土地的財(cái)產(chǎn)屬性與資源管理屬性

土地的財(cái)產(chǎn)屬性與資源管理屬性

土地是人類(lèi)生存和發(fā)展的最基本、最重要的物質(zhì)載體。由于其特殊的性質(zhì)和不可逆性，它已成為一種極其特殊的自然資源和經(jīng)濟(jì)資源。中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正處于重要轉(zhuǎn)型期,土地作為重要的生產(chǎn)要素,對(duì)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡區(qū)域利益、增加地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的作用愈發(fā)重要。一、土地屬性的博弈決定了土地制度的變化正確認(rèn)識(shí)土地的屬性是理解土地制度的前提和基礎(chǔ),對(duì)土地屬性的認(rèn)知決定了人們對(duì)待土地的態(tài)度。(一)土地所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)是一個(gè)社會(huì)安全的保護(hù)模式。對(duì)于第“有土斯有財(cái)”,土地意味著財(cái)富,土地的財(cái)產(chǎn)屬性以土地的效率價(jià)值為目標(biāo)。歷史上僅僅基于這種理論而過(guò)度放大土地的財(cái)產(chǎn)屬性使得土地私有合理化,明確土地私有的產(chǎn)權(quán),減少公權(quán)力的干預(yù),這種做法有極大的短視性。一方面,過(guò)分注重土地的財(cái)產(chǎn)屬性往往會(huì)導(dǎo)致土地的過(guò)度集中、人地矛盾突出甚至引發(fā)政治危機(jī),歷史上的農(nóng)民起義大多是在人地矛盾突出、土地過(guò)度集中的情況下爆發(fā)的。另一方面,從公共利益和人類(lèi)發(fā)展的角度看,僅僅將土地的財(cái)產(chǎn)屬性奉為圭臬也是行不通的。土地因?yàn)楣怖嫘枰M(jìn)行征收和征用;土地所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)與政治安全,經(jīng)濟(jì)安全和糧食安全,社會(huì)公平公正與社會(huì)穩(wěn)定甚至人類(lèi)的生存都有著密切聯(lián)系。由此,人們逐漸認(rèn)識(shí)到土地對(duì)人類(lèi)生存保障功能和社會(huì)公平價(jià)值理念的追求,土地的公共資源屬性開(kāi)始彰顯。土地的資源屬性更加強(qiáng)調(diào)土地作為財(cái)富來(lái)源的自然基礎(chǔ)性,著重土地對(duì)現(xiàn)在及將來(lái)人的價(jià)值,強(qiáng)調(diào)當(dāng)代人和后代人對(duì)土地公平、可持續(xù)、有價(jià)值的利用。土地的公共資源屬性排斥私有性,對(duì)土地的充分利用和決策就需要當(dāng)代和后代都信任的新的主體,而國(guó)家作為社會(huì)契約理論的國(guó)民共同事務(wù)的受托人,是最為合適的“管理人”。(二)形態(tài)轉(zhuǎn)化:從資源供給維持生存到采權(quán)致產(chǎn)土地的財(cái)產(chǎn)屬性和土地的公共資源屬性的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是私權(quán)與公權(quán)的博弈。在人類(lèi)發(fā)展的不同時(shí)期,土地財(cái)產(chǎn)屬性和公共資源屬性在不同的歷史時(shí)期都有所體現(xiàn),但土地的財(cái)產(chǎn)屬性長(zhǎng)期占據(jù)優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)地位,土地的公共資源屬性在后期其重要意義才開(kāi)始彰顯。原始社會(huì)時(shí)期,人類(lèi)完全依靠土地的自然供給維持生存,是純粹公共資源屬性的土地。奴隸社會(huì)和封建社會(huì)是土地財(cái)產(chǎn)屬性與公共資源屬性并存的時(shí)期,奴隸主、地主的土地可以交易,從而產(chǎn)生土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。然而,土地的高度集中產(chǎn)生了周期性的社會(huì)矛盾激化,朝代更替,土地資源的重新分配,土地的公共資源屬性得以體現(xiàn),但這是一個(gè)被動(dòng)的、作為權(quán)宜之計(jì)的結(jié)果。近代以來(lái),土地的財(cái)產(chǎn)屬性占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì),伴隨而來(lái)的是不加限制的開(kāi)采、土地資源的嚴(yán)重污染和日漸枯竭。進(jìn)入20世紀(jì),隨著私人土地所有權(quán)的弊端逐步顯現(xiàn),人們對(duì)土地的認(rèn)識(shí)由個(gè)人利益至上轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于全民利益,各國(guó)陸續(xù)出臺(tái)措施將私人的土地使用納入公共管理范疇,土地的公共資源屬性逐漸回歸。