行政強制的法律思考

行政強制的法律思考

2009年8月28日，《行政強制法》草案作為一個公共議題，隨著《行政強制法》的發(fā)表，“行政強制”再次成為一個話題。行政強制法草案是繼1996年出臺行政處罰法、2003年出臺行政許可法之后,我國行政法制建設“立法三部曲”的收官之作。之前的行政處罰法解決的是“亂處罰”,行政許可法解決的是“亂審批”,兩部單行法對規(guī)范政府權力都起到了重要作用。而相比于這兩部法律,行政強制法的制定可謂一路坎坷。行政強制法的確定在中國立法史上,行政強制法注定會被打上一個“命運多舛”的標簽。據悉,行政強制法早在1999年前后就進入了立法者的視野。當年3月,這部法律的起草工作開始啟動,但直到2002年才形成征求意見稿,3年之后,行政強制法草案才第一次提交審議。不過當時有不少常委會組成人員對立法時機是否成熟提出了不同看法,草案被擱置了下來。2007年10月2日,行政強制法草案第二次提交人大審議。但是由于“法律委員會、法制工作委員會還在就尚有不同意見的幾個問題同有關方面商量協(xié)調,對草案進行研究修改。關于行政強制拆遷問題,法律委員會建議在進一步修改行政強制法草案時一并研究”,該草案再次被擱置,這一擱置又是2年。2009年8月28日,行政強制法草案在全國人大常委會會議上第三次審議但未獲通過。歷經10年,三度審議三度擱置,足見阻力之大。可以說,行政強制法在最初的起草階段,就遭遇了被人誤解的命運。多數公眾對“強制”二字心生恐懼,也因而對這部法律產生了本能抗拒。有學者認為公眾對該法的誤解是該法停滯的原因之一。“我們還被強制得不夠嗎?”北京大學教授姜明安經常聽到這樣的民間聲音?！熬W友交流會時,屏幕上劈頭蓋臉第一句話就是:行政機關的權力夠大了,你們?yōu)槭裁催€要立一個行政強制法去加強他們的權力呢?”中國政法大學的馬懷德教授對此也深有感觸,他參與了草案從起草到3次審議的全過程。馬教授表示理解公眾的感受,他將行政強制比喻成一把“雙刃劍”:“用得好可以提高行政效率,但用得不好會傷害老百姓?！彼诓莅付彴l(fā)言時就提到了北京海淀區(qū)小販殺死城管隊長的慘劇。除此之外,因行政強制導致的典型沖突還有拆遷和征地,這些都給民眾留下了沉痛的心理印象?！暗@是一種誤讀,行政強制法并不是要增強、擴大行政機關的強制權力,而是要規(guī)范和限制行政機關的權力?！瘪R懷德一再強調,這部法律是通過設定法定程序對行政機關采取行政強制行為時進行管制,最終達到對行政強制相對人保護的目的。比如,張三從貴州坐飛機回北京,在首都機場過海關時,由于其行李存在可疑物品,張三被海關人員留在機場,繼續(xù)接受檢查。馬懷德解釋說,在這個例子中,海關對張三采取的是限制人身自由的行政強制措施。行政強制法對海關的管制表現(xiàn)在:這種強制措施只有海關有權使用,海關不得授權其他組織進行;海關如果沒有查出張三走私物品,必須在24小時之內放人;海關扣押張三時,必須要有足夠的證據、事實,必須按法定的權限和程序進行;海關的行為必須遵循合理性原則、比例原則等?！翱傊?行政強制法就是要給行政機關強制設定很多條件,要求行政機關在采取行政強制行為時必須明確,在原則上把握什么,程序上如何控制,最后有效的救濟制度是什么。就像開渠引水一樣,要讓水平靜地流淌,必須給它渠道,否則它就會亂流?！瘪R懷德說。行政強制的例外、限制和確立“行政強制法是一部規(guī)范行政強制的設定和實施,保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責,維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人合法權益的重要法律?！?009年8月24日,全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽在作草案修改情況的說明時這樣描述行政強制法。翻看此次公布的草案,有諸多亮點體現(xiàn)了“保護公民權利,規(guī)范和限制行政權力”的立法理念?！姓娭撇坏靡归g執(zhí)行,不得停水停電。近年來,行政機關夜間“突襲”執(zhí)行的事屢見報端,“堵被窩”成為某些執(zhí)行機關和人員完成工作的“撒手锏”。夜間執(zhí)行在提高執(zhí)行率的同時,也引來了“不以人為本”的指責。為了規(guī)范行政機關的執(zhí)法行為,更為了降低行政行為對百姓生活的負面影響,行政強制法草案規(guī)定,行政機關不得在夜間或者節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。違反本法規(guī)定,在夜間或者節(jié)假日實施強制執(zhí)行的,由上級行政機關或者有關部門責令改正,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。另外,草案還明確,行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政決定。———不得查扣公民個人及其家屬的生活必需品。草案照顧到了人的基本生存需要問題,在規(guī)定行政強制有查封、扣押權力的同時,也規(guī)定“不得查封、扣押公民個人及其家屬的生活必需品”。