住房保障政策-廉租房

住房保障政策——廉租房一、什么是廉租房？廉租房是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞剑蚍铣擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會(huì)保障性質(zhì)的住房。二、為什么要實(shí)行廉租房制度？1、廉租住房具有社會(huì)救濟(jì)性質(zhì),是政府向最低經(jīng)濟(jì)收入家庭提供的一種非贏利的保障性租住用房,與其他房產(chǎn)相比,廉租住房具有很強(qiáng)的福利性,它體現(xiàn)了社會(huì)公平,對(duì)于解決最低收入家庭住房困難保證市場機(jī)制的良性運(yùn)作和社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用廉租住房采取住房租賃補(bǔ)貼為主,實(shí)物配租租金核減為輔的多種保障方式3、“居者有其屋”是廉租住房政策的具體體現(xiàn)，廉租住房政策的實(shí)施,不僅解決了低收入居民的住房問題,而且還實(shí)現(xiàn)了政府的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)宏觀調(diào)控目標(biāo)。通過廉租住房的建設(shè),帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展,創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì),提高了經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展能力。4、通過廉租住房的供應(yīng),可在一定程度上抑制房價(jià)上漲。隨著廉租住房政策的逐步發(fā)展和完善。廉租房的發(fā)展前景目前，中國低收入人口的比例較高，對(duì)廉租房等保障性住房的需求是巨大的。截至2006年底，全國共有26.8萬戶家庭通過租金補(bǔ)貼和實(shí)物配租等方式解決了住房困難。然而，全國人均住房面積在10平方米以下的低保家庭有400萬戶，如果擴(kuò)大到低收入家庭，總共有近1000萬戶，占城鎮(zhèn)家庭總戶數(shù)的5.5%。也就是說，保障性住房的需求是目前供應(yīng)量的37倍。因此，廉租房建設(shè)具有巨大的發(fā)展空間。三、我國廉租房制度的特點(diǎn)1、準(zhǔn)公共物品特性在住房實(shí)行商品化、市場化以后，對(duì)于城市貧困群體而言，住房的不可或缺性和投資巨額性使其住房需求陷入兩難境地，政府的廉租房政策對(duì)他們不啻是雪中送炭。而廉租房作為一項(xiàng)針對(duì)特定群體的社會(huì)福利，具有排他性和非競爭性，屬于準(zhǔn)公共物品范疇。排他性一方面表現(xiàn)為排斥其他收入群體來分享政府的這種福利；另一方面在城市貧困群體內(nèi)部，在政府實(shí)物配租數(shù)量有限時(shí)存在獲取優(yōu)先租住權(quán)的競爭。非競爭性則表現(xiàn)在對(duì)以上排他性矛盾不能用價(jià)格競爭的方式來解決，否則會(huì)導(dǎo)致房租價(jià)格上漲，抵消福利效應(yīng)，使部分低收入家庭遭受福利損失，失去了住房福利保障的效率和公平的意義。因此，需要借助政府的行政權(quán)力來明確界定受惠人群。并將相對(duì)房租控制在較低水平。實(shí)現(xiàn)住房的合理配置。2、社會(huì)保障性廉租房制度是住房保障的核心內(nèi)容之一，是政府行使社會(huì)保障職能的具體體現(xiàn)。我國實(shí)行住房商品化和社會(huì)化的過程中，在以市場機(jī)制調(diào)節(jié)的住房分配體系中，住房的社會(huì)保障只是彌補(bǔ)市場的缺陷，對(duì)市場競爭中的弱者和最低收入者提供幫助和救濟(jì)，體現(xiàn)人道主義精神。城鎮(zhèn)最低收入家庭按其家庭收入根本無法購買商品房和經(jīng)濟(jì)適用房，只能依靠政府提供具有住房保障性質(zhì)的廉租房才可能解決其住房問題。3、政府主導(dǎo)性社會(huì)保障制度一直被看作是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，而以政府為主體的公共政策與保障措施在社會(huì)保障制度中具有不可替代的作用。為城鎮(zhèn)最低收入家庭提供住房的社會(huì)保障制度—城鎮(zhèn)廉租住房制度，其目的是為了改善無力通過市場解決自身住房問題的困難家庭的住房條件。政府作為國家宏觀調(diào)控者，應(yīng)充分行使自己的社會(huì)職能，承擔(dān)起構(gòu)建城鎮(zhèn)廉租住房制度的重任，為其提供法律和政策支持，建立合理的資金來源和籌資渠道，同時(shí)進(jìn)行有效的行政管理。