如何看待社區(qū)治理行政負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象

如何看待社區(qū)治理行政負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象？一、社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)問題社區(qū)是城市治理的基本單元，也與每位城市居民的生活息息相關(guān)。然而，對社區(qū)工作有所了解的朋友常常有這樣的感受，行政負(fù)擔(dān)過重是當(dāng)前社區(qū)治理中普遍存在的一個問題。筆者曾與北京市東城區(qū)某社區(qū)的管理人員有過交流，據(jù)了解，街道辦等基層職能部門習(xí)慣于將很多行政工作下放到社區(qū)，盡管政府部門有時會下沉干部進(jìn)行支援，但并沒有建立起常態(tài)化的對接支援機(jī)制。再加上社區(qū)擁有的權(quán)力十分有限，面對業(yè)主維權(quán)、物業(yè)糾紛等復(fù)雜問題時往往缺乏對相關(guān)主體的制約和統(tǒng)合，只能發(fā)揮聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)的作用促進(jìn)問題的解決，這無疑進(jìn)一步加重了社區(qū)的工作負(fù)擔(dān)。當(dāng)今，作為疫情防控的前沿陣地，社區(qū)承擔(dān)著巨大的防疫工作壓力，對于數(shù)量有限社區(qū)工作人員而言，本地區(qū)新病例的出現(xiàn)代表著新一輪的核酸檢測、流調(diào)排查、臺賬統(tǒng)計(jì)等繁重工作，也往往意味著新一輪從早到晚、周末無休的連軸加班。疫情給社區(qū)帶來了額外的重壓，也使原本就為人們所關(guān)注的行政負(fù)擔(dān)問題更加凸顯?！吧厦媲Ц€，下面一根針”，社區(qū)工作者在各項(xiàng)任務(wù)中分身乏術(shù)，社區(qū)也似乎越來越顯現(xiàn)出一種“行政末梢”的政治屬性，相較之下，除了一些大齡退休居民較為熱心外，大多數(shù)居民對社區(qū)管理的參與少之又少。社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)，似乎與我們耳熟能詳?shù)淖晕夜芾恚晕曳?wù)的基層群眾自治存在一定出入乃至背離，這不由得引發(fā)我們對“社區(qū)”一詞的思考和回溯。何為“社區(qū)”？在中國人的日常語境中，社區(qū)指的是我們居住的小區(qū)、街道等，有時也被直接用以指代社區(qū)居委會。而實(shí)際上，中文的“社區(qū)”一詞是典型的舶來品，社區(qū)最初是西方社會學(xué)的一個概念，在20世紀(jì)30年代才由費(fèi)孝通等中國社會學(xué)學(xué)者翻譯創(chuàng)制并引入中文?；貧w到西方語境中，1887年，德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯在其代表作《共同體與社會》中最早從社會學(xué)的角度提出了社區(qū)的概念。工業(yè)革命帶來了工業(yè)化大發(fā)展和城市化的快速擴(kuò)張，“社區(qū)”的定義也隨著近代生產(chǎn)生活方式的演變和社會學(xué)的發(fā)展衍生出諸多版本的解讀，例如有人將社區(qū)定義為共同價值觀維系的群體，有人認(rèn)為社區(qū)是提供公共服務(wù)的地理單元，還有將社區(qū)定義為以教堂或?qū)W校為中心的文化區(qū)，等等。那么，如果說“社區(qū)”一詞對于我們來說是典型的舶來品，那中國土生土長的社區(qū)是何種面貌？中國社區(qū)治理有著怎樣的歷史邏輯和文化屬性？面對當(dāng)今行政負(fù)擔(dān)過重的問題，社區(qū)治理又應(yīng)朝向何種方向改革發(fā)力呢？二、中國社區(qū)的歷史變遷（一）古代的鄉(xiāng)里制度如果在中國古代社會找一個同“社區(qū)”相對應(yīng)的概念，那么最為接近的可能就是“里”，實(shí)際上，今天許多社區(qū)名稱中的“里”字（如北京市的和平里、安貞里、知春里等等），就是古代鄉(xiāng)里制度的歷史遺留。當(dāng)談到中國封建社會的基層治理時，很多人也許都會想到“皇權(quán)不下縣”這一說法。從秦始皇首創(chuàng)郡縣制以來，中國的地方行政制度雖歷經(jīng)變革，但歷代由皇帝直接委任的官員最低只到縣這一級，縣以下，“宗族自治”被許多學(xué)者視為皇權(quán)的替代性力量，如費(fèi)孝通在其著作《鄉(xiāng)土中國》里就提到，中國自上而下的皇權(quán)和自下而上的族權(quán)平行運(yùn)作，在鄉(xiāng)村形成皇權(quán)統(tǒng)治事實(shí)上的松弛和無為。