環(huán)境公益訴訟的立法缺失

環(huán)境公益訴訟的立法缺失

近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們生活環(huán)境惡化。大氣污染、水體污染、臭氧層空洞等引發(fā)的一系列社會問題,對我國的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成極大威脅。對環(huán)境的污染和破壞既損害私人利益,也損害社會公共利益,鑒于在我國傳統(tǒng)訴訟理論的指導(dǎo)下創(chuàng)制的法律,不能有效地約束和制裁損害社會公共利益行為,致使司法實(shí)踐中多起關(guān)于公益訴訟的案件最終都陷入困境的事實(shí),本文提出加快環(huán)境公益訴訟的立法建議,并對在我國實(shí)行環(huán)境公益訴訟立法的途徑進(jìn)行了理論研究和論證,旨在探討建立環(huán)境侵權(quán)的有效法律救濟(jì)手段能在關(guān)鍵時刻發(fā)揮糾錯功能,預(yù)防和減少公益的損失。一、環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟形式的區(qū)別環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟制度在環(huán)境法領(lǐng)域的典型適用,是指當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益在受到或可能受到損害的情形下,允許公眾(包括公民、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體,特定的國家機(jī)關(guān)等)作為環(huán)境公共利益的代表人,對侵權(quán)民事主體或行政機(jī)關(guān)向法院提起訴訟,由法院依法追究侵權(quán)主體法律責(zé)任的訴訟活動。環(huán)境公益訴訟是和環(huán)境私益訴訟相比較而言的一個概念,相對于傳統(tǒng)的環(huán)境訴訟往往只是要通過訴訟保護(hù)社會個體成員的環(huán)境利益這種私益訴訟形式來說,環(huán)境公益訴訟著眼于環(huán)境公共利益的維護(hù)和保全,在于對損害環(huán)境公益行為的抑制和預(yù)防。由于訴訟對象和范圍的不同,環(huán)境公益訴訟又可分為環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。作為一種新的訴訟形式,環(huán)境公益訴訟具有與傳統(tǒng)的訴訟形式不同的特征:首先,環(huán)境公益訴訟以保護(hù)環(huán)境公共利益為目的,所追求的目標(biāo)是整個社會的公平與公正,而并不是或不僅僅是要實(shí)現(xiàn)個體的權(quán)益。具體而言,環(huán)境公益訴訟是基于侵權(quán)主體的違法侵害環(huán)境公益的行為而提起的,其訴訟指向的是環(huán)境公共利益而非某個人或某些人的環(huán)境利益。其次,環(huán)境公益訴訟的原告可以是與環(huán)境侵害后果無直接利害關(guān)系的社會成員,包括公民、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體等。也就是說,只要環(huán)境違法者的環(huán)境侵權(quán)行為侵害了環(huán)境公共利益,提起環(huán)境公益訴訟的社會成員,并不以與損害事實(shí)有直接利害關(guān)系為訴訟前提。他們既可以是具體侵權(quán)行為的受害人,也可以是無直接利害關(guān)系的任何公民或組織。對此,羅馬法首次提到公益訴訟概念時就曾有論述,“公益訴訟除法律有特別規(guī)定外,凡市民均可提起”。二、我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀和法律的缺失(一)我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀我國近年來經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題。盡管國家已努力去治理,但前景依然不容樂觀。當(dāng)前國內(nèi)城市空氣污染依然嚴(yán)重;江海污染嚴(yán)重;廢水、廢物排放量增加;耕地減少、水土流失嚴(yán)重。這些環(huán)境問題直接威脅人民的生命財產(chǎn)安全,影響可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境公共利益是整個社會公共利益的一個重要組成部分,由于環(huán)境對人類生存與發(fā)展的基礎(chǔ)性地位,適應(yīng)保護(hù)環(huán)境整體利益的需要,在環(huán)境侵權(quán)訴訟增加的基礎(chǔ)上,環(huán)境公益訴訟必然越來越多地出現(xiàn)在司法實(shí)踐層面。