我國社區(qū)矯正的現(xiàn)狀與發(fā)展

我國社區(qū)矯正的現(xiàn)狀與發(fā)展

需要建立適合社區(qū)矯正的組織和工作人員，以優(yōu)化流程管理。如果這一問題不能很好解決,許多具體的社區(qū)矯正工作項目將難于落到實處,整體運作效率難于提高,刑罰執(zhí)行的多重目的難以實現(xiàn)。司法部郝赤勇副部長指出:社區(qū)矯正工作法律性、專業(yè)性很強,社區(qū)服刑人員的比重占全部罪犯的比重逐年增加。這需要有一支專業(yè)化的隊伍,需要有專門的指導管理機構(gòu)。司法部社區(qū)矯正工作辦公室的成立(2010年5月),是我國社區(qū)矯正工作進一步發(fā)展的必然要求,體現(xiàn)了司法部黨組對社區(qū)矯正工作的高度重視。一、社區(qū)矯正管理機構(gòu)的設(shè)置在社區(qū)矯正試點期間,我國社區(qū)矯正工作者通過積極的努力,為社會的和諧穩(wěn)定以及刑罰執(zhí)行制度的改革作出了重大的貢獻。但是,用社區(qū)服刑人員在服刑期間較低的再犯率來說明社區(qū)矯正試點的成功,理由并不充分。因為重新犯罪率需要通過比較來說明,例如用社區(qū)矯正試點階段的重犯率與社區(qū)矯正試點之前公安機關(guān)管理社區(qū)服刑人員的重犯率進行比較。刑罰成本的降低也需要通過綜合的數(shù)據(jù)來說明。如果沒有一定的數(shù)據(jù)和科學的評估,用社區(qū)矯正工作的“成績顯著”來說明社區(qū)矯正組織管理體制的正確性,也是缺乏說服力的。另外,隨著深入貫徹黨中央寬嚴相濟的刑事政策,我國對非監(jiān)禁刑的適用比率會進一步提高,社區(qū)服刑人員的風險程度會有所增加,因而,對社區(qū)矯正的管理也將會提出更高的要求,從現(xiàn)有的組織管理體制來看,主要存在以下問題:一是管理機構(gòu)的刑事執(zhí)法性質(zhì)模糊。社區(qū)矯正是非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動,因此要求管理機構(gòu)具有刑事執(zhí)法的性質(zhì)。雖然各國社區(qū)矯正管理機構(gòu)的設(shè)置并非統(tǒng)一,但大多有從上到下的具有刑事執(zhí)法性質(zhì)的管理機構(gòu)。美國大多數(shù)州政府下設(shè)矯正局,分管監(jiān)獄與社區(qū)矯正,矯正局中的社區(qū)矯正管理部門直接管理本轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)矯正辦公室(工作機構(gòu))。加拿大各省(地區(qū))政府設(shè)立矯正局,分管監(jiān)獄和社區(qū)矯正,矯正局中的社區(qū)矯正管理部門直接管理本省和地區(qū)的社區(qū)矯正工作。澳大利亞和新西蘭也是由矯正局管理監(jiān)獄和社區(qū)矯正;瑞典在國家層面設(shè)立監(jiān)獄緩刑局;英國在法務部下設(shè)有監(jiān)獄局和緩刑局,緩刑局直接管理全國42個地方緩刑局;日本在法務部下設(shè)有矯正局(管理監(jiān)獄)和保護局(管理緩刑假釋),保護局直接管理全國8個地方更生保護委員會和50個保護觀察所。都表明了監(jiān)獄工作與社區(qū)矯正或社區(qū)刑罰執(zhí)行工作的密切關(guān)系。在高層機構(gòu)設(shè)置上把社區(qū)矯正與監(jiān)獄工作放在一個部門,表明了社區(qū)矯正具有與監(jiān)獄工作相同的刑罰執(zhí)行的性質(zhì)。各國社區(qū)矯正的基層工作機構(gòu)一般都是專門的機構(gòu),并不兼管其他工作,但我國卻將社區(qū)矯正放在已有七八項非刑罰執(zhí)行任務的司法所之中,我們認為這樣不利于體現(xiàn)社區(qū)矯正的執(zhí)法性質(zhì)。社區(qū)矯正試點之前是由公安機關(guān)管理社區(qū)服刑人員,將主體轉(zhuǎn)換到司法所,勢必會降低法律的強制性和刑罰的威懾功能。有人認為是否可通過立法賦予司法所的刑事執(zhí)法性質(zhì),我們認為,社區(qū)矯正畢竟是司法所多項工作中的一項,因此而改變整個司法所的性質(zhì),難免會造成社會資源的浪費。超出限度地強化執(zhí)法機關(guān)也不利于民主與法治的建設(shè)。