然而，這種說法多少存在一定偏頗，中國自古是中央集權(quán)制的農(nóng)業(yè)大國，國家存續(xù)的根基就在于基層百姓的賦稅和徭役，皇權(quán)一刻也不可能放松對基層的控制?！盎蕶?quán)不下縣，縣下惟宗族”的說法實(shí)際上只關(guān)注了正式的行政組織層級，而忽視了皇權(quán)的其他代理形式。事實(shí)上，作為古代縣以下的治理主體，鄉(xiāng)里，以及鄉(xiāng)里制度基礎(chǔ)上的戶籍制度和賦稅制度始終是皇權(quán)下縣最主要的依托。鄉(xiāng)里制度始于先秦開始的“什伍編組”，并且伴隨著君主專制中央集權(quán)的強(qiáng)化而不斷被政治權(quán)力滲透和控制，例如自北宋開始，里長逐漸由領(lǐng)取薪俸的鄉(xiāng)官轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袕?qiáng)制性的職役，王安石變法首創(chuàng)“兵民一體”的保甲制度，加強(qiáng)對基層編組的控制，明代地方官府繪制“魚鱗圖冊”，嚴(yán)格土地登記和賦稅征收等等。鄉(xiāng)里制度體現(xiàn)出國家權(quán)力對基層強(qiáng)大的控制力，相比之下，宗族和鄉(xiāng)紳自治更多只是在道德教化、社會救助等方面發(fā)揮一定的補(bǔ)充作用，形成“皇權(quán)控里，紳權(quán)輔里，民治于里”的局面。（二）從單位制到街居制新中國成立后，全面廢除了國民政府在基層治理上的保甲制度，并于1954年頒布《城市居民委員會組織條例》，在全國范圍內(nèi)開展居委會建設(shè)。然而，直到改革開放，城市基層的主要管理形式是另一種更具時代特色的制度——單位制。單位制延續(xù)了戰(zhàn)爭年代對革命軍隊(duì)的管理思路，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套，服務(wù)于國家工業(yè)化生產(chǎn)的目標(biāo)。各單位自成一體，擁有一套完整的生活設(shè)施，包攬了單位職工及其家屬從教育、就業(yè)到娛樂、就醫(yī)的幾乎所有生產(chǎn)生活事務(wù)，儼然一個獨(dú)立的小社會，體現(xiàn)了政治與社會高度重合的鮮明特點(diǎn)。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)市場化改革的發(fā)展，國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能與社會職能開始分離，單位制逐漸解體，住房商品化改革推動了房地產(chǎn)市場和居民小區(qū)的興起。1989年我國頒布《城市居民委員會組織法》，以法律形式重新確定了居委會在城市治理中的主要地位，“街居制（街道辦-居委會）”也從此成為社區(qū)治理的主體結(jié)構(gòu)。隨著管理體制變革一同而來的是社會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的巨大壓力，原先由單位承擔(dān)的居民管理和社會保障等職能由單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，社區(qū)成為了維持社會穩(wěn)定和重構(gòu)基層秩序的基本單元，而市政府各職能部門的權(quán)力地位又高于社區(qū)，難以對居民事務(wù)進(jìn)行直接管理，這促使一些城市的政府將一部分權(quán)力委托下放給街道辦和居委會，以加強(qiáng)基層行政力量、改善權(quán)責(zé)不對稱的現(xiàn)象。地方層面的改革探索得到了中央的重視和支持，1991年，民政部首次提出“社區(qū)建設(shè)”的概念，并結(jié)合各地的改革實(shí)驗(yàn)，逐漸確立了“兩級政府（市-區(qū)），三級管理（市-區(qū)-街）”的社區(qū)治理體制，并在全國范圍內(nèi)推廣，成為了如今為我們熟知的主流管理模式。三、中國社區(qū)治理的特質(zhì)我們能從歷史中觀察到中國社區(qū)治理的何種邏輯和特質(zhì)呢？歷史又如何幫助我們理解當(dāng)今社區(qū)的行政負(fù)擔(dān)呢？（一）從家庭的微觀視角家庭是社區(qū)治理的基本單元，如果我們從家庭這一微觀視角來看社區(qū)治理，就會發(fā)現(xiàn)，國家權(quán)力在社區(qū)強(qiáng)存在的另一面，始終是家庭與社區(qū)的弱關(guān)聯(lián)。