與此同時,草案還對查封、扣押、凍結的時限作出了嚴格的限制。草案規(guī)定,查封、扣押的期限不得超過30日;情況復雜的,經行政機關負責人批準,可以延長30日。因查封、扣押發(fā)生的保管費由行政機關承擔?！盀槭裁催@么規(guī)定呢?”全國人大常委會法工委行政法室副主任張世誠解釋說,“就是要提高效率,老拖著不弄,保管費你來負擔,如果你給人家弄壞了,還得賠人家錢。這些都從程序上作出了非常嚴格的規(guī)定。”———“天價滯納金”有望被終結。北京司機張先生欠繳100元交通罰款,滯納金卻高達2808元,張先生以未盡告知義務為由,將交警隊訴至法院;河南鄭州一輛小吊車欠繳養(yǎng)路費6萬元,其滯納金竟然高達40余萬元……類似的奇聞軼事近年來頻頻被媒體報道。此次的人大常委會審議,“告知”問題也被著重強調。依據三審草案對行政強制措施“實施程序”方面的規(guī)定,類似的“天價滯納金”有望得以避免。草案規(guī)定,“加處罰款或者滯納金的標準應當告知當事人”,且“加處罰款和滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額”。此外,草案還規(guī)定,實施限制公民人身自由的行政強制措施,應當“當場告知或者實施強制措施后立即通知當事人家屬實施行政強制措施的行政機關和地點”?！傲鲃有傌湣笨梢圆辉俦徊槌?。近年來,有關城管與流動攤販之間發(fā)生流血沖突事件層出不窮,嚴重損害了城管部門的形象。草案考慮了人的生存權問題,對實施行政強制措施的條件,作了“例外”規(guī)定:違法行為情節(jié)顯著輕微,沒有明顯社會危害,涉案財物數量較少的,可以不采取行政強制措施。這為“流動小攤販”的生存帶來了空間。甚至有代表認為,為了進一步保護公民權益,建議將“可以不采取”改為“一般不采取”。行政強制的社會實踐全國人大常委會法工委副主任信春鷹曾解釋行政強制法的作用是治“亂”和治“軟”。一方面,“亂”設行政強制和“濫”用行政強制,侵害公民、法人或者其他組織的合法權益;另一方面行政機關的強制手段不足,執(zhí)法不力,對有些違法行為不能有效制止。顯然,從自身利益出發(fā),行政機關更關注治“軟”,而公民更關注治“亂”。由于使用國家強制力,涉及公民的人身自由和財產等基本權利,行政強制法本身的敏感性和關注度遠遠超過前幾部行政法?！斑@部法律之所以10年都還沒有通過,是因為行政強制權是行政權力中最嚴厲的一種行政手段。理論界、實務界、一線執(zhí)法人員及法院,對圍繞該手段產生的一系列問題在認識上有分歧,國家也希望慎用行政強制行為,以免對老百姓造成危害?！敝袊▽W會行政法學研究會會長應松年說,如何在規(guī)范行政權力和保護公民合法權益之間尋求最佳平衡點,是這部法律10年來反復斟酌的最主要原因。事實上,有關這部法律草案,的確還有很多值得討論的地方。姜明安教授曾在公開場合直言不諱地點出了行政強制法難產的三大原因:“行政強制權應該由誰設定?行政強制權是一種行政權還是一種司法權?行政強制執(zhí)行該如何啟動?”首先一個問題是,行政強制由誰設定,是由全國人大以法律設定,還是可由行政機關以法規(guī)、規(guī)章設定和地方人大以地方性法規(guī)設定?對此,姜教授認為,由于涉及公民基本權利,強制權必須“高設”,由法律設定?！岸捎谀壳胺傻母采w面不足,可適當授權給國務院行政法規(guī)、地方性法規(guī)。強制權的設定在地方法規(guī)中應該受到嚴格的限制。行政機關應該在法律法規(guī)之內細化權力,而不是超越權力?！苯靼仓毖?。而與之針鋒相對的觀點,在一審后全國人大常委會征集的意見中體現(xiàn)得更為明顯。有不少地方和部門提出“廣泛的授權勢在必行”,包括臨時性限制人身自由的強制措施、財產性的強制措施均可授權行政法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章制定。其次,行政強制執(zhí)行由誰實施,是一律由行政機關自行實施,還是一律只能申請法院執(zhí)行,或者繼續(xù)現(xiàn)行制度,實行雙軌制?據了解,目前的強制執(zhí)行體制是,以申請法院強制執(zhí)行為主,行政機關自己執(zhí)行為輔,但長期以來卻廣受詬病。姜明安說,一方面源于法院只是進行形式審查,甚至完全配合行政機關,“淪為行政機關的狗腿子”;最重要的是它還站在執(zhí)行的第一線,“捅最后一刀”,嚴重損害審判機關的公正形象。行政強制權是司法權還是行政權也是一個很難說清楚的問題。“在拆遷的問題上,我們西北地區(qū)有些地方是這樣做的:當地政府成立一個拆遷領導小組,把法院院長納入領導小組使其成為成員之一,法院的角色是配合拆遷,確保整個拆遷工作在司法程序這一部分合法有效。”西北政法大學教授王周戶說,拆遷需要人力、設備,法院在出具法律文書方面可以確保執(zhí)行的合法性,所以,在行政強制的社會實踐中,行政權與司法權很難分離。顯然,這些爭議的解決、認識的統(tǒng)一或許尚待時日。但是,行政強制法的立法過程無疑向世人昭示:我們正向以和諧合作而不是對抗和強制為基礎的行政法治時代邁進。李堅強在北京市結構調度變化2006年8月11日下午,小販崔