二是不利于專業(yè)化程度的發(fā)展。工作效率的提高有待于專業(yè)化程度的提高,社區(qū)矯正管理專業(yè)化程度的提高期待管理機構(gòu)和工作人員的專職專責。發(fā)達國家的社區(qū)矯正基層工作機構(gòu)有社區(qū)矯正辦公室(緩刑、假釋辦公室)、中途住所、日報告中心等,這些機構(gòu)直接承擔對社區(qū)服刑人員的管理。社區(qū)矯正辦公室是監(jiān)督和教育社區(qū)服刑人員的場所;中途住所是讓社區(qū)服刑人員晚上在此居住、白天可在社區(qū)工作、學習,并接受監(jiān)督、矯治的管理機構(gòu);日報告中心是對社區(qū)服刑人員白天監(jiān)管并組織活動的場所。工作人員也是專職從事社區(qū)矯正工作。為提高工作效率,一些國家又采取了進一步細化的分工。美國有許多州將緩刑和假釋的管理分開,分別設(shè)立了緩刑和假釋辦公室;英國設(shè)有緩刑辦公室;加拿大設(shè)有假釋辦公室。在工作人員中也有緩刑官和假釋官之分,如美國、加拿大、英國、德國、瑞典、新西蘭、新加坡等;近年來,在發(fā)達國家社區(qū)矯正專業(yè)化的進程中,又出現(xiàn)更為細化的分工,例如在美國的緩刑官中,又進一步劃分為審前調(diào)查緩刑官、評估分類緩刑官、強化管理緩刑官、一般管理緩刑官、緩刑撤銷緩刑官等。而我國在社區(qū)矯正試點之前,公安派出所沒有專職負責社區(qū)服刑人員的干警,一般是由派出所民警捎帶管理此項工作。社區(qū)矯正試點期間,司法所大多也不能保證一名工作人員的專職化,不僅不能保證全部時間投入,且人員變動頻繁,影響工作的連續(xù)性。一些省市刑罰執(zhí)行的具體工作被層層“轉(zhuǎn)包”,實際承擔任務的工作人員的專業(yè)化程度和穩(wěn)定性更令人擔憂。我國社區(qū)矯正試點已有八年時間,但在發(fā)達省市的司法所建設(shè)仍然存在問題,主要表現(xiàn)為司法所工作力量不足,職責任務繁重,影響了社區(qū)矯正工作的質(zhì)量和效果;隊伍不穩(wěn)定,由于管理體制的因素,在沒有垂直管理的縣(市、區(qū))司法所人員流動頻繁;社區(qū)矯正專職工作者隊伍數(shù)量少、報酬低、職責定位難;工作人員法律知識、專業(yè)水平、業(yè)務技能還有待提高。三是“雙主體多層次”的行政管理體制不利于工作效率的提高。在2009年“兩院兩部”的《意見》中仍然保留了公安、司法行政部門共同管理社區(qū)矯正的格局。并指出:在各級司法行政機關(guān)建立專門的社區(qū)矯正工作機構(gòu),加強對社區(qū)矯正工作的指導管理?！半p主體”是指政府的兩個行政部門同時參與社區(qū)矯正管理,“多層次”是指在各級包括縣級司法行政部門(司法局)也要設(shè)置社區(qū)矯正的管理機構(gòu)。實踐表明:“雙主體”管理容易造成職責不清、工作扯皮、資源浪費、效率低下;多層次的行政管理意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所和派出所的專管社區(qū)矯正的工作人員不僅要對上級業(yè)務部門負責,而且要對同級行政領(lǐng)導負責;縣級司法局和公安局的社區(qū)矯正管理部門也同樣不僅要對上級業(yè)務部門負責,而且要對同級行政部門領(lǐng)導負責,這樣勢必會增加有關(guān)文書、請示報告走程序的時間,影響工作的效率。而且,司法所長和縣司法局分管局長并非完全熟悉社區(qū)矯正業(yè)務,有可能影響決策的正確和效率。根據(jù)許多發(fā)達國家的經(jīng)驗,為了提高工作效率,需要改變“雙主體多層次”的行政管理模式。實踐表明,就像我國監(jiān)獄工作歸監(jiān)獄局單獨管理一樣,社區(qū)矯正也完全可以由一個執(zhí)法部門單獨管理,這樣責權(quán)利明確,而且在發(fā)達國家中,對社區(qū)矯正的管理一般都是單獨的部門而不是多部門管理。另外,社區(qū)矯正的行政管理并不是在每個行政區(qū)劃都設(shè)置相應的管理機構(gòu),如美國的許多城市和縣政府都沒有社區(qū)矯正的行政管理機構(gòu),而是在州矯正局以下直接設(shè)置垂直領(lǐng)導的工作實體,如社區(qū)矯正辦公室(緩刑、假釋辦公室)、社區(qū)矯正中心或中途住所。