社會組織承包政府購買服務(wù)能力體系構(gòu)建研究

社會組織承包政府購買服務(wù)能力體系構(gòu)建研究

政府購買服務(wù)始于20世紀80年代的新公共管理運動。這是政府與非營利組織之間的重要服務(wù)提供機制。這是平等溝通機制下的合同關(guān)系。其理論依據(jù)主要有以凱特爾為代表的新公共管理理論,20世紀80年代興起的新公共服務(wù)理論,以及美國經(jīng)濟學家BurtonA.Weisbrod提出的市場、政府失靈理論。自1995年上海浦東區(qū)“羅山會館”首個政府購買社會組織服務(wù)案例成功試行后,政府向社會組織購買公共服務(wù)的探索之路拉開序幕。在2016年3月全國政協(xié)十二屆四次會議上,不少代表委員對如何進一步擴大和做好政府購買服務(wù)工作與提升社會組織承接政府購買服務(wù)能力提出建議,隨著《中華人民共和國慈善法》等法律法規(guī)和相關(guān)政策出臺,影響社會組織發(fā)展的法律政策體系與政策工具措施日益完善豐富。2016年12月民政部印發(fā)《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》,明確“十三五”時期,政府向社會組織購買服務(wù)相關(guān)政策制度進一步完善。在2017年2月發(fā)布的《社會組織藍皮書:中國社會組織報告(2016—2017)》(以下簡稱方案)中指出中國社會組織正進入整體性變革時期。能力體系建設(shè)是我國社會組織承接政府公共服務(wù)進入變革時期的關(guān)鍵,社會組織自身能力的強弱很大程度上決定了社會組織承接政府購買服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。而現(xiàn)實是,當下我國社會組織自身實力薄弱,承接政府購買服務(wù)的能力欠缺,能力短板成為阻礙推進政府購買服務(wù)進程的直接、重大瓶頸。1社會和學界的研究當今,社會組織承接政府購買服務(wù)得到了政府、社會和學術(shù)界的熱切關(guān)注。社會組織對政府政策及資源的依附是組織獲得合法性的一種生存策略,政府購買服務(wù)中,政府與社會組織是一種合作伙伴關(guān)系2中國的社會組織正在建設(shè)政府采購和服務(wù)能力體系2.1社會組織承接能力薄弱改革開放30多年,我國社會組織經(jīng)歷了初始發(fā)展、曲折發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展以及十八大后的增速發(fā)展4個時期。截至2015年底,民政部統(tǒng)計我國社會組織數(shù)量已達到66.2萬個。承接服務(wù)的社會組織類型主要包括行業(yè)協(xié)會商會、科技、公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)這四類,其中,伴隨上海、北京、深圳等城市政府購買服務(wù)實踐地不斷深入以及地方特色的形成,中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目支持總資金達1.9億元,中央資金支持水平再度拔高,這將有利于社會組織承接能力的建設(shè)。我國部分城市政府購買服務(wù)進入穩(wěn)步推進階段。但當前社會組織整體發(fā)展水平滯后,社會組織數(shù)量與能夠承接政府購買服務(wù)的社會組織數(shù)量形成鮮明的落差。由于社會組織承接能力不足,政府不敢輕易轉(zhuǎn)出項目;正因為轉(zhuǎn)接項目太少,社會組織缺少鍛煉、實踐的機會,我國社會組織承接政府購買服務(wù)正陷入“先有蛋還是先有雞”的難題中。2.2提升社會組織承接能力,與政府服務(wù)融合中央政府持續(xù)關(guān)注社會組織承接政府購買服務(wù)的研究,從2006年至今,關(guān)注力度正逐漸升溫,要求加快政府職能的轉(zhuǎn)變,推廣政府購買服務(wù),激發(fā)社會組織活力,提升社會組織承接能力。中央一系列文件政策的出臺、專項資金的扶持以及社會組織培育計劃的展開均有利于社會組織更好地承接政府公共服務(wù)。