公共管理的基本理論

公共管理的基本理論第1頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月導言：值得認真商討的重要概念關(guān)于公共性第2頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共性Public1、意指多個人的、大多數(shù)人共有的、共同的屬性和特征。公共需要公共問題公共秩序公共安全－食品安全、藥品安全第3頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共性醫(yī)療衛(wèi)生安全、生產(chǎn)安全、交通安全、國家安全公共產(chǎn)品－純公共產(chǎn)品，準公共產(chǎn)品以非競爭性和非排他性是否充分為標準公共設施公用事業(yè)－水、電、煤氣、公交、排污第4頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共性2、意指公平的、公正的、正義的。

Public相對于private而言，公共領域稱為公域，私人領域稱為私域。第5頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月根據(jù)公共性的兩層含義，我們重點討論一下關(guān)于權(quán)力的公共性問題從政治學的角度考察，黨和政府執(zhí)政是人民委托授權(quán)。民眾政黨公共權(quán)力第6頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月個人與公共權(quán)力的解釋，無非是兩種：1、神權(quán)政治——民眾是公共權(quán)力的接受對象，公共權(quán)力施于民眾，逆來順受。2、民主政治——民眾是公共權(quán)力的主體，民眾交出一部分公共權(quán)力，授權(quán)于公共權(quán)力機關(guān)，共產(chǎn)黨執(zhí)政是人民授權(quán)。黨和政府是民眾使用公共權(quán)力之手的延伸。第7頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共性

公共性，指的是一種共同性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。第8頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共性問題是當代中國和世界發(fā)展中最具有核心意義的問題：1、公共性問題的探討或解決有助于公共管理理論的構(gòu)建

2、研究公共性問題有利于深入研究行政管理深層次問題，行政管理體制、機制問題，有利于形成行政觀、政府觀、發(fā)展觀，它對行政管理學科的研究是長期的、制度性的、根本性的影響。

3、從行政哲學層面，關(guān)注和審視公共性問題，確立行政的公共價值觀，對于貫徹落實科學發(fā)展觀，推進行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，增進和維護公共利益具有重要理論意義與實踐價值。第9頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月一、公共管理的含義與特征第10頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月

（一）公共管理的含義

以政府為核心的多元社會行為主體及其組成的網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)，為了最大限度地實現(xiàn)和增進公共利益，廣泛運用公私領域提供的各種方法和方式，在公眾參與、參加及制約下對社會公共事務所實施的管理活動。第11頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月管理和行政管理二字連用，一般是指在權(quán)限的范圍內(nèi)，對事物進行處理、條理或整理之意。行政二字連用，即指把“政務”(實為統(tǒng)治之事)推行開來。（即政府推行政務）

第12頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共行政與公共管理

主體公共行政：政府

公共管理：黨、人大、政府、政協(xié)、司法組織、事業(yè)單位、國有企業(yè)、

NGO組織

客體

國家事務社會公共事務和機關(guān)內(nèi)部事務

公共事務第13頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共行政和公共管理公共行政：行政權(quán)力（授予權(quán)、許可權(quán)、執(zhí)行權(quán)）公共管理：公共權(quán)力

手段方式

行政管理政治、經(jīng)濟、法律

第14頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月（二）公共管理的特性（1）公共管理的對象是國家和社會的公共事務（2）公共管理主體的廣泛性（3）公共管理以追求公共利益為宗旨（4）公共管理過程的民主化（5）公共性與管理性的有機統(tǒng)一第15頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共行政與公共管理的主要區(qū)別：第一，管理的主體己多元化，它不再是政府“只此一家，別無分店”的格局。第二．由于多元管理主體的出現(xiàn)以及它們在管理中納緊密關(guān)系，已經(jīng)形成了一個管理網(wǎng)絡。第三，把“行政”演繹為“管理”，工作范圍就會更廣，管的事務就更具體，更復雜，因而也就能更方便地借鑒私營部門有效的管理方式與方法，把市場機制引入公共管理領域；第四，它使公民有更多的機會參與乃至參加公共事務的管理活動，甚至是實行公民自治，從而使民主突破了“代議”的局限．得到了更好地落實；第五，隨著權(quán)力的分散化，公共責任也相應地分儀于社會各個公共權(quán)力主體，所謂有其權(quán)必有其責，因而公民的監(jiān)督視點也要相應實現(xiàn)分散化。第16頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月二、公共管理的本質(zhì)追求與對象第17頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月（一）公共利益――公共管理的本質(zhì)追求公共利益的內(nèi)涵在一定條件下，與一定地域共同體多數(shù)成員普遍密切相關(guān)的社會需求或要求。第18頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月對公共利益這一定義的理解，需要作如下說明：

