公文寫作答疑

公文寫作答疑使用“命令”發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章有什么限定嗎？行政機關“公布令”的制發(fā)者必須是具有制定、發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章權的國家行政機關。如國家行政法規(guī)的制發(fā)主體是國務院；部門規(guī)章由國務院各部門制發(fā)；地方政府規(guī)章即地方人民政府制發(fā)的規(guī)章，由省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經國務院批準的“較大的市”的人民政府根據法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)而制定。以上行政法規(guī)和規(guī)章均可使用“公布令”來發(fā)布。一些地區(qū)、部門根據行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章而制定的不屬于法規(guī)、規(guī)章的“類規(guī)章性文件”，不得使用“公布令”，而應用“通知”予以發(fā)布。對下級的“請示”進行批復時，有時上級用“批復”，而有時又用“函”，這是為什么？

對下級機關的“請示”，由上級機關進行批復時必須使用“批復”，但當這種批復是由上級機關的辦公廳（室）代行時，由于它們之間屬于平級關系，故用“函”代行“批復”來進行批復。這就是人們通常所說的“函代批復”。下級與上級相互答復詢問應用什么文種？下級答復上級的詢問應用“報告”，上級答復下級的詢問應用“函”，不可使用批復。向下級詢問有關事宜，

使用“通知”可不可以？不可以。因為不管是上級對下級，還是下級對上級，凡屬詢問事宜（如上級向下級征求意見、探詢情況、了解問題或下級向上級探詢、了解某一事項），均應使用“函”。因為“通知”是知照性文種，是把上級的工作意圖、要求告知下級并要下級照此辦理；而向下級進行詢問，只是要下級對某一問題向上級做出說明回答，不存在貫徹執(zhí)行的問題，所以要用“函”。向上級詢問有關事宜，

是否可用“請示”？不可以，應用“函”。因為它不是請求上級批準某個事項，而是向上級探詢、了解既定的某個事宜，不需上級進行專門研究決定，更不需要上級做出新的決策加以確認，屬于工作中的日常常規(guī)性行文，所以要用“函”。結合具體事例，說明上級指揮下級工作何時使用“通知”，何時使用“通報”？下級單位發(fā)生了一起重大失泄密事件，為了通過這個典型事件教育干部，上級領導決定把這一情況通報下去，并提出了具體的貫徹要求。在這種情況下，使用哪一種文種？要視具體情況不同，分別考慮使用不同的文種：（1）發(fā)生失密事件的單位如已有專門的檢查報告送上，可將“檢查報告”用“通知”予以批轉，這種通知叫“批轉性通知”。亦可用“通報”加以批轉，這種通報叫“轉述式通報”。上級領導提出的具體貫徹意見可以寫在“批轉性通知”、“轉述式通報”中。這種行文方式稱為“復體行文”。（2）如無專門的檢查報告送上，由上級直接將下級單位發(fā)生的失泄密事件情況予以介紹并提出貫徹要求，應當用“通報”，此種情況稱為“直述式通報”。但切不可使用“通知”，為什么？因為它是上級針對下級單位發(fā)生的某一具有新聞性的重大具體事件或災害事故所發(fā)出的意見、要求。假若不是針對某一重大具體事件或災害事故，而是針對社會上具有一定普遍性或者代表性的問題、多發(fā)性問題的苗頭或工作中存在的某一具有傾向性的問題而發(fā)出的意見與要求，那就應使用“通知”。這是同樣針對工作中的問題，又同樣是為了指揮下級的工作，但為什么有的文種使用“通知”，有的文種卻又必須使用“通報”的關鍵所在。如何把握“意見”的特征？（1）“意見”所涉及的內容必須是“重要問題”。所謂“重要問題”，應當是指當前工作中遇到的涉及全局性、方針政策性的重大事項和主要問題，特別是新問題?！爸卮蟆笔蔷汀耙话恪倍?，“主要”是就“次要”而言，“新”是就“常規(guī)”而言。（2）“意見”的寫作形式，對“重要問題”不僅要有“見解”，而且要有“處理的辦法”?！耙娊狻本褪菍栴}做出全面中肯的分析，提出自己的看法和觀點。然后，在分析問題的基礎上，拿出切實可行的解決辦法和措施。只提出問題，而對問題的分析粗描淡寫、對問題的解決含糊不清，一切全憑上級去拿主意、想辦法，是“意見”寫作所忌諱的。（3）在一般情況下，“意見”只具有建議性質，這樣的“意見”是指來自于下級，一經上級批轉或批準，即從建議性轉化為指導性和約束性。另一種是來自于上級機關的“意見”，雖然文種名稱叫“意見”，這里的本質含義已不再是參謀建議的性質，而是有了“指示”性。目前在實際工作中這種來自于上級的“意見”大有增多的趨勢，它有利于促進機關作風的民主化，增強機關公文的公關意識。上報的“意見”與“請示”有什么區(qū)別？向上行文，凡屬要錢、要物、要機構、要編制、要干部、要出境出國等問題時，要用“請示”，而不使用“意見”?！耙庖姟迸c“請示”的本質差別在于它向上級要的不是“人、財、物”等“硬件”，而是“政策”、“辦法”等“軟件”。下行的“意見”與“指示”、“指示性通知”的主要區(qū)別是什么？向下行文，凡屬闡明工作活動的指導原則，而不是較多較細地講道理、交辦法時，應用“指示”而不用“意見”；反之，要用“意見”而不用“指示”。雖然也是工作中的重要問題，但不需作較多的理論分析，且對下級規(guī)定性較強、要求很具體的，應用“指示性通知”而不用“意見”。平行的“意見”與“函”有什么區(qū)別？不相隸屬機關之間相互行文，對涉及某一重要問題所提的見解和處理辦法，如屬供對文參考而不需要回復時，應用“意見”；反之，則要用“函”。地方各級行政主管部門可以使用“公告”發(fā)布應遵守或周知的事項嗎？地方各級行政主管部門（如金融、工商、稅務、物價、教育、衛(wèi)生、司法、文化、房產、消防、土地、專利、科技、交通、市政、城管、環(huán)保、財政、審計……），不可使用“公告”發(fā)布應遵守或周知事項，但可使用“通告”。個人如有事需公開告知，可視情分別使用“廣告”、“啟事”等即可。對先進模范人物進行命名表彰，或對某項優(yōu)良工程進行命名，是使用“通報”，還是使用“決定”，為什么？

