新時(shí)代預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的邏輯轉(zhuǎn)換、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及路徑選擇

一、引言

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而預(yù)算管理是財(cái)政管理的核心內(nèi)容。預(yù)算管理的績(jī)效如何，直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的治理能力和治理水平。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)高度重視預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。2004年，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”；2018年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行了全方位的系統(tǒng)規(guī)劃，其內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算管理改革的頂層設(shè)計(jì)達(dá)到一個(gè)新高度。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，因而當(dāng)下及未來(lái)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要符合新時(shí)代的內(nèi)在要求。

從學(xué)術(shù)層面看，對(duì)績(jī)效預(yù)算的研究大致集中在四方面。一是對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。如，馬蔡琛等從微觀層面探討了如何構(gòu)建項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架；劉方從部門預(yù)算的角度構(gòu)建了高校預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；鄭方輝等從宏觀層面分析了在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下如何對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。已有的研究表明，無(wú)論是從微觀層面還是從宏觀層面進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)估，都需要構(gòu)建一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。二是預(yù)算績(jī)效管理中的約束問(wèn)題。如，林慕華等研究了我國(guó)地方人民代表大會(huì)的預(yù)算監(jiān)督作用；朱大旗等探討了法治視野下的司法預(yù)算模式構(gòu)建；蔣悟真提出通過(guò)建立預(yù)算訟訴制度，激勵(lì)公民監(jiān)督預(yù)算法的實(shí)施，進(jìn)而加強(qiáng)預(yù)算管理約束；Ho特別強(qiáng)調(diào)了公眾需求表達(dá)對(duì)政府提高預(yù)算績(jī)效的約束作用?？梢?jiàn)，在現(xiàn)代社會(huì)，法治和公民參與是預(yù)算績(jī)效管理的約束條件和重要

保障。三是預(yù)算管理中的激勵(lì)問(wèn)題。如，吳俊培等基于不完全信息博弈模型分析了預(yù)算效率激勵(lì)機(jī)制；余錦亮等實(shí)證檢驗(yàn)了預(yù)算軟約束對(duì)地方政府不同口徑財(cái)政努力程度的激勵(lì)效應(yīng)；王雍君分析了績(jī)效管理中有效激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)必須面對(duì)的難題。在預(yù)算管理中，應(yīng)該通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)誘致正向激勵(lì)，減少逆向選擇。雖然已有的研究對(duì)預(yù)算管理中的激勵(lì)問(wèn)題給予關(guān)注，但還未找到根本性的解決辦法。四是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的改革路徑問(wèn)題。如，李偉對(duì)新《預(yù)算法》實(shí)施后財(cái)政專戶治理的改革路徑進(jìn)行探討；馬蔡琛等通過(guò)回顧改革開(kāi)放40年我國(guó)預(yù)算制度的變遷，從宏觀層面指出預(yù)算管理改革的路徑；童偉等分析了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革在實(shí)踐中所遇到的困難，并提出解決困難的辦法；李紅霞等討論了中期預(yù)算框架下預(yù)算績(jī)效改革的路徑。學(xué)者們對(duì)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革路徑的探索，為本文的進(jìn)一步研究打下了良好的基礎(chǔ)。但由于我國(guó)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)間較短，基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的研究大多數(shù)尚不深入。尤其是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以后，國(guó)家治理理念發(fā)生重大變化，著眼于新時(shí)代的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還不多見(jiàn)，這為本文的進(jìn)一步研究提供了空間。

二、新時(shí)代財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)換邏輯

財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)包括兩方面內(nèi)容：一是合規(guī)性評(píng)價(jià)，主要考察財(cái)政收支是否符合預(yù)算規(guī)定，只有符合預(yù)算收支安排才被認(rèn)為是有效率的；二是政策效果評(píng)價(jià)，即對(duì)財(cái)政預(yù)算所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行評(píng)估。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)踐中主要是以合規(guī)性評(píng)價(jià)為主，對(duì)政策效果的關(guān)注不夠。之所以出現(xiàn)這種情況，一方面是評(píng)價(jià)者所掌握的技術(shù)

