新農(nóng)保和城居保制度試點進(jìn)展

新農(nóng)保和城居保制度試點進(jìn)展

1城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全覆蓋工作城市和農(nóng)村地區(qū)一體化居民的保險覆蓋著所有未領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的城市居民，特別是許多生活方式不可靠、沒有可靠制度保障的城鄉(xiāng)老年人。它符合科學(xué)發(fā)展觀的要求,可以解除居民對養(yǎng)老送終的顧慮和擔(dān)心,有效保證老年人晚年的生活質(zhì)量,減輕子女的負(fù)擔(dān),利于促進(jìn)社會的和諧與穩(wěn)定。2012年5月7日,中國人力資源和社會保障部、財政部召開全國新農(nóng)保和城居保制度全覆蓋工作動員視頻會議,宣布從201年7月1日起在全國范圍內(nèi)啟動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險全覆蓋工作,計劃年底前完成。隨著新農(nóng)保和城居保的推廣,我國各級政府積累了豐富的實踐經(jīng)驗,學(xué)術(shù)界也進(jìn)行了許多研究,通過對大量文獻(xiàn)資料的梳理與歸納,將我國理論工作者關(guān)于城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老保險的觀點整理為如下部分。2城鄉(xiāng)一體化保險制度的內(nèi)涵和必然性2.1有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險的共贏曹信邦(2006)提出城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化是指城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度統(tǒng)一。城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化的目標(biāo)是打破城鄉(xiāng)二元保障分割體系,讓所有的人,無論是居住在城鎮(zhèn)還是居住在農(nóng)村,都能夠覆蓋在養(yǎng)老社會保險制度范圍內(nèi),享有養(yǎng)老社會保險的權(quán)利,享有現(xiàn)代社會文明的成果,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會和諧發(fā)展。需要說明的是,城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化并不是城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險的完全等同,把城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險完全等同的觀點不利于城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險一體化。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)勞動者收入的計量方式、城鄉(xiāng)居民生活指數(shù)等有區(qū)別,城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險的繳費比例、繳費方式、待遇水平等也有差異。牛桂敏(2010)認(rèn)為,建立“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度”,凡年滿16周歲以上沒有參加養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民,都可以參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。打破以往城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民各自參加養(yǎng)老保險的二元障礙,即將符合參保條件的居民,無論戶籍在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村,都納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度,繳費、待遇等城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)相同,從而在保險制度上沒有遺漏人群,真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋。2.2實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合,發(fā)展城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度許多研究表明,建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度既是必要的又是可行的,即具有必然性?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對于城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度的建立基本上沒有異議。大部分學(xué)者認(rèn)為建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度是十分必要的。熊思遠(yuǎn)(2003)認(rèn)為,新中國成立后我國實施的是城鎮(zhèn)偏向的社會保障制度,這一制度導(dǎo)致了城鎮(zhèn)保障過足、農(nóng)村保障不足。改革開放后,我國社會組織形式、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)關(guān)系、社會價值觀念等領(lǐng)域的一系列變化,尤其是中國加入WTO要求對農(nóng)民實行“國民待遇”的現(xiàn)代法治原則,這些都對我國現(xiàn)行的以城鎮(zhèn)偏向為主要特征的社會保障制度提出了挑戰(zhàn)。在這種背景下,扭轉(zhuǎn)我國社會保障制度中的城鎮(zhèn)偏向,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度,就成為解決歷史遺留問題、順應(yīng)改革發(fā)展潮流、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。他指出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度是改革開放的客觀要求,同時是解決好“三農(nóng)”問題的時代需要。劉昌同(2008)提出必須盡快實行模式基本一致、養(yǎng)老保險待遇可以合理銜接的社會養(yǎng)老保險體系,使社會養(yǎng)老保險工作在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策下健康發(fā)展,以適應(yīng)社會各類人員在市場經(jīng)濟(jì)中合理流動,加快推進(jìn)勞動力市場的建立。劉軍偉(2011)也提出統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度是促進(jìn)勞動力流動、優(yōu)化社會資源配置、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的重要措施與手段。理論界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度的條件已經(jīng)基本成熟。童廣印、薛興利(2009)指出現(xiàn)在已經(jīng)具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的政治條件、經(jīng)濟(jì)條件、制度條件以及政策條件。