以使用“決定”為宜。由于它是“命名性”的表彰，要向一批工程、眾多先進模范個人授予榮譽稱號，如“勞動模范”、“先進工作者”、“紅旗手”、“杰出青年”、“模范黨員”等，從內容上看它涉及當地黨委、政府或本單位的重大活動，屬重要事項，因此，為更充分體現(xiàn)這一活動的莊重性，應使用“決定”來發(fā)布。“通報”雖然也具有表彰功能，但它與“表彰決定”的不同點，在于它所表彰的人或事大都是剛剛發(fā)生的，而且又多系某一具體的事件或人物，其莊重性也不如“決定”。發(fā)布有關人事任免的事項，究竟是用“決定”還是用“通知”？一是看嚴肅程度。首先是任免的領導同志的級別。一般行政單位在自己的職權范圍內任免重要部門的主要負責同志可以用“決定”，而對于一般人員的人事變動安排用“通知”即可；二是看任免的緣由。當本單位管轄范圍內的負責同志犯有嚴重錯誤必須立即免去職務時，或某同志完成某項工作任務中表現(xiàn)特別突出需要破格提拔時，用“決定”較為合適。也就是說，重大的或需要說明理由的人事任免事項宜用“決定”，不需要說明理由的或一般的、正常的人事任免應用“通知”。三是看是否需要存檔。涉及個人的人事任免或獎懲文件需存入個人檔案。按照規(guī)定，“決定”可以存入本人人事檔案，而“通報”與“通知”不能存入本人人事檔案?！昂苯洺１蝗藗冨e用