4、公益性廉租房不但可以直接使城鎮(zhèn)最低收入家庭獲得生存空間，真正有家可歸，而且還將產(chǎn)生一系列的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。如：提高城鎮(zhèn)居民整體居住水平，提升城市形象等，因此具有公益性。5、非盈利性由于廉租房是政府為最低收入家庭提供的保障性住房，開發(fā)建設(shè)追求的不是經(jīng)濟(jì)效益而是社會(huì)效益，國家無償劃撥土地，稅費(fèi)大幅度減免，目的是為了降低廉租住房的開發(fā)建設(shè)成本。從事廉租住房的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、維修服務(wù)的建設(shè)管理者不得以盈利為目的，并應(yīng)盡量降低成本，減輕居民負(fù)擔(dān)。另外廉租房的租賃價(jià)格也是政府嚴(yán)格調(diào)控的，低于市場價(jià)格和成本價(jià)，因?yàn)檎⒘夥恐贫鹊哪康脑谟凇氨Ｕ稀焙汀暗拙€救濟(jì)”而非營利。四、國外廉租住房制度呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)1、逐步由對(duì)住宅供應(yīng)市場的干預(yù)轉(zhuǎn)向現(xiàn)金補(bǔ)貼,出現(xiàn)了“補(bǔ)磚頭”向“補(bǔ)人頭”的轉(zhuǎn)移趨勢。這種現(xiàn)金補(bǔ)貼支持方式,更具有選擇性、針對(duì)性和高效性,更能保證政府的補(bǔ)貼真正用于解決低收入家庭住房困難,避免對(duì)住宅市場自身運(yùn)行規(guī)律和效率干預(yù),從而減少政府的住宅開支,提高存量住宅的使用效率。2、各國政府都對(duì)廉租住房建設(shè)提供穩(wěn)定的財(cái)政支持。采取建房貸款支持、財(cái)政預(yù)算安排、政府住房補(bǔ)貼等形式,對(duì)廉租住房提供穩(wěn)定的的財(cái)政支持。3、廉租住房的收益對(duì)象廣泛,不僅減輕了生存的壓力,而且還降低了勞動(dòng)成本。充足廉租住房房源,一方面滿足低收入階層的住房需求,另一方面對(duì)房地產(chǎn)市場的供求產(chǎn)生影響,使得房價(jià)相對(duì)保持平穩(wěn).五、當(dāng)前我國廉租房保障制度存在的問題1、廉租房融資渠道單一、資金不足目前我國廉租房建設(shè)融資的渠道仍比較單一。從已開展廉租住房試點(diǎn)的城市看，目前的資金來源渠道主要包括財(cái)政撥款(直管公房出售或出租收入)、住房公積金增值收益、社會(huì)保障和社會(huì)捐贈(zèng)，近剛出臺(tái)的政策，進(jìn)一步要求將土地出讓金凈收益中的部分資金用于廉租房建設(shè)。而由于受我國經(jīng)濟(jì)水平和生活習(xí)慣的影響，我國社會(huì)捐贈(zèng)的數(shù)量相對(duì)較小，且缺乏穩(wěn)定性。事實(shí)上，造成廉租房建設(shè)資金不足的主要障礙包括以下三個(gè)方面

首先，地方政府參與不夠積極。由于廉租的積極性。而對(duì)于財(cái)政實(shí)力較弱的一些地方省市而言，其對(duì)于廉租房政策的執(zhí)行也只能是心有余而力不足。房地產(chǎn)開發(fā)是一個(gè)耗資大、周期長的過程，廉租房福利性的特點(diǎn)，決定了其不可能獲得高利潤回報(bào)，因此如果其開發(fā)融資方式選擇銀行信貸，必然要求政府以顯性或隱性的擔(dān)保身份介入；另外，廉租房租金回收是一個(gè)長期的過程，這就決定了廉租房開發(fā)貸款必然是長期貸款，由此易引發(fā)期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。其次，信貸結(jié)構(gòu)不合理。從國際經(jīng)驗(yàn)看，貸款是廉租房建設(shè)融資的重要組成部分。據(jù)調(diào)查，截至2003年，芬蘭共有83．2萬套供出租的住房，其中43．6萬套是利用國家特殊住房貸款和國家給予利息補(bǔ)貼的住房貸款形式建造的，占總數(shù)的52．4％。2004年，芬蘭全國各地開工建造新住房3．2萬套，其中利用特殊國家住房貸款和國家給予利息補(bǔ)貼的住房貸款建造的社會(huì)出租房超過5000套，仍占新建總數(shù)的15．6％。其三，金融工具缺失。目前，我國的廉租房融資大都寄于財(cái)政籬下，金融機(jī)構(gòu)暫時(shí)還沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，更多地利用金融創(chuàng)新，將僵化的政府直接主導(dǎo)型融資方式轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)下的商業(yè)化運(yùn)作方式顯得尤為重要。