其指導思想是不需要設(shè)立行政管理機構(gòu)的盡可能不設(shè)立,以便提高工作效率。與此相適應,許多國家的社區(qū)矯正基層工作站的管轄范圍與行政區(qū)劃的范圍并非完全對應。因為在許多國家除了行政區(qū)的劃分外,還有司法執(zhí)法管轄區(qū)的劃分,如美國、英國、德國、加拿大、瑞典、新西蘭等。韓國目前雖然沒有司法管轄區(qū)的劃分,但是他們?nèi)珖灿?4個保護觀察辦公室管理著68個市、136個郡(相當于我國的縣)的社區(qū)服刑人員四是分配制度不利于調(diào)動社區(qū)矯正工作者的積極性。社區(qū)矯正是一項融監(jiān)管、矯治、幫扶為一體的刑事執(zhí)法活動,不僅需要工作人員以較強的專業(yè)性,而且需要承擔一定的風險。因此,需要給社區(qū)矯正工作人員以適當?shù)亩ㄎ缓拖鄳膭趧訄蟪?。從發(fā)達國家的現(xiàn)狀來看,工作人員均有較高的社會地位,主要表現(xiàn)為將社區(qū)矯正專職工作人員納入公務員系列,有較高的準入標準和條件,一些國家還要求具有一定的社區(qū)矯正工作經(jīng)驗。根據(jù)按勞分配的原則,社區(qū)矯正工作者一般有較好的工資和福利待遇,以確保工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性。但目前我國社區(qū)矯正的一線工作者隊伍中,雖然從事基本相同的工作,派出所與司法所工作人員的待遇有所不同,司法所工作人員中又有公務員和事業(yè)編制之分,為解決編制不足的問題,司法所和政府部門又通過簽訂合同和臨時聘任的形式,招募社區(qū)矯正工作者、協(xié)管員、社會工作者等參與管理,雖然工作內(nèi)容相近,但勞動報酬差距較大,因此,他們中的許多人往往把這項工作作為尋找新的工作的跳板和平臺。在監(jiān)獄勞教部門借調(diào)的干警一般采取輪換的形式,從長遠來看,不利于他們在原單位的提拔和晉升,不利于其工作的穩(wěn)定性。二、對現(xiàn)行組織管理體制的改革方案根據(jù)以上存在的問題,為有利于我國社區(qū)矯正試點工作的深化,有利于社會的和諧穩(wěn)定以及工作效率的提高,試提出我國社區(qū)矯正試行階段的組織管理體制的改革方案。(一)監(jiān)獄、社區(qū)刑罰執(zhí)行工作職能劃分通過進一步的試點和試行,將社區(qū)矯正的組織管理體制由雙部門改為單部門,即像在1983年監(jiān)獄管理工作由公安部門整建制全部移交給司法行政部門一樣,社區(qū)的刑罰執(zhí)行工作全部交由司法行政機關(guān)來承擔。這樣有利于責權(quán)分明、相互制約、提高效率,公安派出所可集中力量做好社會治安、打擊犯罪的多項任務。(二)在司法行政部門的設(shè)置社區(qū)矯正警察1.在國家和省、自治區(qū)、直轄市層面設(shè)立與監(jiān)獄管理相結(jié)合的專門的刑罰執(zhí)行機構(gòu)在國家司法部下設(shè)刑事執(zhí)行總局(副部級),刑事執(zhí)行總局下設(shè)監(jiān)獄管理局和社區(qū)矯正管理局,因為兩項工作都屬于刑事執(zhí)行工作,雖然場所不一,但都承擔著對罪犯實施懲罰與改造的任務。這樣的設(shè)置有利于資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進、提高效率,這也是許多國家長期實踐經(jīng)驗的積累。從目前來看,監(jiān)獄管理局的任務比較繁重,但是隨著我國寬嚴相濟刑事政策的進一步落實,非監(jiān)禁刑適用比例會逐步擴大,社區(qū)矯正管理局的業(yè)務范圍也會進一步擴大。如果目前這樣的調(diào)整有一定難度,可先在司法部下設(shè)社區(qū)矯正管理局,在條件成熟時將兩局合并為刑事執(zhí)行總局,統(tǒng)一管理。與此相對應,在各省、自治區(qū)、直轄市司法廳(局)設(shè)置刑事執(zhí)行局(副廳局級),下設(shè)監(jiān)獄管理局和社區(qū)矯正管理局。2.