政府審計(jì)與《物權(quán)法》相關(guān)解讀

政府審計(jì)與《物權(quán)法》相關(guān)解讀

政府審計(jì)與《物權(quán)法》相關(guān)解讀，在會(huì)計(jì)行業(yè)常常會(huì)遇到此類問題，下面由數(shù)豆子為大家整理相關(guān)內(nèi)容，一起來看看吧。

《物權(quán)法》起草審議過程引發(fā)了關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)愛護(hù)的大爭(zhēng)論，今年3月16日十屆全國(guó)人大五次會(huì)議高票通過并將于今年10月1日起施行的《物權(quán)法》包括了中國(guó)特色的內(nèi)容--關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的愛護(hù)。政府審計(jì)被稱為國(guó)有財(cái)產(chǎn)的“看門狗”或“守護(hù)神”，兩者畢竟有一些什么樣的關(guān)聯(lián)？

一、《物權(quán)法》起草過程引發(fā)的對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的極大關(guān)注與政府審計(jì)的責(zé)任。

《物權(quán)法》是一部明確物的歸屬、發(fā)揮物的效用、愛護(hù)權(quán)利人物權(quán)的一部法律。新中國(guó)成立至改革開放，由于實(shí)行高度集中的方案經(jīng)濟(jì)體制，始終沒有出臺(tái)《物權(quán)法》。隨著改革開放的深化，制定《物權(quán)法》被提上了議事日程。但起草、審議過程經(jīng)受了不同尋常的波折，該法從1994年被列入規(guī)劃到審議通過，歷時(shí)13年，連破六審、七審紀(jì)錄①，引起社會(huì)各界的親密關(guān)注，關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)的愛護(hù)成了波折的主要緣由。

1994年，中國(guó)社科院法學(xué)所討論員梁慧星受托起草《物權(quán)法》（他領(lǐng)導(dǎo)的課題組早于1993年成立），于1999年10月完成第一稿，按國(guó)際通行做法，將全部權(quán)分為動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)全部權(quán)兩類。全國(guó)人大法工委組織第一次專家爭(zhēng)論會(huì)，王利明提出不同意見，他于2000年底提出其次份專家建議稿，將全部權(quán)劃分為“國(guó)家、集體和私人”。

動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的劃分，是一種技術(shù)劃分，遠(yuǎn)離意識(shí)形態(tài)，比較超脫，更多考慮《物權(quán)法》本身作為法律規(guī)章獨(dú)立發(fā)揮作用，公法和私法界限分明；“國(guó)家、集體和私人”的劃分源于現(xiàn)有三種全部制形態(tài)，重視意識(shí)形態(tài)和現(xiàn)行政策。爭(zhēng)論第一稿時(shí)，有人質(zhì)疑“不強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益，那還是社會(huì)主義法律嗎？”，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的愛護(hù)。

2024年底，全國(guó)人大法工委民法室在梁、王兩稿的基礎(chǔ)上形成“征求意見稿”，體例以梁稿為主，全部權(quán)設(shè)計(jì)吸取王的“三分法”。2024年12月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議，《物權(quán)法》作為民法典的其中一編，被首次提請(qǐng)審議。多數(shù)委員認(rèn)為民法典尚不成熟，以分編通過為宜，抓緊制定《物權(quán)法》。

2024年10月，《物權(quán)法》草案接受首次單獨(dú)審議（即其次次審議）。從民法典抽離出來的《物權(quán)法》，在二審前進(jìn)行了修改，對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)和農(nóng)夫集體全部權(quán)進(jìn)行了細(xì)化。

2024年6月三審，最明顯的變化是明確規(guī)定：“國(guó)家、集體和私人全部權(quán)受法律愛護(hù)。禁止任何單位和個(gè)人用任何手段侵占、破壞國(guó)家、集體和私人的財(cái)產(chǎn)?！?/p>

2024年8月，北京高校法理學(xué)教授鞏獻(xiàn)田上書中共中心、全國(guó)人大--《一部違反憲法和背離社會(huì)主義基本原則的〈物權(quán)法〉草案》。由于沒有得到高層的回應(yīng)，鞏將信在網(wǎng)上公布。鞏獻(xiàn)田指責(zé)《物權(quán)法》草案違憲：草案對(duì)“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不行侵害”只字不提，妄圖以“私有財(cái)產(chǎn)神圣不行侵害”的精神和原則取而代之。他還指責(zé)《物權(quán)法》會(huì)加速私有化進(jìn)程，促使兩極分化。由此引發(fā)了國(guó)有財(cái)產(chǎn)愛護(hù)的大爭(zhēng)論，原本爭(zhēng)議不大的“公平愛護(hù)”也成了爭(zhēng)議的話題?！段餀?quán)法》沒能在當(dāng)年12月底的全國(guó)人大常委會(huì)上接受審議。