在古代“什伍編組”的鄉(xiāng)里制度中，宗族士紳治理只是對皇權(quán)的補(bǔ)充，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到所謂“鄉(xiāng)里自治”。此外，正如費(fèi)孝通所言，中國鄉(xiāng)土社會的基本結(jié)構(gòu)是以個體家庭為核心向外擴(kuò)展的差序格局，即中國社區(qū)的團(tuán)體性是以家庭為核心聯(lián)系紐帶，且私人性大于公共性。這一特點(diǎn)與西方社區(qū)存在著明顯差異。西方社區(qū)與西方傳統(tǒng)的結(jié)社文化密切相關(guān)，結(jié)社文化起源于基督教集團(tuán)政治的歷史傳統(tǒng)，發(fā)展于近代資本主義經(jīng)濟(jì)和公民社會的壯大，貫穿于西方民主政治建立的全過程。托克維爾在《論美國的民主》中詳細(xì)描繪了美國這一結(jié)社文化的典型國家，通過寫美國人“事事都結(jié)社”、“時時靠自治”，生動展現(xiàn)了結(jié)社文化對于培育社會力量的重要作用。如今，結(jié)社已作為一種普遍的生活方式融入了西方社會之中，成為公民民主實(shí)踐的有效途徑，也正是基于此，西方的社區(qū)治理呈現(xiàn)出社會力量主導(dǎo)的鮮明特點(diǎn)，主要依靠各類社會組織和志愿組織的管理，政府只是公共服務(wù)的兜底者。而就中國而言，中國社會缺少結(jié)社自治的文化基因，以家庭維系的鄉(xiāng)村宗族治理傳統(tǒng)也隨著現(xiàn)代城市社區(qū)的興起而逐漸消失。被分割在單元樓戶的社區(qū)家庭天生具有一種內(nèi)向性，缺乏向?qū)部臻g的輸出和轉(zhuǎn)化，使得行政力量自然占據(jù)了管理的主導(dǎo)權(quán)。（二）從管理制度的中觀視角如果從制度變遷這一中觀視角來看，中國社區(qū)治理體現(xiàn)出科層制委托代理的邏輯。近代西方許多政治思想都強(qiáng)調(diào)一種契約精神，即人民把個人權(quán)利授予政府，政府代表公意行使職權(quán)。而在現(xiàn)實(shí)政治中，這種委托代理關(guān)系不只存在于人民和政府之間，還存在于中央政府和地方政府之間。中國是政治上集權(quán)的單一制國家，中央政府要管理廣闊疆域上的各類事務(wù)，必須委托地方政府代理其職權(quán)。實(shí)際上，委托代理關(guān)系的產(chǎn)生及其擴(kuò)展、行政層級的不斷增加，一定程度上是生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系變革的客觀要求，不論是古代鄉(xiāng)里行政功能的不斷增強(qiáng)，還是改革開放后“兩級政府、三級管理”的形成，都是應(yīng)對復(fù)雜多元的基層事務(wù)時行政管理專業(yè)化、精細(xì)化增強(qiáng)的表現(xiàn)。但是，社區(qū)本不是一個純粹的行政管理場域，過度行政化的現(xiàn)象，實(shí)際上是單一制組織文化影響下，對代理主義的路徑依賴所導(dǎo)致的產(chǎn)物。因?yàn)閷τ趬毫π腕w制中的基層政府而言，在嚴(yán)格的績效考評機(jī)制下，成本最低、風(fēng)險最小的基層管理方式絕非鼓勵基層自治，而是利用既有的權(quán)力優(yōu)勢，委托擁有實(shí)際信息優(yōu)勢的下級管理層代行職權(quán)。這種代理主義的管理方式偏好，也就一定程度上從行政權(quán)力一側(cè)解釋了行政事務(wù)的不斷下沉和行政末梢的過重負(fù)擔(dān)。（三）從政社關(guān)系的宏觀視角如果我們站在國家與社會關(guān)系這一宏觀視角來審視，會發(fā)現(xiàn)當(dāng)今我國的社區(qū)治理實(shí)際上已不能再用簡單的“國家-社會”兩分法來看待，今天的中國社區(qū)固然不是西方結(jié)社文化和公民社會發(fā)展的產(chǎn)物，但也并不是古代“鄉(xiāng)里編伍”國家權(quán)力控制社會的簡單延續(xù)。從改革開放后社區(qū)建設(shè)開始之初，社區(qū)就是城市治理單元重構(gòu)大背景下的政策產(chǎn)物，它并非自然生長于純粹的社會土壤之中，而是與政府的政策選擇和政黨的社會構(gòu)想緊密相關(guān)。當(dāng)代中國仍處在現(xiàn)代化快速發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型激烈變革的歷史節(jié)點(diǎn)，改革開放后單位制的解體、流動人口的增加使城市治理面臨著社會保障、治安管理等各個方面的嚴(yán)峻考驗(yàn)，這使得政府將推動權(quán)力下沉和行政賦能作為社區(qū)建設(shè)的首要目標(biāo)，把加強(qiáng)管理、維護(hù)穩(wěn)定確立為社區(qū)治理的首要發(fā)展方向。