不足，另一方面是評(píng)價(jià)理念存在偏差。事實(shí)上，政策效果比合規(guī)性更能體現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的績(jī)效。財(cái)政預(yù)算作為國(guó)家治理的重要工具，自然要為實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展理念服務(wù)。與以往相比，新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，因而評(píng)價(jià)財(cái)政預(yù)算實(shí)施效果的標(biāo)準(zhǔn)也要隨之轉(zhuǎn)換。從宏觀角度考慮，對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面問(wèn)題：

(一)是否有利于解決當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的主要矛盾

黨的十九大報(bào)告明確指出，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。也就是說(shuō)，要滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，就必須解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題。不平衡主要包括區(qū)域間不平衡、城鄉(xiāng)間不平衡，這些不平衡不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平上，也表現(xiàn)在公共服務(wù)水平上。發(fā)展不充分指經(jīng)濟(jì)社會(huì)的某些領(lǐng)域或某些方面發(fā)展水平還比較低，不能滿足社會(huì)公眾的需求。發(fā)展不充分與發(fā)展不平衡緊密相連，正是由于局部發(fā)展的不充分才導(dǎo)致整體發(fā)展的不平衡。為解決發(fā)展不平衡和不充分問(wèn)題，近年來(lái)，政府預(yù)算安排了大量資金進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等。這些預(yù)算資金的使用效果如何，直接關(guān)系到財(cái)政預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)。在新時(shí)代，對(duì)財(cái)政預(yù)算的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)首先關(guān)注財(cái)政政策是否有利于解決當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾。當(dāng)然，每一項(xiàng)財(cái)政政策的出臺(tái)都有其自身的背景和政策目標(biāo)，但這并不妨礙將解決當(dāng)前社會(huì)主要矛盾納入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的范疇。

(二)是否有利于以創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在發(fā)生重大變化，由原來(lái)的要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動(dòng)，創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。影響創(chuàng)新的因素很多，包括制度、社會(huì)環(huán)境、文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。財(cái)政作為國(guó)家治理的手段，對(duì)創(chuàng)新同樣會(huì)產(chǎn)生重要作用。直接作用方面，通過(guò)政府預(yù)算安排增加對(duì)科技研發(fā)的投入，或者通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠激勵(lì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)新行為；間接作用方面，通過(guò)財(cái)政手段營(yíng)造有利于創(chuàng)新的社會(huì)和文化環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”。既然創(chuàng)新對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展如此重要，對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)就必須考慮是否有利于創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)。以我國(guó)正在大力推行的減稅降費(fèi)政策為例，減稅降費(fèi)政策要通過(guò)減少財(cái)政預(yù)算收支來(lái)操作，對(duì)減稅降費(fèi)政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，是否有利于減輕微觀經(jīng)濟(jì)主體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是關(guān)注的重點(diǎn)，但減稅降費(fèi)的最終目的是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，而創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。所以，要評(píng)價(jià)減稅降費(fèi)政策的預(yù)算績(jī)效，不但要看是否減輕了企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，還要看是否激勵(lì)了創(chuàng)新。

(三)是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

協(xié)調(diào)發(fā)展指經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)各要素的均衡發(fā)展，不能因?yàn)槟硞€(gè)要素的超常或滯后發(fā)展而破壞整個(gè)系統(tǒng)的發(fā)展。我國(guó)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵豐富，不僅包括區(qū)域、城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展，還涉及人與自然、國(guó)內(nèi)與國(guó)外之間各方面的統(tǒng)籌發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，發(fā)展不協(xié)調(diào)的問(wèn)題一直存在，不但成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的掣肘因素，而且容易激化社會(huì)矛盾，降低社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)發(fā)展成果的獲得感。發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題屬于結(jié)構(gòu)性矛盾，結(jié)構(gòu)性矛盾只能通過(guò)調(diào)結(jié)構(gòu)的辦法來(lái)解決。政府在預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中，要考慮如何

運(yùn)用財(cái)政手段解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展也應(yīng)成為財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)方向性標(biāo)準(zhǔn)。

(四)是否促進(jìn)綠色發(fā)展

將“綠色”作為重要的發(fā)展理念，體現(xiàn)了新時(shí)代對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視。從20世紀(jì)70年代末到黨的十八大以前，我國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)30多年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，原來(lái)依靠要素驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式變得越來(lái)越不可持續(xù)，資源的過(guò)度消耗使環(huán)境問(wèn)題變得越來(lái)越突出，影響廣大人民群眾的幸福感。為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)提出綠色發(fā)展理念。在這樣的背景下，政府的預(yù)算安排就不能不考慮環(huán)境因素。因此，對(duì)涉及環(huán)境問(wèn)題的財(cái)政政策進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)把是否促進(jìn)綠色發(fā)展作為一個(gè)重要的考察依據(jù)。