世界各國(guó)越來(lái)越多地干預(yù)土地的利用與管理,英國(guó)于20世紀(jì)50年代將土地發(fā)展權(quán)收歸國(guó)有,顯示了未來(lái)土地所有權(quán)制度國(guó)有化的趨勢(shì),也印證了國(guó)家可以擔(dān)當(dāng)土地“管理人”的角色,可以實(shí)現(xiàn)土地的最優(yōu)配置。二、國(guó)有土地法大綱下農(nóng)村屬性的規(guī)定我國(guó)現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度的形成可追溯至1947年10月10日實(shí)施的《中國(guó)土地法大綱》,大綱明確了農(nóng)村土地改革的方向,即“廢除封建性及半封建性剝削土地制度,實(shí)行耕者有其田的土地制度”。(一)農(nóng)民土地所有新中國(guó)成立以后,按照《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》提出的:有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制,廢除封建地主階級(jí)的土地所有制;《土地改革法》確立了農(nóng)村土地國(guó)家國(guó)有與農(nóng)民私人所有并存的土地所有權(quán)制度,并以此為序幕拉開(kāi)了3年的農(nóng)村土地改革運(yùn)動(dòng),通過(guò)土改使全國(guó)農(nóng)民無(wú)償分得土地和大批生產(chǎn)資料,農(nóng)民土地所有制度的最終確立以1954年《憲法》為制度性標(biāo)志。新中國(guó)成立之初的土地制度產(chǎn)權(quán)較為明晰,一方面體現(xiàn)了對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)屬性重視,農(nóng)民可以對(duì)擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)和出租”;另一方面對(duì)土地重新分配,廢除封建地主土地所有制意味著對(duì)土地公共資源屬性的重視,但這是建立在土地私有制基礎(chǔ)之上,其所存在的市場(chǎng)化的缺點(diǎn)往往會(huì)導(dǎo)致土地集中,貧富差距,不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。(二)農(nóng)村土地集體所有。在法律上,我國(guó)的立法經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段1954年-1956年,社會(huì)主義改造收回土地所有權(quán)。農(nóng)民個(gè)人直接所有的土地,也從土地?zé)o償入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng),發(fā)展到農(nóng)村土地集體所有。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正案)》標(biāo)志著農(nóng)村土地集體所有制度的完全確立。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,將平均主義和集體主義奉為圭臬,過(guò)分重視土地的公共資源屬性,忽視了生產(chǎn)力發(fā)展所處的階段和水平,完全摒棄市場(chǎng)的作用,導(dǎo)致了生產(chǎn)效率低下和生產(chǎn)力的嚴(yán)重滯后。(三)共同經(jīng)營(yíng)、集體流轉(zhuǎn)、不流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)的城鄉(xiāng)二元鴻溝1978年改革開(kāi)放后,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。并在《土地承包法》中允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村所有權(quán)與使用權(quán)分離,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確立,使得農(nóng)民的積極性被充分調(diào)動(dòng),但農(nóng)村集體土地只能在村集體內(nèi)流轉(zhuǎn),無(wú)法進(jìn)入全國(guó)市場(chǎng)去發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)屬性的作用,導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元鴻溝不斷加劇擴(kuò)大。關(guān)于城市土地改革,1982年憲法中增加了城市土地屬于國(guó)家,實(shí)現(xiàn)了城市土地的國(guó)有化改造。城市土地國(guó)有化的過(guò)程為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地國(guó)有化提供了必要的實(shí)踐基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ),城市土地國(guó)有化取得的成功,為我國(guó)農(nóng)村集體土地向國(guó)有化方向改革指明了方向。