針對(duì)我國廉租房融資中金融創(chuàng)新工具的不足，需要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新并充分利用可行的金融工具，使廉租房建設(shè)融資轉(zhuǎn)化為更為靈活的市場化運(yùn)作。2、廉租房房源不足根據(jù)《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》我國目前可提供的廉租住房，主要有四個(gè)途徑，即空置的或現(xiàn)由最低收入家庭承租的符合廉租標(biāo)準(zhǔn)的公有住房；政府和單位興建或購置的廉租住房；社會(huì)捐贈(zèng)的符合廉租標(biāo)準(zhǔn)的住房；廉租對(duì)象在社會(huì)上租住的符合廉租住房標(biāo)準(zhǔn)的住房。但實(shí)際上，通過這四種途徑提供廉租住房房源或多或少存在一些問題。我國目前城市中的公房多數(shù)通過房改售給了個(gè)人，能騰退的和正由最低收入家庭承租的為數(shù)不多。政府和單位興建適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)的住房受到資金的制約。而受我國經(jīng)濟(jì)水平的影響，社會(huì)捐贈(zèng)廉租住房也難有大的作為。即使目前應(yīng)用最廣泛的廉租對(duì)象租住社會(huì)住房的模式，也存在很多問題。隨著舊城改造的加快，大批平房和小戶型舊樓房被列入拆遷范圍內(nèi)，城區(qū)內(nèi)的低檔住宅越來越少；而隨著城市化的發(fā)展，進(jìn)城勞務(wù)人員越來越多，對(duì)低檔住宅的需求也隨之增多。例如，北京市由于租房難，原本3個(gè)月找不到房子廉租資格就被取消的規(guī)定只好“靈活”運(yùn)用，適當(dāng)延長，個(gè)別的甚至一延再延。因此，與眾多需要政府提供廉租住房的家庭急迫的住房需求來比，廉租住房房源不足是目前廉租住房進(jìn)展緩慢的又一個(gè)瓶頸。3、廉租房覆蓋面過于狹根據(jù)社會(huì)排斥理論，現(xiàn)行廉租對(duì)象界定政策排斥了城市打工者、進(jìn)城民工、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地被征后的農(nóng)民等住房弱勢群體，不利于體現(xiàn)公平原則。根據(jù)目前的國家規(guī)定和各地的做法，廉租住房的分配對(duì)象主要是具有城市戶口的雙困難戶家庭，這種比較狹窄的范圍規(guī)定，在廉租住房體系的培育初期對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定起到了重要的作用。但隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，城市打工者、進(jìn)城民工、城鄉(xiāng)結(jié)合部土地被征后的農(nóng)民是一個(gè)不可忽略的新住房弱勢群體。而且隨著城市化進(jìn)程的加快，這個(gè)群體還將不斷地?cái)U(kuò)大。不解決這個(gè)群體的住房問題，將給社會(huì)造成巨大的隱患，嚴(yán)重威脅安定團(tuán)結(jié)的太好局面。4、收入線劃分困難，監(jiān)督難度大目前各地的廉租對(duì)象一般為經(jīng)民政部門認(rèn)定的低保家庭(含優(yōu)撫家庭，下同)中的住房困難戶，而根據(jù)《通知》住房社會(huì)保障體系不僅應(yīng)該保障低保家庭中的住房困難戶，也應(yīng)保障那些既買不起房又非低保的住房困難戶。隨著廉租對(duì)象范圍的逐步擴(kuò)大，根據(jù)各地居民收入情況劃分一個(gè)合理的收入線并據(jù)此科學(xué)的確定廉租對(duì)象就變得日益緊迫。然而，由于我國沒有建立個(gè)人信用制度和個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制，居民的“隱形”收入沒有辦法統(tǒng)計(jì)，因而劃分居民收入線的基礎(chǔ)將變得很薄弱，實(shí)施起來也非常困難。而且，在收入線劃分后，還存在一個(gè)無法監(jiān)督的問題。由于“隱形”收入存在，導(dǎo)致監(jiān)督居民的實(shí)際收入變得異常困難。六、完善我國廉租房保障制度的政策建議1、借鑒發(fā)達(dá)國家廉租房融資的經(jīng)驗(yàn)完善我國廉租房融資的創(chuàng)新模式，建立新的廉租住房供應(yīng)體系，解決廉租住房資金來源不足和房源不足問題。