武建新(2009)認(rèn)為,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體基本養(yǎng)老保險制度的可行性在于:一是中央財政收入的穩(wěn)健增長;二是北京養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化模式的可行性參考;三是我國目前的土地政策推動了城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的實現(xiàn);四是農(nóng)村養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變,在市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的今天,越來越多的農(nóng)民則希望自身養(yǎng)老,這也在一定程度上推動了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。這些內(nèi)在和外在條件已經(jīng)為城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度的建設(shè)打下了基礎(chǔ)。3農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)缺失,阻礙了中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度亟需建立,雖然有其實施的可行性,但是也存在很多的障礙,對此,學(xué)者們從不同角度和層面進(jìn)行了不同的分析。曹信邦(2006)提出了體制性因素、經(jīng)濟(jì)性因素、人口性因素、公民權(quán)體系缺乏、農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)缺位以及技術(shù)性因素等阻礙中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化建設(shè)的阻礙性因素。具體是制度和保障水平不同導(dǎo)致的體制障礙;城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異過大以及城鄉(xiāng)政府財政的承受能力不同導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)障礙;城鄉(xiāng)人口比例的不合理,導(dǎo)致農(nóng)村勞動力隱性失業(yè),使農(nóng)村居民收入水平下降,制約城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險一體化;城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化需要建立在統(tǒng)一的公民權(quán)基礎(chǔ)之上;農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)的缺失還相當(dāng)嚴(yán)重,漠視和侵犯農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)的現(xiàn)象也時有發(fā)生,農(nóng)民利益表達(dá)權(quán)缺失阻礙中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老社會保險制度一體化;技術(shù)性障礙主要表現(xiàn)在:一是目前還沒有建立投保人的全國統(tǒng)一的養(yǎng)老賬戶,二是還沒有建立全國性網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來確保對參保農(nóng)民的準(zhǔn)確的信息采集、賬戶的及時轉(zhuǎn)移。牛桂敏(2010)還提出了城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險參保方式不同,城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老社會化程度和保障水平差距大,城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金社會互濟(jì)功能差異大等障礙。因此,在城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度建設(shè)時,應(yīng)充分考慮上述障礙性因素,確保城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的順利運行。4城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展居民養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)一體化不是一蹴而就的,城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險必須經(jīng)過一定路徑才能達(dá)成。許多學(xué)者都提出分階段分目標(biāo)完成的策略,其中劉軍偉(2011)提出“先城市、后農(nóng)村、進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的原則分三步完成:第一步,在農(nóng)村,要力爭實現(xiàn)國務(wù)院在《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》中提出的“2020年前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋”目標(biāo);第二步,從2021年到2040年,抓緊實現(xiàn)“二元養(yǎng)老保險模式”向“一元養(yǎng)老保險模式”的過渡。政府應(yīng)當(dāng)在“制度統(tǒng)一,待遇有別”原則指導(dǎo)下,逐步統(tǒng)一城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度與農(nóng)村社會保險制度的籌資模式、養(yǎng)老金管理與運營機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老金繳費及支付標(biāo)準(zhǔn)、基金投資方式等,掃除阻礙城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)一的制度性因素,建立城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的過渡機(jī)制;從2050年起往后為“城鄉(xiāng)一元化養(yǎng)老保險模式”的形成期。實現(xiàn)“二元養(yǎng)老保險制度”向“一元養(yǎng)老保險制度”轉(zhuǎn)換的時機(jī)已經(jīng)完全成熟,政府應(yīng)當(dāng)在這一階段將城鄉(xiāng)兩種社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一為城鄉(xiāng)一元的國民社會養(yǎng)老保險制度。戴衛(wèi)東(2010)也是提出三步走,過程基本一致,只是時間上比劉軍偉提前許多:第一步(2010~2012年)加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點,與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民生活費代發(fā)政策、城鄉(xiāng)最低生活保障制度以及農(nóng)村五保戶制度一起構(gòu)成養(yǎng)老保障體系。第二步(2013~2020年),到2020年前,也就是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面擴(kuò)大、制度定型之際,推動以“一個制度,多檔次繳費”為特征的“城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險”制度。第三步(2021~2035年),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度。到2035年前后,與全國城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌步調(diào)基本一致。