第一，公共利益首先是一定地域的社會共同體的共同利益。第二，公共利益的客觀屬性是其“公共性”。第三，共利益的主體是社會公眾。第四，公共利益與政府的相關(guān)性。第五，公共利益體現(xiàn)著公平、公正、公開等公共價值。第19頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月利益追求的合理性與合法性利益追求的合理性：追求自身的利益，是人性的本能。例如：在計劃經(jīng)濟時代的中國，由于人們把利益往往看作是一個倫理的范疇，同時歪曲地理解馬克思的集體主義理論，認為集體主義就是要消滅個人主義。其實，真正的馬克思主義者并不反對個人利益；相反，馬克思和恩格斯的唯物主義觀告訴我們：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)”；對于現(xiàn)實中的人來說，“他們的需要即他們的本性”；人類社會所有關(guān)系歸根結(jié)底是利益關(guān)系，把人和社會聯(lián)系起來的惟—紐帶是“需要和私人利益”。第20頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月利益追求的合法性：人們對利益的追求和理性的選擇，如果不能得到制度和法律意義上的承認和保護，也將難以實現(xiàn)。因此，只有在市場經(jīng)濟時代，人們利益追求的合理性才能得到普通承認；只有在保護公民權(quán)利的時代，人們對利益追求的合法件才能得到確立；只有社會具備對政府權(quán)力進行限制和有效制約的憲政制度安排，人們追求利益的合理性與合法性才能得到最終的保障。第21頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共管理的本質(zhì)追求：追求一定地域共同體多數(shù)成員普遍密切相關(guān)的社會需求或要求的利益，追求一種共同性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性的公共利益。第22頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月（二）公共事務――公共管理的對象公共事務即公共領域的事務，它與一定地域共同體多數(shù)成員利益普遍相關(guān)，如公共安全、公共服務、公共產(chǎn)品的供給。公共事務追求的是公共利益，其成本由社會共同承擔、收益由社會共同享有，因而應出按照民主原則組成的政府及其他公共組織，以“國家”或“社會”的名義采取集體行動加以處理。第23頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月對公共事務的管理

1、傳統(tǒng)管理方式――政府壟斷公共事務的傳統(tǒng)治理方式，是政府壟斷一切公共產(chǎn)品和公共服務的供給，并采取由政府統(tǒng)攬與直接生產(chǎn)的方式。這種制度設計的理論基礎在于：一是把政府看作是私人利益沖突的必要協(xié)調(diào)者或公共利益的代表者；二是公共產(chǎn)品與公共服務如果采取私人生產(chǎn)方式，難以解決消費中的“搭便車”行為以及供給不足等問題，客觀上需要求助于政府。第24頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月自由主義者和政府主義者都是政府壟斷模式的倡導者，有所不同的是：

自由主義者站在“經(jīng)濟人”假設與個人理性計算的立場上認為：個人利益優(yōu)先，私人事務自主，是社會運行的基本動力；為防止私人的自我利益的追逐而導致社會秩序沖突，需要政府對“必要的邪惡作出制度安排”；為防止自利性的政府濫用職權(quán)，必須限制政府，“最小的政府是最好的政府”。第25頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月政府中心論者站在政府與社會不一致的人性觀和集體理性假設的基礎上認為：政府是“善”和“公益”的化身，要對無知、盲動和自私的個體損害公共利益的行為加以限制；政府的責任是最大限度的為社會謀求“善”和“公益”；政府應盡量擴大介入私人社會的范圍和程度，壟斷更多的公共事務。第26頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月

現(xiàn)實中，政府對經(jīng)濟和社會領域的干預以及政治對市場支配地位的確立是從19世紀末到20世紀初開始出現(xiàn)的：

馬克思主義和凱恩斯主義對這一進程的發(fā)展具有重大的意義，他們促成了政府干預的合法化。社會主義國家根據(jù)馬克思主義的思想，普遍建立了徹底的公有制經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟體制，政府不僅自上而下、一統(tǒng)到底包攬了一切公共事務，而且還以單位制為核心來配置一切權(quán)力、資源和社會福利。資本主義國家根據(jù)凱恩斯理論，在二戰(zhàn)后普遍建立了政府干預體系，建立了完善的福利經(jīng)濟體系，個體生活從“搖籃到墳墓”，無不受政府活動的影響。第27頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月