美國美國住房政策中最為突出的特色是政府支持下的信貸援助。美國政府鼓勵(lì)個(gè)人或私人開發(fā)商參與中低收入家庭住房的開發(fā)建設(shè)以及公共住房或私人住房的翻建。德國德國的社會(huì)保障用房開發(fā)經(jīng)驗(yàn)是國際范圍內(nèi)被廣泛參考的模式之一。德國政府劃出特定區(qū)域建設(shè)低收入人群住房，由房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)建設(shè)，并向住房者收取低于市場價(jià)格的租金，租金與市價(jià)的差額由政府補(bǔ)貼給開發(fā)商。在公共住房的金融政策方面，德國主要實(shí)行的是住宅儲(chǔ)蓄制度。住宅儲(chǔ)蓄制度是一種封閉運(yùn)轉(zhuǎn)的融資系統(tǒng)，存貸款利率不受金融市場供求關(guān)系、不受通貨膨脹等利率變動(dòng)因素的影響。新加坡新加坡將“居者有其屋”作為國策，成立了建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)建設(shè)公共組屋，公共組屋由政府無償提供土地，并結(jié)合公積金制度，面向中低收入者出售或出租，是一種社會(huì)保障性質(zhì)的住宅。新加坡依靠政府征收高達(dá)個(gè)人收入33％的所得稅和23％的中央遠(yuǎn)大基金(CPF)來提供對(duì)公共組屋及計(jì)劃在財(cái)政上的支特。前者主要通過貸款和補(bǔ)貼的方式對(duì)出售型公屋和小面積的低收入家庭套型進(jìn)行了重點(diǎn)扶持；后者則通過1968年的《中央遠(yuǎn)大基金法》規(guī)定，國民可以抽調(diào)他們在CPF儲(chǔ)備中的80％用于購房，但前提是他們必須按月將規(guī)定的金額存入個(gè)人的CPF賬戶。近幾年來CPF成員購房時(shí)可抽調(diào)的儲(chǔ)金也由當(dāng)初的80％提到了100而且每一賬戶都按照特定的用途劃分為不同的賬目以備專款專用。從以上國際經(jīng)驗(yàn)來看，較為流行的住房保障形式共有三種：第一，政府直接投資建設(shè)低租住房；第二，政府以優(yōu)惠貸款貼息、減稅等辦法間接參與住房供應(yīng)；第三，政府實(shí)施住房保障政策，直接向最低收入家庭發(fā)放房租補(bǔ)貼。無論選擇何種模式，政府必須在廉租房建設(shè)中扮演極為重要的角色。從國際經(jīng)驗(yàn)來看廉租房建設(shè)及其融資具有一定的共性。一是資金來源上，由政府直接投資轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)下的民間投資(新加坡)，重視私營機(jī)構(gòu)作用(英國)；二是廉租房與商品房兩個(gè)系統(tǒng)的封閉，廉租房的實(shí)物交易系統(tǒng)封閉(美國)以及廉租房金融體系的封閉(德國)，廉租房公共產(chǎn)品的特性要求其與市場保持隔絕，這樣可以保證廉租房的有效建設(shè)、公平分配；三是為廉租房建設(shè)需要拓寬財(cái)政和各種收入渠道(新加坡)，這就要求政府制度的不斷創(chuàng)新；四是金融體系為廉租房建設(shè)提供專門系統(tǒng)(美國、德國、新加坡)，可以說是一種特定功能的政策性金融；五是政府由原先的直接出資建房轉(zhuǎn)變尋找已有空五住宅作為房源，向租房者提供貨幣補(bǔ)貼的方式解決低收入群體住房問題(美國、英國)。2．我國廉租房融資的創(chuàng)新模式（1）實(shí)行優(yōu)惠政策吸引民間資金。根據(jù)美國、新加坡和德國等地的經(jīng)驗(yàn)，政府公共住房建設(shè)，逐漸在利益和政績方面都無利于地方政府和財(cái)政，如果缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督，可能往往會(huì)很難調(diào)動(dòng)地方政府引入民營企業(yè)參與是一種普遍趨勢?？梢詫⒔ㄔO(shè)廉租房作為條件，向開發(fā)商增發(fā)一定規(guī)模的貸款，同時(shí)政府給予地價(jià)優(yōu)惠，開發(fā)商劃出部分土地做廉租房，對(duì)于專門建設(shè)廉租房的用地，應(yīng)由政府向開發(fā)商無償撥付?？梢哉f引入民間資金是給廉租房建設(shè)安裝了持久的發(fā)動(dòng)機(jī)。（2）將經(jīng)營城市的思路與BOT模式相結(jié)合。經(jīng)營城市是指政府運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，將城市土地、特許項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)和廣告設(shè)置使用權(quán)等資源盤活、出售，所得資金用于城市建設(shè)發(fā)展。