三、農(nóng)村農(nóng)村土地所有權(quán)改革的方向(一)集體土地所有權(quán)登記對(duì)抗公共利益土地的財(cái)產(chǎn)屬性和土地的公共資源屬性是土地所固有的兩重屬性,它們兩者之間的關(guān)系表現(xiàn)在法律層面是私權(quán)與公權(quán)的關(guān)系。過(guò)分重視私權(quán),實(shí)行完全的土地私有,必然導(dǎo)致私權(quán)濫用,公共利益受損。過(guò)分重視土地的國(guó)家干預(yù),就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性地位喪失,市場(chǎng)失靈,造成配置不合理,效率低下,甚至土地浪費(fèi)、權(quán)力尋租。我國(guó)集體土地所有權(quán)不是單純的財(cái)產(chǎn)權(quán),也不是可以進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)的私權(quán)。如果簡(jiǎn)單地認(rèn)定集體土地所有權(quán)是單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者私權(quán),盲目將集體土地推入市場(chǎng),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及城市周邊對(duì)于土地的高度供應(yīng)需求,必然使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市周邊的集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)收益,其結(jié)果是好之更好,差之更差。(二)土地征收目的的立法設(shè)計(jì)從近半個(gè)世紀(jì)各國(guó)土地政策的調(diào)整來(lái)看,許多國(guó)家致力于干預(yù)土地市場(chǎng)和土地使用,特別是西方國(guó)家《土地管理法》、《土地規(guī)劃法》等一系列法律的出臺(tái)和實(shí)施,不動(dòng)產(chǎn)稅的征收,各國(guó)以積極的國(guó)家干預(yù)盡可能控制土地和收回土地,擔(dān)當(dāng)土地“管理人”的角色。從民法領(lǐng)域的理論發(fā)展來(lái)看,從“所有為中心”向“使用為中心”轉(zhuǎn)變,土地所有權(quán)理論不斷弱化,更加強(qiáng)調(diào)土地的生存保障功能和社會(huì)公平的價(jià)值理念。這一切顯示著:隨著時(shí)代的進(jìn)步,私人永久性和絕對(duì)性占有土地遭到排斥,土地的公共資源屬性不斷得到彰顯。(三)限定公權(quán)力行使邊界隨著土地的公共資源屬性的彰顯,私人土地所有權(quán)已經(jīng)不符合土地公共資源屬性的基本要求,土地資源也應(yīng)效仿礦產(chǎn)、能源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)國(guó)家獨(dú)占的發(fā)展方向,實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的國(guó)有化?，F(xiàn)階段農(nóng)村集體土地所有權(quán)國(guó)有化應(yīng)從明晰集體土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)劃歸為國(guó)有展開(kāi)。首先,在法律上應(yīng)當(dāng)最大限度地明晰集體土地使用權(quán)。明晰土地使用權(quán)的內(nèi)容與權(quán)利行使方式,防止集體土地所有權(quán)人不恰當(dāng)?shù)貫E用市場(chǎng)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),保障農(nóng)民在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)土地享有自由流轉(zhuǎn)、自由處置的權(quán)利,將農(nóng)村土地使用權(quán)設(shè)定成一項(xiàng)完整的、獨(dú)立的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。同時(shí),鑒于土地具有財(cái)產(chǎn)與資源的雙重屬性,土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人也應(yīng)承擔(dān)不可分割的基于土地資源屬性的社會(huì)義務(wù),包括負(fù)擔(dān)土地稅費(fèi)義務(wù)等。其次,在繼續(xù)完善、鞏固、保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上,國(guó)家應(yīng)當(dāng)將有其名無(wú)其實(shí)的集體土地所有權(quán)收歸國(guó)家所有,限定集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及其所有權(quán)人的權(quán)利行使空間。限定公權(quán)力的行使邊界,非依法律明確規(guī)定,集體土地“所有權(quán)人”不得隨意干預(yù)農(nóng)民手里的土地使用權(quán),防止集體土地“所有權(quán)人”濫用權(quán)利而影