各類人才的積極性、主動性、創(chuàng)造性，為促進社會公益事業(yè)發(fā)展'全面建設(shè)小

康社會'構(gòu)建社會主義和諧社會提供人才保障。

②基本原則

貫徹落實黨的干部路線方針政策,堅持黨管干部和黨管人才；堅持德才兼?zhèn)洹?/p>

以德為先用人標準；堅持民主、公開'競爭、擇優(yōu)；堅持分類推進，充分體現(xiàn)不

同類型'不同行業(yè)的特點；堅持責、權(quán)、利相結(jié)合，維護事業(yè)單位和工作人員的

合法權(quán)益。

③目標任務(wù)

按照中央關(guān)于深化干部人事制度改革和分類推進事業(yè)單位改革的總體要求，

29

以轉(zhuǎn)換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點,

形成權(quán)責清晰、分類科學、機制靈活'監(jiān)管有力，符合事業(yè)單位特點和人才成長

規(guī)律的人事管理制度，實現(xiàn)由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變，由身份管理向崗位管理

轉(zhuǎn)變。到2015年，全面建立聘用制度，完善崗位管理制度，普遍推行公開招聘

制度和競聘上崗制度，建立健全考核獎懲制度。到2020年，形成健全的管理體

制'完善的用人機制和完備的政策法規(guī)體系。

，3.崗位的具體劃分

事業(yè)單位崗位的具體劃分，通常劃分成三種類別，分別是：管理崗、專業(yè)技

術(shù)崗和工勤技能崗。

①管理崗

管理崗位分為10個等級，即一至十級職員崗位，管理崗位是指擔負領(lǐng)導職

責或管理任務(wù)的工作崗位，從高到低分為10個等級，即一級至十級職員。第9

級和第10級是初級職員崗位。

②專業(yè)技術(shù)崗

專業(yè)技術(shù)崗位分為13個等級，包括高級崗位、中級崗位和初級崗位。高級

崗位分7個等級，即一至七級；中級崗位分3