但由于長期以來我國傳統(tǒng)的法律制度存在著種種局限,對污染環(huán)境與破壞資源的行為往往都采取行政手段予以處罰,同時又由于行政體制的局限與行政措施的軟弱,使其在制裁違法、保護(hù)環(huán)境方面往往難以達(dá)到預(yù)期的效果。在行政干預(yù)不利的情況下,法律本來是社會公正的最后一道屏障,但由于我國環(huán)境權(quán)救濟(jì)機(jī)制和公益訴訟相關(guān)立法的缺失,生命健康和環(huán)境權(quán)益受到侵害的公眾根本無法尋求法律的保護(hù),只能繼續(xù)忍受侵害,從而導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)大量的因環(huán)境侵權(quán)而提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)案件,結(jié)果大都被法院裁定不予受理或駁回起訴,少有勝訴先例。當(dāng)我國訴訟制度面對環(huán)境侵權(quán)案件出現(xiàn)了無能為力的尷尬局面時,對傳統(tǒng)法律制度進(jìn)行更新,建立一種新的更為科學(xué)、合理、有效的制度,就已顯得迫在眉睫。(二)我國環(huán)境公益訴訟原告選擇機(jī)制的現(xiàn)狀,表現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟法律制度的確立和完善能夠在排除環(huán)境侵害、保護(hù)環(huán)境公共利益的同時,更好地維護(hù)公民的生命、健康、財產(chǎn)以及良好的生活環(huán)境等合法權(quán)益,是符合現(xiàn)代社會發(fā)展需要的一種新型環(huán)境訴訟形式。在西方發(fā)達(dá)國家的立法中,這一制度得到了不同形式的確認(rèn)和體現(xiàn),比如美國的公民訴訟、德國的團(tuán)體訴訟、日本的民眾訴訟,等等,并且在司法實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用。但是,在我國,環(huán)境公益訴訟卻姍姍來遲,甚至欲說還休。我們一旦轉(zhuǎn)入環(huán)境侵權(quán)的討論,就發(fā)現(xiàn)一直以來都是囿于私益訴訟之中,對某些涉及公共利益保護(hù)的案件的分析和處理既無實(shí)體法的依據(jù),也無程序法的依據(jù)。這種立法上的“空白”使環(huán)境公共利益受到侵害時,缺乏有效的法律救濟(jì)途徑,對我國的環(huán)境保護(hù)工作的深入開展十分不利。1.環(huán)境訴訟的環(huán)境我國的環(huán)境法律體系以環(huán)境實(shí)體法為主,對環(huán)境訴訟沒有專門的規(guī)定,要參照相應(yīng)的刑事、民事、行政訴訟法律規(guī)范。其中“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題,是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。”2.“他組織”的內(nèi)涵對于法律活動來說,重要的不僅要承認(rèn)權(quán)利,更在于如何恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利,并給予相應(yīng)的救濟(jì)。我國現(xiàn)行的刑事、民事、行政訴訟法律規(guī)范都采用“直接利害關(guān)系說”,對于起訴資格有嚴(yán)格限定。如《民事訴訟法》第108條規(guī)定“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”,即強(qiáng)調(diào)必須是與侵權(quán)行為有直接利害關(guān)系的人才具備原告資格。而現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境危害往往具有間接性和潛伏性的特點(diǎn),這使司法實(shí)踐中許多受到間接損害或合法利益暫時未受侵害的主體因不具備起訴條件得不到有效的法律救濟(jì)。此外,就行政機(jī)關(guān)對公共利益損害的行為而言,我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》規(guī)定,公民對于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的具體行政行為可以提出行政訴訟。在這里把訴訟的范圍僅僅界定為具體行政行為而非抽象行政行為,使得近幾年出現(xiàn)了很多行政機(jī)關(guān)的合法行政行為卻造成了環(huán)境危害的情況,依據(jù)現(xiàn)行的《行政訴訟法》的規(guī)定均為不可訴案件的局面。而刑事訴訟程序只適用于觸犯刑法構(gòu)成犯罪的違法行為,那么在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)尚未構(gòu)成犯罪的違法行為顯然又不能適用刑事訴訟程序。因此,針對現(xiàn)實(shí)生活中的大量的環(huán)境公共利益受到侵犯而得不到司法救濟(jì)的情況,在我國完善環(huán)境公益訴訟立法已是十分必要。