文件中提出了社會組織承接政府購買服務(wù)能力提升的要求,但關(guān)于社會組織承接能力體系的政策性建議還未明確體現(xiàn)在相關(guān)文件中,我國從2006年至2015年關(guān)于社會組織承接政府購買服務(wù)的相關(guān)政策,較清晰地反映了中央政府近年來對推進政府購買服務(wù)以及社會組織能力建設(shè)事業(yè)的支持與決心,但從未提到能力體系建設(shè)的問題。3中國社會組織在吸收政府采購和服務(wù)方面的能力體系建設(shè)中存在主要問題3.1社會組織服務(wù)能力低下,資源整合受限,在社會資薩拉蒙發(fā)現(xiàn)承接政府購買服務(wù)的社會組織可能面臨三方面潛在危險:首先,失去自治或獨立性,弱化部門的倡導作用;其次,機構(gòu)在尋求政府資金時扭曲自己的使命;第三,官僚化或過度專業(yè)化,失去靈活性和地方控制。在很長的一段時間內(nèi),我國的社會組織處于雙重管理體制下社會活動能力受到極大限制,“被控制”的角色使得社會組織失去自主的意識與能力。我國社會組織“行政化色彩”濃厚,社會組織在承接公共服務(wù)時變相成為政府相關(guān)部門的“官僚”,競爭機制無法融入,存在著腐敗的風險,這嚴重阻礙了社會組織承接政府購買服務(wù)能力的發(fā)展。此外,社會組織在社會資源募集和整合方面也表現(xiàn)出能力上的力不從心,主要反映為資金籌措渠道單一、來源不合理等問題。據(jù)了解,當前我國社會組織資金來源于政府財政扶持的比例僅占10%~15%,相較之下,發(fā)達國家NGO資金來源于政府部門的支持早已占30%左右3.2社會組織要素問題中國社會組織發(fā)展歷史較短,社會服務(wù)提供能力與西方發(fā)達國家的非營利組織相比專業(yè)性較弱,主要體現(xiàn)在理念、設(shè)施以及人員管理方面的不足。一方面是人才問題。當前社會組織人員結(jié)構(gòu)呈不合理的“沙漏狀”,文化層次與素質(zhì)偏弱,缺乏該社會領(lǐng)域的公共服務(wù)專業(yè)能力的專項培訓,這直接影響著公共服務(wù)的供給質(zhì)量。再加之運作資金緊張,吸納人才的能力又十分微弱,人才儲備幾乎為零。根據(jù)調(diào)查知,組織內(nèi)大概有三分之二的干部是由業(yè)務(wù)主管單位直接任命或委派,難免存在著思想固化、跟不上時代發(fā)展、管理能力較低,甚至作風不正等問題3.3社會組織服務(wù)社會信任缺失當前社會組織在開展社會服務(wù)時常處于“監(jiān)督”的被動局面,自我監(jiān)督意識與自律能力不強,內(nèi)部監(jiān)督制度不完善,資金方面披露制度不規(guī)范。民眾對于公共服務(wù)的提供者更傾向于政府,缺乏對社會組織開展社會服務(wù)的信任,再加上社會組織誠信問題常將其剛剛建立起的社會信譽推上道德的風口浪尖,這嚴重影響了社會組織服務(wù)社會的正義形象,進一步打擊了社會組織承接政府購買服務(wù)的能力。2015年8月份,深圳市社會組織管理局在全市范圍內(nèi)隨機抽查了11家社會組織,抽檢結(jié)果顯示,有4家社會組織在內(nèi)部治理、規(guī)章制度、信息公開等方面存在不同程度的違法違規(guī)問題3.4能力:社會組織的核心能力和“三部門”社會組織可持續(xù)發(fā)展能力主要表現(xiàn)為創(chuàng)新能力、“互聯(lián)網(wǎng)+”能力以及協(xié)同能力,但我國社會組織在這些方面的建設(shè)空缺較大,能力單薄。第一,現(xiàn)今社會組織的“互聯(lián)網(wǎng)+”意識仍十分淡薄,無法有效利用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段來突破社會組織的發(fā)展瓶頸。第二,社會組織提升自身水平的關(guān)鍵在于自主創(chuàng)新能力,而創(chuàng)新能力不足已成為制約社會組織進一步發(fā)展的現(xiàn)實性問題。