(五)是否有利于擴(kuò)大開(kāi)放

改革開(kāi)放40多年的實(shí)踐證明，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展得益于對(duì)外開(kāi)放。近年來(lái)，國(guó)際上出現(xiàn)逆全球化思潮，一些國(guó)家大力實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義。我國(guó)則繼續(xù)堅(jiān)持并擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，將擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放作為一項(xiàng)基本國(guó)策，融入新發(fā)展理念中。為擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，一方面，我國(guó)不斷下調(diào)關(guān)稅稅率，以擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)；另一方面，擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁地提供公共物品和服務(wù)。對(duì)新時(shí)代財(cái)政政策進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，顯然應(yīng)以是否有利于擴(kuò)大開(kāi)放為準(zhǔn)繩。

(六)是否有利于全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的是提升全體社會(huì)公眾的福利水平。由于存在發(fā)展不平衡問(wèn)題，并不是所有的社會(huì)群體和個(gè)人都能充分享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，導(dǎo)致相當(dāng)一部分人的獲得感不強(qiáng)，甚至影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，堅(jiān)持共享發(fā)展理念對(duì)于維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要意義。以國(guó)家正在實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為例，政府在財(cái)政預(yù)算中安排了大量資金用于“三農(nóng)”建設(shè)，希望補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展的短板。通過(guò)“精準(zhǔn)扶貧”等具體措施，使全體農(nóng)民能共享我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。從這個(gè)角度說(shuō)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是共享發(fā)展理念的一次偉大實(shí)踐。類似于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的共享發(fā)展理念實(shí)踐還有很多，財(cái)政政策都在其中發(fā)揮重要作用。在新時(shí)代，對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，是否有利于共享發(fā)展同樣是一個(gè)不能忽略的關(guān)注點(diǎn)。

以上，是新時(shí)代對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行政策效果評(píng)價(jià)在宏觀層面需要把握的邏輯轉(zhuǎn)換問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，不同的財(cái)政政策需要把握的重點(diǎn)不同，并不是要求針對(duì)所有財(cái)政政策的績(jī)效評(píng)價(jià)都要同時(shí)符合上述標(biāo)準(zhǔn)，而是提醒評(píng)價(jià)主體在新時(shí)代對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)可以從哪些方面入手。另外，上述幾方面內(nèi)容只是給出了方向性的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)某個(gè)財(cái)政政策進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，還要在方向性的標(biāo)準(zhǔn)下明確具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系或方法，唯有如此，才能做出精準(zhǔn)的績(jī)效評(píng)估。

三、新時(shí)代財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的挑戰(zhàn)

新時(shí)代賦予了財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)新的精神內(nèi)核，我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)換和發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變使財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)面臨一些新的挑戰(zhàn)。

(一)政策效果評(píng)價(jià)問(wèn)題

1.事前評(píng)價(jià)的科學(xué)性難以保證。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)預(yù)算效果評(píng)價(jià)的理解大多局限于事后。也就是說(shuō)，只有在特定的預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行完成以后，人們才會(huì)針對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果在某個(gè)方面產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析。事后績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法避免財(cái)政政策失誤所帶來(lái)的損失，要想避免政策失誤，就需要預(yù)先對(duì)未來(lái)可能要付諸實(shí)施的預(yù)算進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，評(píng)估的目的是要確認(rèn)某種預(yù)算安排是否可行。正是基于這樣的目的，在《意見(jiàn)》中，特別強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建事前、事中和事后績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)。從實(shí)踐看，在預(yù)算前進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)都是建立在理性預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上。因?yàn)樨?cái)政政策還沒(méi)有付諸實(shí)施，評(píng)價(jià)者無(wú)法獲得政策實(shí)施將產(chǎn)生的真實(shí)成本和收益，要保證事前評(píng)估的科學(xué)性，對(duì)評(píng)價(jià)者而言是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