省級以下社區(qū)矯正管理機構(gòu)的設(shè)置根據(jù)對我國社區(qū)矯正試點實踐的觀察和研究,在我國縣(縣級市、縣級區(qū))一級的司法局完全沒有必要設(shè)立社區(qū)矯正科,而直接設(shè)立社區(qū)矯正工作站這樣的工作實體機構(gòu)(有學者認為可成立執(zhí)法大隊)在省、自治區(qū)、直轄市一級以下,縣(縣級市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道)級以上是否設(shè)立社區(qū)矯正的行政管理機構(gòu)?我們認為,鑒于我國各省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)濟、文化、地理、人口等方面的差異,可不必一刀切。但應本著精簡高效的原則,盡可能減少行政管理機構(gòu)的設(shè)置。例如在北京、上海、天津市的各區(qū)(縣)司法局可不必設(shè)立社區(qū)矯正科,在區(qū)(縣)一級直接設(shè)立社區(qū)矯正工作站,工作站直接對市司法局社區(qū)矯正管理機關(guān)負責。但對于省、自治區(qū)而言,因為大多采取市(地級市)管縣的形式,一般可在市司法局設(shè)立社區(qū)矯正的行政管理機構(gòu),管理各縣(縣級市)社區(qū)矯正工作站的工作。(三)建立社區(qū)矯正工作者隊伍,增強實踐力量現(xiàn)有的司法所工作人員,主要是適應人民調(diào)解等工作而配置,與承擔社區(qū)刑罰執(zhí)行工作的要求存在著一定的距離。因此,在社區(qū)矯正試點階段,簡單地將現(xiàn)有司法所工作人員中安排一人分管社區(qū)矯正工作,并不是一種最佳的選擇。而且,在試點實踐中,從總體而言,由于司法所工作人員的缺位或?qū)I(yè)背景的不對稱(當然并不排除少數(shù)能勝任者),不得不抽調(diào)監(jiān)獄勞教干警、招聘社會工作者和社區(qū)矯正工作者來補充這種缺位,盡管如此,仍然尚未構(gòu)建一支專業(yè)化的、穩(wěn)定的社區(qū)刑罰執(zhí)行工作者隊伍。隨著我國社區(qū)矯正范圍的擴大和深入,現(xiàn)有的隊伍結(jié)構(gòu)遠不能適應形勢發(fā)展的需要。因此,建議重新組建我國社區(qū)矯正工作者隊伍。從我國國情出發(fā),設(shè)立社區(qū)矯正工作者的準入標準。這種標準可分為兩類:第一類是面對現(xiàn)實,從現(xiàn)有的社區(qū)矯正試點中的優(yōu)秀工作人員中招聘,我國社區(qū)矯正從2003年試點到現(xiàn)在已有8年,在實踐中涌現(xiàn)出一批熱愛此項工作,有較強能力的工作人員。包括司法所、公安派出所分管社區(qū)矯正的工作人員,從監(jiān)獄、勞教、公安系統(tǒng)抽調(diào)的干警,能勝任社區(qū)矯正管理工作的社會工作者和其他被招聘的人員。由于他們已有比較豐富的工作經(jīng)驗,可適當降低學歷要求,通過必要的考試和選拔,納入社區(qū)矯正類公務員隊伍。第二類是在今后的招聘中,可參照公安、監(jiān)獄系統(tǒng)招聘公務員的標準,在社會上公開招聘。在西方發(fā)達國家一般要求具有本科學歷,并且具有刑事執(zhí)法、犯罪學、社會學、社會工作、心理學等方面的專業(yè)教育背景,同時要求具有一至兩年的在該領(lǐng)域的實際工作經(jīng)驗。這些可作為我們的參考。由于社區(qū)矯正工作具有一定的風險性,因此,社區(qū)矯正類公務員的待遇應略高于普通公務員的待遇。不僅如此,在美國,社區(qū)矯正工作者的待遇一般高于監(jiān)獄監(jiān)管警察和一般的公安人員,主要因為他們在社區(qū)工作的復雜性加上風險的不確定性。在保證社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍的專業(yè)化和穩(wěn)定性的前提下,各地如有條件,可充分調(diào)動社會工作者參與社區(qū)矯正的積極性,也可適當招聘一定的輔助人員。但筆者認為,對社會工作者需要有一個準確的定位,他們不是社區(qū)矯正官和執(zhí)法人員,社會工作者的服務對象是社區(qū)中的弱勢群體,他們在服務社區(qū)服刑人員時,主要是承擔“助人自助”的職責,不必承擔對社區(qū)服刑人員的監(jiān)管工作。(四)司法所的定位司法所不再承擔社區(qū)矯正的管理并不是因為司法所的工作不重要,恰恰相反,用社區(qū)矯正工作站替代司法所承擔社區(qū)矯正管理有利于加強司法所的建設(shè)。這不妨讓我們回顧一下:將對社區(qū)服刑人員