第三,社會組織作為“第三部門”在社會各個領(lǐng)域發(fā)揮著重要的、不可替代的作用,特別是樞紐型社會組織,需要具備較強的協(xié)同解決問題的能力、動員協(xié)整資源的能力以及協(xié)同政府和社會各界治理的能力。但我國社會組織協(xié)同能力陷入了內(nèi)卷化的困擾,協(xié)同能力作為核心關(guān)鍵能力仍然十分薄弱,難以形成同政府和其他非政府組織主體間完善的多元社會治理體系。4優(yōu)化社會組織開展公共采購服務(wù)的能力體系建設(shè)4.1idprincipers的研究通過文獻綜述的梳理,對當下我國社會組織承接政府購買服務(wù)現(xiàn)狀以及能力問題的分析,我們將進一步對社會組織承接政府購買服務(wù)能力形成更整體的認識。由此,我們引入金字塔原理的概念,全方位地詮釋我國社會組織承接政府購買服務(wù)能力間的系統(tǒng)化聯(lián)系。金字塔原理(PyramidPrinciples)是創(chuàng)始人BarbaraMinto在麥肯錫的早期研究工作中發(fā)現(xiàn)的一種層次性、結(jié)構(gòu)化的思考、溝通技術(shù),旨在闡述寫作過程的組織原理。這種“金字塔式”能力體系,我們可以理解為能力的層級演進是從基礎(chǔ)到復雜,各層級間的子能力具有共同特質(zhì),存在邏輯關(guān)系并構(gòu)成塔部各級,下一層級的子能力集合是上一層級能力的基礎(chǔ),層級越高能力要求越復雜,能力品質(zhì)越精細,反之,層級越低能力要求越基礎(chǔ),能力品質(zhì)越寬泛將金字塔原理概念引入能力體系的研究中,至今國內(nèi)外學者還未對其有明確、統(tǒng)一的概念,更沒有關(guān)于社會組織能力建設(shè)與金字塔原理結(jié)合的系統(tǒng)研究。這種“金字塔式”的能力體系下寬上窄,結(jié)構(gòu)穩(wěn)定,適合作為當下我國社會組織承接政府購買服務(wù)能力研究所需要的先進性指導理念。鑒于此,本文結(jié)合金字塔原理,構(gòu)建出社會組織承接政府購買服務(wù)能力的整體性體系(見圖1)。4.2社會組織能力提升的三大要素如圖所示,社會組織承接政府購買服務(wù)能力四級體系由“四化”能力層面和“十二”大子能力組成,體現(xiàn)了4個層面的能力導向。一是制度化層面能力。主要包括自主自治能力、資源募集整合能力和規(guī)范運作能力。自主自治能力要求社會組織必須從“政社不分”的困境中跳出來,自此能夠開展社會組織內(nèi)部管理,獨立承擔社會責任。資源募集整合能力是社會組織的“供血”來源,增強社會組織開拓資金渠道的能力,改善資金來源結(jié)構(gòu),借助其他手段形成多元化籌資機制。規(guī)范運作能力指規(guī)范社會組織在法律制度、政策法規(guī)下合法開展社會服務(wù)工作,要求社會組織內(nèi)部能力建設(shè)必須制度化。二是專業(yè)化層面能力。主要包括設(shè)施配置能力、人才隊伍建設(shè)能力、技術(shù)支持能力。設(shè)施配置能力是指社會組織承接政府購買服務(wù)要具備提供服務(wù)的辦公場所、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等,并根據(jù)公共服務(wù)標準及其要求不斷更新、調(diào)整、補充設(shè)備設(shè)施。人才隊伍建設(shè)能力是全方位、多層次提升社會組織服務(wù)人才的專業(yè)素質(zhì)與綜合能力,引進和建立人才儲備庫,保持社會組織建設(shè)的新鮮活力。技術(shù)支持能力是社會組織建設(shè)的核心關(guān)鍵要素,技術(shù)支持能夠給予服務(wù)提供過程中所需的技術(shù)操作規(guī)范、業(yè)務(wù)技能水平,持續(xù)提升公共服務(wù)能力。三是信譽化層面能力。包括自律自監(jiān)能力、公共處理能力、品牌建設(shè)能力。自監(jiān)自律能力要求社會組織通過自律機制來實現(xiàn)自我監(jiān)管,約束組織成員行為規(guī)范。公共處理能力是指社會組織在服務(wù)過程中遇到的各類公共事件,能夠快速積極調(diào)動各種資源及時、正確地回應,并具備引導社會開展有利于社會組織發(fā)展的輿論宣傳、塑造良好組織形象的能力。