2024年8月、10月，《物權(quán)法》五審和六審。為應(yīng)對(duì)關(guān)于違憲的責(zé)疑，五審增加憲法關(guān)于基本經(jīng)濟(jì)制度的規(guī)定，六審則在第一條加上“依據(jù)憲法，制定本法”。12月，《物權(quán)法》七審，并打算提交2024年十屆全國(guó)人大五次會(huì)議表決。

一般來說，“公”的利益應(yīng)當(dāng)由憲法、行政法等公法來加以愛護(hù)，所以國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度由憲法規(guī)定，國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理應(yīng)由國(guó)有財(cái)產(chǎn)法作出規(guī)定?！段餀?quán)法》屬于私法，它主要確認(rèn)和愛護(hù)“私”的利益，盡管其也要對(duì)侵害國(guó)家的民事責(zé)任作出規(guī)定。但《物權(quán)法》起草過程中引發(fā)的主要不屬于其規(guī)范范圍的對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)愛護(hù)的大爭(zhēng)論，不是偶然的，它反映了十幾年來國(guó)有財(cái)產(chǎn)嚴(yán)峻流失的現(xiàn)狀及公眾的極大關(guān)注。

法律規(guī)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)家全部，即全民全部，國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全部權(quán)，但國(guó)務(wù)院不行能直接管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)，而是層層托付給各級(jí)政府及其部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。不論是哪一層被托付人，都不是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的真正全部者，因此存在全部者的實(shí)際缺位和淡化問題，國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理者客觀上缺乏私有財(cái)產(chǎn)的全部者那樣對(duì)其擁有的財(cái)產(chǎn)那種敬業(yè)和寸利必得的勁頭，相反可能發(fā)生某些人侵吞國(guó)有財(cái)產(chǎn)或?yàn)^職，因此人們總能聽到國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失，卻沒人爭(zhēng)論私有財(cái)產(chǎn)的流失。

為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理，很多國(guó)家都制定了《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》或其他類似的法律，設(shè)置相應(yīng)的管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國(guó)的《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》尚未出臺(tái)，有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理的特地規(guī)定仍停留在法規(guī)的層次。各級(jí)政府國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的組成部門，專職從事對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督，對(duì)于維護(hù)《物權(quán)法》中有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的物權(quán)，擔(dān)當(dāng)著重要的監(jiān)督職責(zé)，尤其是針對(duì)目前我國(guó)較為嚴(yán)峻的國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的現(xiàn)狀，審計(jì)機(jī)關(guān)必需加強(qiáng)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督。

二、《物權(quán)法》與政府審計(jì)相關(guān)的內(nèi)容

審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)《審計(jì)法》的規(guī)定，對(duì)被審計(jì)單位國(guó)有財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的狀況進(jìn)行審計(jì)。因此《物權(quán)法》中凡是有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的規(guī)定都是與政府審計(jì)相關(guān)的內(nèi)容。

《物權(quán)法》有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容集中在第四章、第五章。第四章全部權(quán)的“一般規(guī)定”第四十一條“法律規(guī)定專屬于國(guó)有全部的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，任何單位和個(gè)人不能取得全部權(quán)。”第五章“國(guó)家全部權(quán)和集體全部權(quán)、私人全部權(quán)”關(guān)于國(guó)家全部權(quán)的內(nèi)容共有13條，可以歸納為幾個(gè)方面：

一是原則上規(guī)定國(guó)有財(cái)產(chǎn)的全部者及其代表。第四十五條法律規(guī)定屬于國(guó)家全部的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家全部即全民全部。國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全部權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

二是規(guī)定了哪些財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)。從第四十六條至第五十二條共七條，明確規(guī)定屬于國(guó)家全部的有：礦藏、水流、海疆；城市的土地，法律規(guī)定屬于國(guó)家全部的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地；森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，但法律規(guī)定屬于集體全部的除外；法律規(guī)定屬于國(guó)家全部的野生動(dòng)植物資源；無線電頻譜資源；法律規(guī)定屬于國(guó)家全部的文物；國(guó)防資產(chǎn)，依照法律規(guī)定為國(guó)家全部的鐵路、大路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施。

三是規(guī)定不憐憫況下國(guó)有財(cái)產(chǎn)的支配人或全部權(quán)代表人。第五十三條國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定處分的權(quán)利。第五十四條國(guó)家舉辦的事業(yè)單位對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利。第五十五條國(guó)家出資的企業(yè)，由國(guó)務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。

四是國(guó)家財(cái)產(chǎn)的法律愛護(hù)。第五十六條國(guó)家全部的財(cái)產(chǎn)受法律愛護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、哄搶、私分、截留、破壞。