經(jīng)營城市這種融資模式比較適合于廉租房實(shí)物補(bǔ)助方式的資金籌集。所謂BOT是指建設(shè)(build)、經(jīng)營(operation)、移交(transfer)的過程。這是一種特殊的投資方式，其實(shí)質(zhì)是一種特許權(quán)。這種方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施，并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，以賺取利潤，償還債務(wù)，收回投資，當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門。（3）直管公房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的資金利用。直管公房是在舊的住房管理體制下，解決居民住房問題的主要途徑，是住房領(lǐng)域的社會(huì)公共資產(chǎn)，出售直管公房所歸集的住房款，實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)公共資金的回收。由此，如果從其凈歸集資金和拆除舊公有住房的補(bǔ)償資金中提取一定比例——并將其納入廉租房專項(xiàng)基金的話，則會(huì)形成有益的資金補(bǔ)充。但由于直管公房的出售有數(shù)量制約，資金來源增長空間有限。（4）改革稅收制度。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計(jì)，目前世界征收不同形式社會(huì)保障稅的國家已80多個(gè)，住宅保障稅是其中一種。借鑒新加坡興建公共組屋時(shí)征收高額所得稅和中央遠(yuǎn)大基金的經(jīng)驗(yàn)，我國的住宅保障稅，可以面向城鎮(zhèn)在職居民，按照其工資收入水平實(shí)行累進(jìn)稅率制，為使我國住宅建設(shè)結(jié)構(gòu)逐漸傾向滿足多數(shù)人的基本住房需求，可以考慮向購買、居住別墅、高檔商品房的高收入群體征收特別住房保障稅。該項(xiàng)稅收專門用于廉租房建設(shè)、修繕和廉租房租金補(bǔ)貼。（5）綜合運(yùn)用各種金融政策，拓寬廉租房籌資渠道。=1\*GB3①中央或地方政府發(fā)行住房建設(shè)公債等專門籌措廉租房建設(shè)資金，彌補(bǔ)廉租房建設(shè)資金的不足。政府總體考慮廉租房臨時(shí)性融資缺口的數(shù)量來確定住房建設(shè)公債發(fā)行的規(guī)模，同時(shí)政府還應(yīng)根據(jù)自身財(cái)政收支運(yùn)營狀況合理確定債務(wù)的償還期限。

=2\*GB3②通過“房地產(chǎn)信托投資基金”解決廉租房建設(shè)的資金渠道問題。在此模式中，有住宅產(chǎn)業(yè)商會(huì)通過相關(guān)渠道，募集資金，在城市收購房源，而后以低租金出租用作廉租房。在這個(gè)過程中，我們與地方城市的政府合作，地方財(cái)政只需要補(bǔ)貼租金之間的差價(jià)，而不用直接投入資金進(jìn)行收購，這樣財(cái)政的壓力就會(huì)小很多。政府可以與開發(fā)商合作，通過降低開發(fā)商的土地成本、相關(guān)稅費(fèi)的減免、簡化各種審批手續(xù)等優(yōu)惠政策，使開發(fā)商積極參與到廉租房建設(shè)中來，這樣可以在很大程度上減緩政府的資金壓力。將廉租房開發(fā)貸款證券化，可以加強(qiáng)這部分金融資產(chǎn)的流動(dòng)性，降低商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)，則廉租房開發(fā)更容易獲得銀行的資金支持，能拓寬融資渠道。另外，我國廉租房只租不售的特點(diǎn)，使經(jīng)營租賃、委托租賃等成為比較可行的租賃方式。若采用“租賃”加“信托”的模式，由廉租房產(chǎn)權(quán)所有者與信托公司合作，將具有穩(wěn)定性和連續(xù)性的廉租房租金應(yīng)收款打包升級(jí)，設(shè)計(jì)成為一種信托產(chǎn)品，讓市場投資者分享廉租房租賃資產(chǎn)所帶來的收益，從而能夠集合更多社會(huì)上的閑散資金來支持廉租房建設(shè)。=3\*GB3③為加強(qiáng)金融資產(chǎn)的流動(dòng)性，轉(zhuǎn)移和降低商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)廉租房開發(fā)貸款實(shí)施證券化。這樣不僅有利于防止銀行不良貸款的再生，還可以使廉租房開發(fā)更容易