2.選擇性地?zé)o視政策的積極或消極影響。預(yù)算的政策效果既有可能是積極的，也有可能是消極的，更多的情況是積極影響與消極影響并存。針對(duì)政策效果進(jìn)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)者很容易出現(xiàn)選擇性地?zé)o視政策的積極或消極影響。出現(xiàn)這種情形的原因有：一是評(píng)價(jià)者的主觀偏好，比如有的人強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，有的人厭惡不平等；二是利益考量，如果某種預(yù)算安排更符合績(jī)效評(píng)價(jià)者自身利益，那么他可能更愿意突出這種預(yù)算安排所帶來(lái)的積極影響，而忽視其負(fù)面影響；三是評(píng)價(jià)者自身知識(shí)儲(chǔ)備不足，沒(méi)有能力對(duì)預(yù)算的政策效果做出客觀分析。在新時(shí)代，國(guó)家治理現(xiàn)代化要求對(duì)政策效果進(jìn)行完整而準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，對(duì)政策利弊做出恰如其分的分析，最終才能有利于實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)性。選擇性地?zé)o視政策的某些影響，不利于對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。

3.忽視長(zhǎng)期影響。在日常的預(yù)算管理中，人們習(xí)慣于關(guān)注預(yù)算執(zhí)行后所產(chǎn)生的短期效應(yīng)，而忽視長(zhǎng)期影響，為解決眼前經(jīng)濟(jì)社會(huì)所面臨的問(wèn)題，在預(yù)算中做出有針對(duì)性的安排。這種安排所產(chǎn)生的短期效應(yīng)對(duì)解決即時(shí)性矛盾有一定幫助，但如果為了解決某種即時(shí)性矛盾，而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)期的負(fù)面影響，可能得不償失。如何權(quán)衡政策的短期效應(yīng)和長(zhǎng)期影響問(wèn)題，是績(jī)效評(píng)價(jià)者不能忽視的。只有對(duì)長(zhǎng)短期效應(yīng)做出綜合評(píng)價(jià)，才能幫助決策者做出正確的選擇。目前，我國(guó)正面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力，為解決眼前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，采取更為積極的財(cái)政政策是必要的，如減稅降費(fèi)、擴(kuò)大政府投資和增加政府債務(wù)等。但擴(kuò)張性的財(cái)政政策一定是有節(jié)制的，不能演變成“大水漫灌”式的釋放流動(dòng)性。如果不顧一切地采取強(qiáng)刺激政策，雖然可以在一定程度上緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，但從長(zhǎng)期看會(huì)加劇結(jié)構(gòu)性矛盾，而真正阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的恰恰是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題?？梢?jiàn)，在預(yù)算管理中對(duì)政策效應(yīng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，必須在短期效果和長(zhǎng)期影響間進(jìn)行利弊權(quán)衡。

(二)公共服務(wù)評(píng)價(jià)問(wèn)題

1.難以對(duì)產(chǎn)出進(jìn)行充分評(píng)價(jià)。為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，政府比以往更加關(guān)注如何提供符合公眾需求偏好的公共服務(wù)。提供公共服務(wù)是政府的基本職能，財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上是公共服務(wù)投入和產(chǎn)出的比較。公共服務(wù)投入的成本相對(duì)容易計(jì)算，包括勞動(dòng)力、資本設(shè)備和其他生產(chǎn)要素，大多數(shù)投入資源都可以用貨幣來(lái)計(jì)量。但對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)出的計(jì)量有時(shí)會(huì)面臨困難，主要是因?yàn)楹芏喙卜?wù)產(chǎn)出具有模糊性。一方面，一些產(chǎn)出很難用貨幣來(lái)計(jì)量。另一方面，一些產(chǎn)出難以被確認(rèn)。

如，某些公共機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出是什么？為了對(duì)公共服務(wù)的績(jī)效做出客觀評(píng)價(jià)，需要建立具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在建立具體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)評(píng)價(jià)者要獲得常規(guī)的產(chǎn)出信息，主要包括：公共服務(wù)的產(chǎn)出數(shù)量；公共服務(wù)的質(zhì)量，取決于消費(fèi)者對(duì)公共服務(wù)的估價(jià)水平；消費(fèi)者對(duì)更多公共服務(wù)或不同組合服務(wù)的偏好是什么。受到信息不對(duì)稱的影響，績(jī)效評(píng)價(jià)者有時(shí)很難充分獲得上述信息，即便可以獲得，可能要支付較高的成本。