五是國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督部門的職責(zé)。第五十七條履行國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理、監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其工作人員，應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理、監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)保值增值，防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失；濫用職權(quán)，玩忽職守，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法擔(dān)當(dāng)法律責(zé)任。違反國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理規(guī)定，在企業(yè)改制、合并分立、關(guān)聯(lián)交易等過程中，低價(jià)轉(zhuǎn)讓、合謀私分、擅自擔(dān)?；蛘咭云渌绞皆斐蓢?guó)有財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法擔(dān)當(dāng)法律責(zé)任。

《物權(quán)法》其次章“物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和毀滅”第九條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和毀滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國(guó)家全部的自然資源，全部權(quán)可以不登記。

《物權(quán)法》第十六章“抵押權(quán)”第一百八十四條規(guī)定的不得作為抵押的幾類財(cái)產(chǎn)中包括土地全部權(quán)，這體現(xiàn)了對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的愛護(hù)。

除了上述有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的直接規(guī)定之外，《物權(quán)法》還規(guī)定了與公共利益相關(guān)的征收?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體全部的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體全部的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，支配被征地農(nóng)夫的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)夫的生活，維護(hù)被征地農(nóng)夫的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法賜予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。征收補(bǔ)償費(fèi)一般由公共財(cái)政支出，因此也是審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容。

三、審計(jì)機(jī)關(guān)如何維護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的物權(quán)及其他相關(guān)物權(quán)國(guó)有財(cái)產(chǎn)物權(quán)的維護(hù)與其他物權(quán)的維護(hù)有其重大的不同之處。集體和個(gè)人的物權(quán)被侵害時(shí)，相關(guān)的集體和個(gè)人往往會(huì)竭盡全力維護(hù)其物權(quán)，在法律關(guān)系上不會(huì)缺少原告。而國(guó)有財(cái)產(chǎn)物權(quán)被侵害時(shí)，由于國(guó)有財(cái)產(chǎn)全部者的缺位或淡化，在法律關(guān)系上往往缺少原告或原告沒有很好履行職責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)在某種程度上可以發(fā)揮全部者的作用，維護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的物權(quán)，通過對(duì)被審單位的審計(jì)，向公眾報(bào)告國(guó)有財(cái)產(chǎn)的占有、使用狀況，促進(jìn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的保值、增值。

一是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)和公共部門財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合規(guī)性的審計(jì)，防止或削減因財(cái)務(wù)核算不實(shí)和經(jīng)營(yíng)違規(guī)而造成的國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失。如：處置固定資產(chǎn)不入帳、應(yīng)收帳款不入帳、通過投資轉(zhuǎn)移資金、購(gòu)銷存環(huán)節(jié)違規(guī)操作、私設(shè)小金庫、偷漏稅款、“三產(chǎn)”企業(yè)無償占用國(guó)有財(cái)產(chǎn)、違規(guī)挪用資金等，這些都是審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)審計(jì)的內(nèi)容。

二是開展或參加對(duì)國(guó)有企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的審計(jì)。一些國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行股份制改造或出售時(shí)，違反國(guó)有規(guī)定將國(guó)有財(cái)產(chǎn)低價(jià)折股、低價(jià)出售、甚至無償分給個(gè)人或員工，尤其是利用管理層收購(gòu)形式，管理者以低于正常價(jià)格購(gòu)買國(guó)有財(cái)產(chǎn)。雖然形式上也搞財(cái)產(chǎn)清查、資產(chǎn)評(píng)估，但由于人為的因素，存在不少的弊端，成為國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的主要緣由之一，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的政府監(jiān)督部門，應(yīng)代表政府履行監(jiān)督職責(zé)。國(guó)外如英國(guó)審計(jì)署在國(guó)有企業(yè)的私有化審計(jì)方面有較為勝利的閱歷。

三是逐步加大效益審計(jì)的比重，對(duì)有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的決策、管理進(jìn)行審計(jì)，防止和削減由于決策、管理方面的問題而造成的國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失。決策失誤導(dǎo)致國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流失較為普遍，如我國(guó)幾乎每個(gè)省都有彩電生產(chǎn)線，而利用率卻很低；國(guó)有企業(yè)政企分開后，法人代表權(quán)力大，一些國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)缺乏民營(yíng)企業(yè)家的敬業(yè)，造成很多決策上的失誤。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大效益審計(jì)的比重。

四是開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查和對(duì)審計(jì)發(fā)覺進(jìn)行歸納總結(jié)，就國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理法律、政策制度方面進(jìn)行討論，向政府及有關(guān)部門提出改進(jìn)建議。我國(guó)規(guī)范國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理的法律規(guī)章滯后，缺乏適應(yīng)新體制要求的國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理法規(guī)，現(xiàn)存法律規(guī)章過于抽象，缺乏可操作性。當(dāng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)發(fā)生流失和權(quán)屬糾紛時(shí)，無法訴之司法機(jī)構(gòu)，造成無法可依，有時(shí)有了法規(guī)也難于操作，不得不依靠政策或行政手段處理國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理中消失的問題，增加隨便性。一