畢竟，作為國家治理的根基、廣大居民生活的場所，重塑城市治理秩序始終是社區(qū)最重要的使命。另一方面，我們能夠看到，盡管在實(shí)際發(fā)展中歷盡波折，基層自治始終是我國的一個重要發(fā)展目標(biāo)，這就與中國獨(dú)特的黨政體制息息相關(guān)。中國的基層治理從一開始就被注入了中國共產(chǎn)黨對國家和社會建設(shè)的構(gòu)想，推行居民自治，擴(kuò)大基層民主，被視為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。中國共產(chǎn)黨并不只是行政機(jī)關(guān)的代言人，也不只是社會力量的代言人，而是代表著全體人民的利益，以全體人民作為自身的執(zhí)政基礎(chǔ)。黨建是社區(qū)治理的核心，黨以其強(qiáng)大的意識形態(tài)號召力和組織滲透力發(fā)揮著引領(lǐng)作用，使社區(qū)治理在體現(xiàn)鮮明政治性的同時還表現(xiàn)出社會性的不斷建構(gòu)與成長。黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理，呈現(xiàn)出“政社一體”的特點(diǎn)，其遵循的是在重塑社會秩序基礎(chǔ)上逐步培育社會力量的漸進(jìn)思路，這是當(dāng)今中國立足現(xiàn)實(shí)又面向未來的現(xiàn)代化社區(qū)治理必由路徑，也是中國共產(chǎn)黨百年以來社會建設(shè)理想的現(xiàn)實(shí)選擇。四、對社區(qū)治理改革的展望社區(qū)治理轉(zhuǎn)型是民主化研究的一個微觀視角，民主化是當(dāng)代政治學(xué)的核心議題之一，受到西方民主化理論的影響，有些人總有一種認(rèn)識傾向，即社會的良好運(yùn)行需要國家權(quán)力的干涉越少越好，“小政府，大社會”才是民主化的標(biāo)尺。對于這種看法，也許無需更多反駁的論證，歷史和現(xiàn)實(shí)早已一次次向我們證明，民主的實(shí)踐必須始終立足一國的歷史文化傳統(tǒng)，和該國當(dāng)前的發(fā)展水平相一致，同其未來的發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)。中國的社區(qū)與西方社區(qū)有著完全不同的演變脈絡(luò)和文化基因，它蘊(yùn)含著傳統(tǒng)鄉(xiāng)里制度的歷史底色，同當(dāng)代中國獨(dú)特的黨政體制相配套，也是改革開放以來城市化快速發(fā)展的時代產(chǎn)物?；氐轿恼麻_頭提到的社區(qū)行政負(fù)擔(dān)過重的問題，如果說，對于社區(qū)治理的既有特質(zhì)，我們不能在短期內(nèi)徹底改變的話，我們又可以通過哪些可行的舉措去逐步改革和完善呢？正如前文提到的，當(dāng)前中國社區(qū)是“政社結(jié)合”的復(fù)合體，這決定了社區(qū)治理的完善需要從職能部門和社會力量兩個方向同時著手。在行政權(quán)力一側(cè)，要通過改變單向治理的思維方式來克服“代理主義”的路徑依賴，以橫向培力代替縱向賦能，勇于破除“包辦主義”，為社區(qū)居民的自治提供支持和引導(dǎo)，積極引入社會組織和市場力量，打造雙向共治、多元共治。在社區(qū)居民一側(cè)，則要認(rèn)識到居民參與社區(qū)管理的積極性不高，很大程度上源于生產(chǎn)生活空間相分離造成的利益激勵缺失，要探索將居民管理融入到社區(qū)規(guī)劃建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)劃分、收益分配等各個環(huán)節(jié)之中，保障并鼓勵居民在社區(qū)公共事務(wù)上的發(fā)言權(quán)，不斷提升居民自我管理的意識和水平。此外，社區(qū)還要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)的優(yōu)勢，發(fā)揮黨在凝聚多元主體時強(qiáng)大的號召力和統(tǒng)合力，為社區(qū)提供更加豐富的治理資源，引導(dǎo)社區(qū)建立起組織化、制度化的治理模式。實(shí)際上，隨著黨和國家對社區(qū)治理重視的不斷提高，全國各地的改革和探索從未停止，例如近些年很多地方的基層政府通過推行項(xiàng)目外包引入社會力量、建立社區(qū)服務(wù)站整合社區(qū)行政職能、設(shè)立黨群服務(wù)中心發(fā)揮黨建