或混用的原因是什么？一是公文撰擬者認識上的原因。由于平時不注意認真、細致地學習和領會公文法規(guī)的有關規(guī)定，對“函”缺乏明確的認識，不了解其含義和用途，因而當需要向有關主管部門請求批準事宜而行文時，便認為既然有求于對方就要“低人一等”，遂以“請示”代“函”，導致了文種的誤用。二是發(fā)文機關領導者的原因。在很多情況下，公文撰擬者用“函”向有關主管部門請求批準，這無疑是正確的，卻不能過本機關主管領導這一關。例如某市工商銀行分行擬對辦公樓進行改建擴建行文給市發(fā)改委，有關人員最初將文種確定為“函”，但最后卻被領導者改成“請示”。從撰擬者的角度說，明知該用“函”卻用“請示”是屬于無奈；從領導者的角度講，這種誤用卻是由于公文知識特別是對“函”的使用規(guī)定缺乏全面、正確的理解所致。三是受文機關的原因。這是導致“函”錯用的主要癥結所在。實踐中，有關主管部門由于有權審批某一事項（如經商辦企業(yè)、貸款、用地、房產、減免稅、辦學、批撥資金或物資、機構設置、人員定編、政策優(yōu)惠等等），便不問是否具有隸屬關系，自覺不自覺地把自己擺在了領導機關的位置之上，非要對方用“請示”行文不可。如不照此辦理，就設置障礙不予以審批。而對方一旦使用“請示”行文，他就“大筆一揮”，以“批復”回文。某市公安局擬購置20輛“金杯”警用面包車，向市財政局行文，將標題擬為《××市公安局關于購置20輛“金杯”警用面包車的函》，但該函發(fā)出后卻如石沉大海。后經催查，對方道出“實情”：要用“請示”行文方可解決。后來該市公安局不得已將“函”改為“請示”，結果很快就收到了財政局的“批復”。“議案”與“提案”有什么不同？“議案”用于各級人民代表大會或人民代表大會常務委員會，而“提案”則用于各級政協(xié)會議和企業(yè)職工代表大會；并且“議案”在提請大會審議通過后，具有較強的約束力和法律效力，而“提案”則相對弱些?！肮尽笔俏姆N嗎？從目前的使用情況看，有人認為它只是一種工作制度而形成的公文形式，所以在具體公示時又采用“通知”、“通告”作文種。有人認為它是新出現(xiàn)的文種，所以在使用上直接以《關于××××的公示》作標題。由此可見，“公示”究竟是不是一個文種，目前人們尚未形成共識。非法定文種應當使用什么樣的格式？法定公文以外的機關常用應用文，由于不屬于法定的正式文種范疇，所以不能采用標準的文件格式，也不具有獨立行文的資格。正是基于這個原因，決定了總結、計劃等常用應用文只能采用簡便式的公文格式，即無版頭、發(fā)文字號、主送機關、附件、抄送機關、蓋章等項。它的正確格式是：標題、正文、成文日期?？偨Y、計劃、規(guī)章類等非法定公文在行文時，必須從法定公文文種中尋求一個文種來作為它的載體，載運著它來行文，通常稱這種載體叫“文件頭”。文件頭大都由通知、命令（令）或報告、請示（上行時）及函（平行時）來擔任，從而形成復合體公文。文件頭，從行文的形式上看是一份公文的主件，而從實際內容上看，被載運的總結、計劃、規(guī)章類文件等才是復合體公文的主要內容，因為文件頭僅僅是一個行文的載運工具?！吨泄病痢拎l(xiāng)黨委關于積極做好退耕還林工作的通知》，這個標題合格嗎？“中共”是“中國共產黨”的簡稱，再在后面出現(xiàn)“黨”字，顯屬不當。盡管這種表述在實踐中比較普遍，但卻不符合規(guī)范。正確的寫法應是“中共××鄉(xiāng)委”。公文標題中出現(xiàn)的說明性詞語，應當置于書名號之內還是之外？為什么？在公文標題的擬制過程中，時常用到如“草稿”“征求意見稿”“討論稿”“草案”“試行”“暫行”等說明性詞語，用以對公文內容成熟程度作出限定，它一般多見于法規(guī)類公文中，在書寫或印制時需將這種說明性詞語用括號括入。當行文需要引用該法規(guī)或規(guī)章名稱時，括號及相應的說明性詞語是應當置于書名號之內還是之外？實踐中較為混亂，很不統(tǒng)一。如《××市住房公積金管理辦法（試行）》、《××縣人民政府2005年工作要點》（征求意見稿）等。究竟哪一種寫法是正確的呢？我們認為是前者。因為公文標題中的這種說明性詞語，表明了該公文內容的成熟程度，它與公文標題內容關系密切，是公文標題的組成部分，是不可分割的一個整體，因此在擬制時必須將其置于書名號之內。否則，就會有損于原標題內容的完整性。值得說明的是，公文標題中的這種說明性詞語的位置可以出現(xiàn)在題尾，也可以出現(xiàn)在題中。括號只在題尾說明時才使用，而題內則不需用。例如《××市公安局處置突發(fā)性公共事件暫行辦法》，不能寫作《××市公安局處置突發(fā)性公共事件（暫行）辦法》。向上級黨委請示批準事項時，其版式中不標文種可以嗎？中共××縣委向上級黨委呈送《關于扶持農村貧困戶發(fā)展生產的請示》，其所使用的版頭是否符合規(guī)范？中共××縣委文件×發(fā)〔2004〕1號不合規(guī)范。根據《中國共產黨機關公文處理條例》的規(guī)定，黨的各級領導機關使用的諸種公文版頭中，《中共××文件》適用于各級黨委發(fā)布、傳達貫徹黨的方針、政策，做出重要工作部署，轉發(fā)上級機關的文件，批轉下級機關的重要報告、請示?？梢?，此種版頭主要用于下行文；而作為上行文的請示，應按《條例》的規(guī)定使用《中國共產黨××委員會（××）》的版式?！痢潦腥嗣裾當M與中共××市委、××市軍分區(qū)和××市社科聯(lián)聯(lián)合行文，其版頭設置是否也應遵循“主辦機關排列在前”的規(guī)定？按照公文法規(guī)的規(guī)定，行政機關與同級或相應的黨的機關、軍隊機關和人民團體聯(lián)合行文，則要注意按規(guī)定依照黨、政、軍、群的順序排列，而不可拘泥于主辦機關排列在前的做法。能否結合實例說明在行文中如何正確使用公文版頭？中國共產黨××委員會（統(tǒng)戰(zhàn)部）×黨發(fā)〔2004〕109號括弧里標注“統(tǒng)戰(zhàn)部”的字樣不妥，應標文種。××市人民政府（請示）×政呈〔2004〕88號★行政機關公文無此類版頭，括號及里面文字刪除。中共×縣委文件×黨發(fā)〔2004〕108號關于××××××××的請示版頭中應加上“（請示）”。中共××市委員會（通知）×黨發(fā)〔2004〕55號批轉市委組織部關于加強××工作的通知下行文，故版頭中的“（通知）”應換作“文件”。以部門名義上報材料，把市委、市政府一并列為主送機關行不行？不行。以部門名義上報的材料，可以主送給市政府，不可一并主送給市委；對上報市委的材料，應用部門黨委或黨組的名義另行行文，不可把黨政行文混在一起，打亂正常的隸屬關系。以機關名義向上級報送“請示”、“意見”和“報告”，可不可以報送給上級機關負責人？如果主送不行，在主送給上級機關的同時，抄送給上級機關的負責人可不可以？均不可以。無論是《條例》還是新《辦法》對此都有嚴格的規(guī)定?！稐l例》第十四條規(guī)定：“除特殊情況外，請示應當送上級機關的辦公廳（室）按規(guī)定程序處理，不應直接送領導個人”。新《辦法》第二十二條規(guī)定：除上級機關負責人直接交辦的事項外，不得以機關名義向上級機關負責人報送“請示”、“意見”和“報告”。市民政局給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)出通知，要求在本年底前完成對低保優(yōu)撫對象的生活現(xiàn)狀摸底工作，這樣發(fā)通知可否？