2、政府壟斷公共事務的治理危機與治理思維的創(chuàng)新

從理論上分析，政府壟斷公共事務的弊端主要集中在政府自身理性與結(jié)構(gòu)的缺陷。第28頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月可從三個方面分析：(1)政府及其官員雖然只有追求公共利益的一面，但客觀上也存在自利性成分。政府及其官員的自利性往往導致尋租與腐敗、貪污受賄、權(quán)力濫用．以及根據(jù)自己的自主性人為地漠視某些公共需求信息或故意制造虛假的公共性息，使公共利益扭曲和異化(2)政府也并非“全知全能”，如同“市場失敗”一樣也存在信息不對稱問題，公共需求得不到有效顯示或有效認定．常常出現(xiàn)與社會需求不—致的供給。(3)由于缺乏相應的競爭和外部壓力、公共產(chǎn)品與公共服務投人與產(chǎn)出的分離性及對結(jié)果衡量和約束(包括代議制約束與公民約束)的困難性，政府部門及其官員存在激勵與約束機制的不足，導致公共責任精神匱乏。第29頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月從社會現(xiàn)實上分析：當代世界各國政府都面臨著共同的難題；一方面是公民對公共產(chǎn)品與公共服務需求的不斷增加和需求形式的多樣化，全球化與信息化浪潮也不斷催生新的公共領域和公共問題；另一方面是政府規(guī)模日趨膨脹、官僚制的無能為力，導致政府的財政危機、管理危機和信任危機，種種危機直接導致了20世紀晚期“反國家主義”狂潮的出現(xiàn)，并加劇了社會公共生活的整體性危機。第30頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月

自20世紀80年代以來，世界范圍內(nèi)掀起了一股全球性、持續(xù)性的公共行政改革浪潮：這場改革是對“公私”二元分離關(guān)系的超越，即對公民身份、政府角色與功能、政府與公民的社會關(guān)系、政府與市場的關(guān)系的再認識，探索公共事務多元治理、多種制度安排的解決之道。第31頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月三、公共管理主體及其責任第32頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月（一）公共管理主體及其分類

1、公共管理的核心主體――政府政府是公共管理的核心主體，這是因為(1)政府的目的和功能就是提供公共產(chǎn)品和公共服務，這是政府存在的合法性基礎(2)政府作為共同體利益的代表者，對公共事務的治理承擔最終責任。(3)政府與其他公共管理主體在多元主體中的地位并不是一樣的，政府承擔著公共事務“元治理”的角色。第33頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月2、公共管理的其他社會行為主體以政府為核心、非政府公共組織為重要組成部分、在私人組織和公民廣泛參與和參加下的公共事務治理主體及共組成的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。第34頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共管理的其它主體

政黨、人大、司法部門、政協(xié)

第三部門（

NGO組織）事業(yè)單位、國有企業(yè)、社會中介組織、民間公益組織、基層群眾自治組織、作為公共管理參與者的私人部門等。

第35頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月（二）公共管理主體責任

1、公共管理與公共責任公共責任應當是公共管理主體公共管理活動的責任狀態(tài)與責任后果的統(tǒng)一。公共責任主要由三個要素組成：公共責任主體、公共責任內(nèi)容、公共責任客體或?qū)ο?。?6頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月公共責任主要由三個要素組成：公共責任主體、公共責任內(nèi)容、公共責任客體或?qū)ο?。對于政府與其他公共管理主體來說，公共責任既有共向點(追求和實現(xiàn)公共利益的責任)，也有一定的差異性。第37頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月2、政府的公共責任及其實現(xiàn)機制政府公共責任的主要內(nèi)容：第一，法律責任。第二，政治責任。第三，行政責任。第四，道德責任。政府公共責任的實現(xiàn)機制：第一，法律機制。第二，政治機制。第三，行政機制。第四，道德機制。第五，市場機制。第38頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月3、非政府公共管理主體的公共責任及其實現(xiàn)機制

從抽象意義上看，非政府公共管理主體的公共責任主要包括：（1）法律責任(2)職業(yè)責任(3)道德責任(4)財務責任(5)公開責任(6)民主責任。(7)公正責任。非政府公共管理主體的公共責任的實現(xiàn)機制，主要包括如下方面：(1)法律約束。(2)政府監(jiān)管。(3)競爭機制。(4)輿論監(jiān)督。(5)自律機制。第39頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月四、當代中國公共管理的憲政體制及決定和影響中國公共管理體制的幾個重要關(guān)系第40頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月（一）當代中國公共管理的憲政體制研究中國公共管理，必須把握它在一個什么憲政環(huán)境下進行的。因為公共管理的一切組織設計、制度安排、行為過程、結(jié)果評定，無不受憲政體制的制約。在理念層次上，憲政至少包含民主、法制和公民權(quán)利三要素。其中民主是憲法的基礎，法制是重要保障，公民權(quán)利保障則是憲法的目的。第41頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月

在中國，民主、法制和公民權(quán)利三要素及其關(guān)系的固定化，是通過以下的政治制度并以憲法的方式固定下來的公共管理的憲政體制：1、國家性質(zhì)的規(guī)定（國體）2、政權(quán)組織形式的規(guī)定（政體）3、國家結(jié)構(gòu)形式的規(guī)定（單一制、復合制）4、國家機構(gòu)的規(guī)定5、公民基本權(quán)利和義務的規(guī)定6、國家的選舉制度第42頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月特殊的憲政體制，構(gòu)成了：當代中國公共管理特殊的憲政體制，因此，研究當代中國公共管理，就必須研究與之相關(guān)聯(lián)的一系列重要關(guān)系。第43頁，課件共48頁，創(chuàng)作于2023年2月（二）決定和影響中國公共管理體制的幾個重要