2.公共服務(wù)異質(zhì)性問(wèn)題。公共服務(wù)的種類很多，在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)不可能有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在宏觀層面上評(píng)價(jià)公共服務(wù)所遵循的理念是相同的，但在微觀層面上，由于每一種公共服務(wù)都有其自身的特征，決定了對(duì)每一種公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)都需要建立與其特征相匹配的公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。如，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的績(jī)效評(píng)價(jià)和對(duì)農(nóng)村危房改造的績(jī)效評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)會(huì)有很大不同。隨著全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理時(shí)代的到來(lái)，類型多樣且特征紛繁復(fù)雜的公共服務(wù)都需要進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，每一種公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如何建立，對(duì)政府和整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

(三)逆向激勵(lì)問(wèn)題

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)具有激勵(lì)約束功能，理想的結(jié)果是通過(guò)激勵(lì)約束機(jī)制的建立提高預(yù)算資金的使用效率。但在具體的預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，一些不合理的制度設(shè)計(jì)可能導(dǎo)致逆向激勵(lì)問(wèn)題。

1.為完成預(yù)算進(jìn)度而產(chǎn)生的逆向激勵(lì)問(wèn)題。近年來(lái)，政府的預(yù)算管理都有在特定時(shí)間完成預(yù)算進(jìn)度的要求，其初衷是防止資金沉淀，提高使用效率。能夠按照預(yù)算設(shè)定的進(jìn)度完成資金使用，往往被認(rèn)為符合效率標(biāo)

準(zhǔn)。但在實(shí)際操作中，財(cái)政資金使用能否符合預(yù)算進(jìn)度的要求受到很多因素的制約。一種常見(jiàn)的情況是以一個(gè)預(yù)算年度為使用期限的財(cái)政資金到賬時(shí)間晚，下半年撥付到資金使用者手里是常見(jiàn)現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)直到12月份才到賬的情況。要求使用者在半年或1個(gè)月的時(shí)間內(nèi)完成全年的預(yù)算進(jìn)度，勢(shì)必造成年底“突擊花錢”，甚至把錢花到不該花的地方，客觀上損害了資金的使用效率。另一種情況是資金的實(shí)際需要低于預(yù)期，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度滯后。按照現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)，如果預(yù)算年度內(nèi)資金出現(xiàn)剩余，不但結(jié)余資金全部上繳，還會(huì)削減下一年度的預(yù)算規(guī)模。這樣，資金使用者沒(méi)有動(dòng)力根據(jù)實(shí)際需要節(jié)約使用財(cái)政資金，而是盡可能地在預(yù)算年度內(nèi)將資金花掉，事實(shí)上導(dǎo)致財(cái)政資金的浪費(fèi)。

2.使用基數(shù)法編制預(yù)算而產(chǎn)生財(cái)政資金配置不合理問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直運(yùn)用基數(shù)法來(lái)編制政府預(yù)算。所謂基數(shù)法就是以上年預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際數(shù)字為基礎(chǔ)，再考慮本年度預(yù)計(jì)可能發(fā)生的一些增減因素，最終確定具體項(xiàng)目或單位的實(shí)際規(guī)模。運(yùn)用基數(shù)法編制預(yù)算的好處是簡(jiǎn)單易行、節(jié)約成本，缺點(diǎn)是容易受慣性思維的影響，預(yù)算規(guī)模的確定有時(shí)不能準(zhǔn)確反映項(xiàng)目或預(yù)算單位的現(xiàn)實(shí)需要。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算單位的資金都是剛性增長(zhǎng)的，即便有的項(xiàng)目或單位在某個(gè)年份不需要那么多資金，但仍然會(huì)獲得高于上一年基數(shù)的預(yù)算安排。同時(shí)，某些領(lǐng)域由于以前沒(méi)有預(yù)算安排，即使是當(dāng)下急需財(cái)政資金，也無(wú)法獲得相應(yīng)的財(cái)政資助。

3.地方政府剛性增長(zhǎng)的預(yù)算收入任務(wù)對(duì)政府收入行為的扭曲。改革開(kāi)放40多年來(lái)，地方政府為滿足不斷增長(zhǎng)的財(cái)政支出需要，制定了連年增長(zhǎng)