還有學(xué)者提出通過農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險進(jìn)行過渡的方式。盧海元(2008)提出,建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度是實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌發(fā)展的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié),主張通過為農(nóng)民工建立個人賬戶制度,優(yōu)先解決他們的養(yǎng)老需求,來輻射和帶動農(nóng)村居民參加社會養(yǎng)老保險,進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的一體化發(fā)展。岳宗福(2009)提出了個體工商戶、自由職業(yè)者及其他靈活就業(yè)人員、農(nóng)民、失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員等不同主體參保的路徑選擇。個體工商戶、自由職業(yè)者及其他靈活就業(yè)人員加入養(yǎng)老保險體系應(yīng)是強(qiáng)制性和自愿性相結(jié)合,這部分勞動者只要激勵性政策措施到位,他們應(yīng)該都會積極參保,但必須明確一旦自愿選擇參保就不能隨便退出,且養(yǎng)老保險部分繳費不足15年只按活期存款計算利息,到退休年齡后可以一次性取出。農(nóng)民加入養(yǎng)老保險體系也應(yīng)遵循自愿性與強(qiáng)制性相結(jié)合的原則,具體的參保路徑可以參照靈活就業(yè)人員的辦法。失地農(nóng)民應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣?zé)成原征用土地者按當(dāng)?shù)厣鐣骄べY一次性為每個失地農(nóng)民補(bǔ)繳15年的養(yǎng)老保險費用,如果原征用土地者難以確定,就應(yīng)由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)為失地農(nóng)民補(bǔ)繳這筆費用。進(jìn)城務(wù)工人員有土地的進(jìn)城務(wù)工人員又可以劃分為愿意放棄土地的和不愿意放棄土地的兩種情況。不愿意放棄土地的進(jìn)城務(wù)工人員可以像農(nóng)民一樣自愿選擇是否加入養(yǎng)老保險體系;愿意放棄土地的,必須像城鎮(zhèn)職工一樣強(qiáng)制性納入養(yǎng)老保險體系,資金來源可以采取“以土地?fù)Q保障”的辦法解決,即一方面可以由接管其土地的單位或其他農(nóng)戶為其繳納一部分(也可以由接管其土地的單位或其他農(nóng)戶按合同每年給付一定的金錢,由其自己繳納),繳費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)職工一樣。5“賬戶與小統(tǒng)籌賬戶”的結(jié)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)定首先,建立完善社會養(yǎng)老保險系統(tǒng),必須加強(qiáng)社會養(yǎng)老保險的法制建設(shè)。劉同昌(2008)認(rèn)為只有把社會養(yǎng)老保險用國家法律法規(guī)的形式確定下來,明確養(yǎng)老保險的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)并統(tǒng)一養(yǎng)老保險形式,才能使社會養(yǎng)老保險活動有章可循,有法可依。第二,根據(jù)保險學(xué)的“大數(shù)法則”原理,覆蓋面的擴(kuò)大應(yīng)該基本上可以彌補(bǔ)由于繳費比例降低帶來的資金不足問題。岳宗福(2009)提出新的制度設(shè)計應(yīng)采取“大個人賬戶與小統(tǒng)籌賬戶”相結(jié)合的模式。具體而言,就是每個勞動者基本養(yǎng)老保險賬戶的規(guī)模統(tǒng)一設(shè)定為個人繳費工資的24%,每個勞動者養(yǎng)老保險賬戶的結(jié)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)定為養(yǎng)老金個人賬戶、養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌賬戶和養(yǎng)老金地方統(tǒng)籌賬戶三大模塊。每個模塊的規(guī)模統(tǒng)一設(shè)定為:個人賬戶為個人繳費工資的16%(個人負(fù)擔(dān)一半,單位負(fù)擔(dān)一半)、全國統(tǒng)籌賬戶為3%(全部由單位負(fù)擔(dān))、地方統(tǒng)籌賬戶為5%(全部由單位負(fù)擔(dān))。第三,建立養(yǎng)老保險全國統(tǒng)一的社會保障號碼。武建新(2009)要建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度,打破居民的身份限制,建立養(yǎng)老保險全國統(tǒng)一的社會保障號碼。目前制約我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度的一個主要障礙就是城鄉(xiāng)分割的居民身份,這種狀態(tài)限制了農(nóng)村勞動力的流動,限制了農(nóng)民的收入來源,限制的農(nóng)民工的享受養(yǎng)老保障權(quán)利。因此,應(yīng)當(dāng)打破這種分割的居民身份,通過建立全國統(tǒng)一的社會保障號碼,實施城鄉(xiāng)居民一體化養(yǎng)老保險制度。岳宗福(2009)也提出新的制度應(yīng)建立基本養(yǎng)老保險“一卡通”。即每個勞動者,不論農(nóng)民、市民還是進(jìn)城務(wù)工人員,都要擁有一個與身份證號碼相關(guān)聯(lián)的社保號碼,擁有一個與身份證同等重要的社?？?。最后,吳利明(2011)等提出要建立包括基礎(chǔ)性養(yǎng)老保險、轉(zhuǎn)移性保障和補(bǔ)充性保障在內(nèi)的覆蓋城鄉(xiāng)居民的、多層次的具有科學(xué)性、可操作性和前瞻性的養(yǎng)老保險運行模式。6城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建過去二元分割的城鄉(xiāng)治理體制使養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村和城市有很大的區(qū)別,但是隨著社會的不斷進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,養(yǎng)老保險制度必然會邁入城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中。城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度并不代表城市居民和農(nóng)民的養(yǎng)老保險待遇完全等同,而是讓城市居民與農(nóng)民的養(yǎng)老保險是設(shè)定在同一個制度內(nèi),能讓資源在城鄉(xiāng)之間自由流動,而不再受到城鄉(xiāng)二元制度的制約?，F(xiàn)階段的文獻(xiàn)除了在城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老保險建立的必要性和現(xiàn)實意義上達(dá)成共識以外,關(guān)于城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老保險建立的可行性、新農(nóng)保未來制度設(shè)計等均存在分歧。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,為了應(yīng)對“白發(fā)浪潮”的到來、克服城鄉(xiāng)分割管理的弊病、跟進(jìn)社會發(fā)展的腳步,迫切需要我國建立城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老保險來保障城鄉(xiāng)老年居民的生活。關(guān)于新農(nóng)保建立的可行性,學(xué)者觀點分成兩派,部分學(xué)者認(rèn)為,我國