不可以。根據新《辦法》第十五條的規(guī)定，政府各部門“除以函的形式商洽工作、詢問和答復問題、審批事項外，一律不得向下一級政府正式行文”。正確的作法應當是：（1）把該通知發(fā)給相應對口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的民政所或民政助理，而不是發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；（2）如發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應采用“函的形式”、“函”的文種，文中要用商洽的語氣，而不是交派任務。市財政局預算股可否

向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所正式行文？不可以。預算股是市財政局的內設機構，按照新《辦法》第十五條的規(guī)定，部門內設機構除辦公廳（室）外不得對外正式行文。如因財務預算工作需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所行文，應由市財政局辦公室發(fā)文。市教育局可否向下一級政府（區(qū)、縣人民政府）正式行文交待任務、布置工作？不可以。根據新《辦法》第十五條的規(guī)定，上級政府部門除以函的形式商洽工作、詢問和答復問題、審批事項外，一般不得向下一級政府正式行文。按照這一規(guī)定，市教育局不應向區(qū)、縣政府正式行文交待任務、布置工作，但可向與自己具有相應對口關系的區(qū)、縣教育局正式行文。受雙重領導的部門，在向上級機關報送“請示”、“意見”時，可否一并主送？不可以。按照新《辦法》第二十一條的規(guī)定，一般只能主送給一個上級機關，可將另一上級機關列為“抄送”。這樣行文的好處是，便于上級及時做出審批，防止由于“多頭行文請示”，造成幾個上級機關都難以及時給予審批，或者雖然都做出批示，但幾家批示的意見不統(tǒng)一等問題的發(fā)生。對于下級的“請示”，是否不論同意與否都應給以“批復”？是的?！罢埵尽迸c“批復”是一對文種的必然組合，也就是說，有一份“請示”就應有一份“批復”。在實際工作中我們時常看到，有的“請示”上報后，由于上級不同意請示的內容，所以就沒有正式行文“批復”，而是采用口頭說明情況的辦法予以處理，這種辦法不可取。按照辦文規(guī)則，不管請示的事項同意與否，都應明文做出批復。退一步說，如確需口頭批復的，雙方都應做出文字記載予以存檔。“總結”怎樣行文才算規(guī)范？“總結”不是一個主要、正式、法定的文種，因此，在上報和下發(fā)時，都要從主要、正式文種中選擇“報告”或“通知”做文件頭，載運著“總結”分別向上和向下行文，切不可“獨來獨往”。如何理解新《辦法》規(guī)定的“一般不得越級請示和報告”？不越級行文請示、報告工作，是我黨和國家機關工作應當堅持的一條基本原則。對此，《條例》和原《辦法》都有過明確的規(guī)定，新《辦法》再次把這一原則寫進第十四條。這里所講的“越級行文”，是指下級機關越過直屬上級機關向更高一級機