三、環(huán)境公益訴訟在我國現(xiàn)行訴訟制度的框架下,對于有能力我國的環(huán)境公益訴訟法律的空白使環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建面臨巨大挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為,完善我國的環(huán)境公益訴訟立法,首先要在實(shí)體法上創(chuàng)設(shè)環(huán)境權(quán),然后在訴訟法上放寬現(xiàn)行民事、行政訴訟法中規(guī)定的原告資格,擴(kuò)大可訴案件范圍,同時采取減輕原告舉證責(zé)任、降低訴訟費(fèi)用等合理、有效的措施加以保障。環(huán)境公益訴訟是公民環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境訴訟權(quán)中的一個內(nèi)容,可以說是公民環(huán)境權(quán)中的一部分。而作為我國的根本大法的《憲法》卻沒有對此作出明確規(guī)定,正如我國著名環(huán)境法學(xué)者呂忠梅所指出的:“目前我國公民環(huán)境權(quán)立法遭遇的最大問題是憲法中沒有寫入環(huán)境權(quán)條款。”環(huán)境公益的特點(diǎn)要求環(huán)境公益訴訟突破民事訴訟、行政訴訟的現(xiàn)行制度框架。在我國現(xiàn)行的訴訟法中,民事訴訟和行政訴訟的公益保護(hù)功能非常有限,因此在完善實(shí)體法的基礎(chǔ)上我們還必須開辟一條新的訴訟途徑來彌補(bǔ)現(xiàn)行訴訟法的缺陷,以更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的。依照我國現(xiàn)行訴訟法制體系,與環(huán)境公益訴訟密切相關(guān)的,有兩個特別主要的方面:一是具備什么條件的人才有資格提起環(huán)境公益訴訟,即原告資格問題;二是環(huán)境公益訴訟案件須滿足什么條件,法院才會受理,即受案范圍問題。首先,要確定環(huán)境公益訴訟的適格原告。擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告資格,是對現(xiàn)行訴訟制度的補(bǔ)充和完善。環(huán)境具有整體性,屬于社會成員共同所有,這就決定了環(huán)境侵權(quán)行為的公害性。即環(huán)境公益作為在一定時空條件下具有非排他性和擴(kuò)散性的利益,侵權(quán)行為人只要實(shí)施了環(huán)境侵權(quán)行為,侵犯了某一具體的環(huán)境權(quán)益,就意味著他對整個社會環(huán)境權(quán)的侵犯以及對環(huán)境公共利益的侵害。這使得每個人都可能成為公共環(huán)境的維護(hù)者,而自發(fā)地為受到損害的環(huán)境公共利益尋求救濟(jì)。正如馬克思、恩格斯所指出的“只有維護(hù)公共秩序、公共安全、公共利益,才能有自己的利益,”其次,要擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的受案范圍。正確界定環(huán)境公益訴訟的范圍,是建立環(huán)境公益訴訟法律制度的前提。受案范圍本是行政訴訟中特有的現(xiàn)象,指法院受理行政案件的界限。在環(huán)境公益訴訟中引入受案范圍這一概念,是因?yàn)閷τ诠怖娴膿p害,既有一般民事主體所為,也有行政機(jī)關(guān)所為。對涉及民事主體的環(huán)境民事公益訴訟而言,受案范圍一般應(yīng)限于民事主體損害環(huán)境公共利益的情形,具體地講應(yīng)主要限于行政機(jī)關(guān)根據(jù)“依法行政”原則不能直接干預(yù)的損害環(huán)境公共利益的民事主體行為。這使行為人損害環(huán)境公益的行為即使不承擔(dān)行政責(zé)任,也要承擔(dān)民事責(zé)任。而對涉及行政主體的環(huán)境行政公益訴訟,則應(yīng)更多地關(guān)注如何在現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍的基礎(chǔ)上擴(kuò)大可訴行政行為的范圍。我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》把可訴的范圍僅僅界定為具體行政行為,而把行政機(jī)關(guān)的不作為與抽象行政行為都排除在受案范圍之外。在現(xiàn)實(shí)生活中,由于環(huán)境領(lǐng)域的公共利益維護(hù)太特殊,往往具有時限性,環(huán)境行政機(jī)關(guān)即使是不作為,也可能放任環(huán)境污染與破壞,造成難以彌補(bǔ)的損失。同時行政機(jī)關(guān)由于利益驅(qū)動等原因有時也會出現(xiàn)忽略環(huán)保,制定一些危害環(huán)境的開發(fā)計劃、政策、規(guī)章等情況,這些抽象的行政行為針對不特定對象,適用面廣,對環(huán)境的危害性更大。因此,