的收入預(yù)算。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，預(yù)算收入剛性增長(zhǎng)并沒(méi)有顯現(xiàn)出明顯的弊端。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行區(qū)間時(shí)，剛性增長(zhǎng)的預(yù)算安排使一些地方政府按照正常做法無(wú)法完成預(yù)算收入任務(wù)，于是不得不加大收費(fèi)力度，甚至采取收過(guò)頭稅和財(cái)政空轉(zhuǎn)等做法。正稅收入不足，通過(guò)增加收費(fèi)等非稅收入來(lái)滿足剛性增長(zhǎng)的預(yù)算需要，會(huì)降低財(cái)政收入的質(zhì)量；收過(guò)頭稅和財(cái)政空轉(zhuǎn)則屬于違反《預(yù)算法》的行為。政府收入行為的扭曲不但損害財(cái)政預(yù)算績(jī)效，而且不符合新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。2012年以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中央政府采取大規(guī)模減稅降費(fèi)措施。減稅降費(fèi)舉措必然導(dǎo)致財(cái)政在短時(shí)期內(nèi)減收，與剛性增長(zhǎng)的預(yù)算收入安排產(chǎn)生沖突。如何解決這一矛盾，是新時(shí)代預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的重要挑戰(zhàn)。

四、新時(shí)代財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的路徑選擇

(一)以新發(fā)展理念為指導(dǎo)對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，特別關(guān)注公眾的

回應(yīng)性

對(duì)部門或公共服務(wù)項(xiàng)目，無(wú)論是進(jìn)行合規(guī)性評(píng)價(jià)還是政策性評(píng)價(jià)，都要按照新發(fā)展理念的要求，緊扣我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化。不能脫離新發(fā)展理念，單純抽象地談?wù)撔屎凸脚c預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的理論問(wèn)題，這是新時(shí)代賦予我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的特殊意義。堅(jiān)持以人民為中心是新發(fā)展理念的核心要義，滿足人民對(duì)美好生活的需求是評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效的最高標(biāo)準(zhǔn)，所以無(wú)論是對(duì)公共政策還是對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，都應(yīng)先關(guān)注是否能夠增進(jìn)人民的福祉，最大限度地滿足社會(huì)公眾的需求偏

好。要想了解社會(huì)公眾的需求偏好，就需要在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，多

進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，多傾聽(tīng)群眾的聲音。

(二)豐富財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，強(qiáng)化政策效應(yīng)評(píng)價(jià)

在實(shí)踐領(lǐng)域，要改變財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中只有合規(guī)性評(píng)價(jià)而沒(méi)有政策性評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀，尤其要重視政策性評(píng)價(jià)。政策性評(píng)價(jià)要特別關(guān)注政策目標(biāo)是否充分實(shí)現(xiàn)，而不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行成本收益的比較。在政策性績(jī)效評(píng)價(jià)中，要善于運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)方法進(jìn)行科學(xué)的量化評(píng)估，比較常見(jiàn)的政策效應(yīng)評(píng)估方法有工具變量法(IV)、斷點(diǎn)回歸(RD)、雙重查分(DID)或三重查分(DDD)、傾向得分匹配(PSM)等。具體評(píng)估的內(nèi)容要盡可能全面，包括政策產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和可持續(xù)發(fā)展等方面。為避免決策失誤，要特別重視政策實(shí)施前的績(jī)效評(píng)估，一般采用數(shù)值模擬方法。在政策績(jī)效評(píng)價(jià)中，要把積極影響和消極影響一并考慮在內(nèi)。對(duì)政策的短期效應(yīng)和長(zhǎng)期效應(yīng)進(jìn)行綜合分析，以利于決策者做出取舍判斷。

(三)采用多種方法，根據(jù)公共服務(wù)異質(zhì)性進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)

針對(duì)某些公共服務(wù)產(chǎn)出具有模糊性且難以用貨幣來(lái)衡量的難題，可將對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行訪談或問(wèn)卷調(diào)查、查看被評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)記錄、對(duì)公共服務(wù)載體進(jìn)行物理測(cè)量三種數(shù)據(jù)搜集方法用于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。第一種數(shù)據(jù)搜集方法具有較強(qiáng)的主觀性，由于不同的人或社會(huì)群體對(duì)公共服務(wù)的需求偏好具有異質(zhì)性，所以在進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)的同時(shí)還需要有客觀標(biāo)準(zhǔn)。第二種數(shù)據(jù)搜集