品牌建設(shè)能力要求社會組織不僅要具備內(nèi)部建設(shè)的能力,更要注重品牌意識的培養(yǎng)、保持組織品牌項目的開發(fā),使得組織形象品牌化,維系好社會組織承接公共服務(wù)的良好信譽。四是可持續(xù)化層面能力。包括創(chuàng)新創(chuàng)造能力、互聯(lián)互通能力和協(xié)同帶動能力。創(chuàng)新創(chuàng)造能力需找準社會組織建設(shè)的創(chuàng)新點和著力點,大膽進行管理體制的創(chuàng)新,支持一切創(chuàng)新社會服務(wù)的活動開展?；ヂ?lián)互通能力是指互聯(lián)網(wǎng)已將社會組織與社會各界聯(lián)結(jié)在同一命運共同體中,社會公共服務(wù)的建設(shè)應遵循“共享共治、互聯(lián)互通”的發(fā)展理念,提升社會組織聯(lián)結(jié)外界一切力量的能力。協(xié)同帶動能力是指社會組織應具備協(xié)同政府及其他社會主體治理的能力,協(xié)調(diào)區(qū)域間社會組織服務(wù)能力的不平衡,與企業(yè)、政府以及社會各界協(xié)作開展各項服務(wù)。5社會組織為國家收購服務(wù)能力而開發(fā)的政策和建議5.1探索出發(fā)展趨勢,為社會組織建設(shè)提供資金渠道,解決資金缺乏問題社會組織的生存能力作為立足社會服務(wù)的基礎(chǔ)能力,是不可忽視的一項重要任務(wù)。一要加快“政社分離”的步伐,加強社會組織自主自治的獨立性,積極探索出防腐懲治機制。二是牢固組織資金鏈,充分利用互聯(lián)網(wǎng)資源來拓展籌措資金的渠道,把握網(wǎng)絡(luò)眾籌這一重要方式,實現(xiàn)社會組織“自我造血”,通過資金渠道建設(shè)逐步解決社會組織資金問題。三是科學簡化辦事流程,完善社會組織法人治理結(jié)構(gòu),明確機構(gòu)在權(quán)力、決策和執(zhí)行方面的職責,強調(diào)社會組織職能建設(shè),提升服務(wù)職能水平,加快內(nèi)部制度現(xiàn)代建制,抓住機遇,實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。5.2提供社會服務(wù)的設(shè)備,加強監(jiān)督,完善資源配置社會組織服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量的能力決定了社會組織承接政府公共服務(wù)的能力大小。一是配備專門人員定時、定期檢查公共服務(wù)設(shè)施提供情況,依據(jù)具體情況及時更新、補給服務(wù)設(shè)備。二是建設(shè)社會服務(wù)人才儲備庫,加強與高校的合作,實現(xiàn)點對點的人才對接,制定合理的人才激勵機制,完善員工薪酬福利制度,努力提升職業(yè)能力與專業(yè)素質(zhì)水平。三是建立與科研單位、高校的合作關(guān)系,引進技術(shù)型人才、設(shè)備,開展技術(shù)培訓計劃,提供技術(shù)服務(wù)咨詢平臺,吸引技術(shù)型投資,增強社會組織技術(shù)競爭力。5.3建立社會組織信息公開制度,積極營造良好的輿論氛圍關(guān)注社會組織服務(wù)的特色化、專業(yè)化,積累公眾信任,形成帶有組織鮮明特色的標識,凸顯自身競爭力。一是加強自我監(jiān)督意識,開展內(nèi)部監(jiān)督管理,建立社會組織信息公開制度。定期在組織網(wǎng)站、微博、微信公眾平臺等媒介公布社會組織年檢、檢查等情況,公開資金情況、渠道來源等信息。二是加強公共危機處理能力、公眾形象塑造能力。保持政策宣傳、信息公布、輿論傳播等傳統(tǒng)形式,同時要加強組織危機事件及時、準確的處理能力,積極營造利于社會組織形象塑造的輿論氛圍。三是增強品牌建設(shè)能力,堅持“以項目樹立品牌,以品牌臝得發(fā)展”的經(jīng)營理念,培育組織特色與個性,挖掘組織核心競爭力。5