美國監(jiān)獄和刑事司法改革法案美國監(jiān)獄與刑事司法新發(fā)展美國《2018年第一步法案》及其實施評介

美國監(jiān)獄和刑事司法改革法案美國監(jiān)獄與刑事司法新發(fā)展美國《2018年第一步法案》及其實施評介

2018年7月，《美國2018年第一步法案》（以下簡稱“法案”）的第一個版本在議會中通過。2018年12月18日，參議院通過了法案的修正版；20日，眾議院批準了參議院修正案；21日，美國第45任總統(tǒng)特朗普簽署了《2018年第一步法案》（第115-391號公法），使之成為法律?！?018年第一步法案》針對當前美國聯(lián)邦監(jiān)獄和刑事司法工作面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，在矯正、量刑、激勵、監(jiān)禁等方面出臺了一系列改革舉措，被認為是幾十年來美國最重要的監(jiān)獄改革法案、最具意義的量刑改革法案。一、第二次機會法》的重新授權及司法適用美國《2018年第一步法案》由減少再犯、監(jiān)獄局安全保管槍支、禁止對懷孕囚犯的約束、量刑改革、《2007年第二次機會法》的重新授權及其他刑事司法事項等6章組成，約3.8萬字。概括起來，該法案主要包括通過在聯(lián)邦監(jiān)獄局建立一個風險和需求評估系統(tǒng)進行的矯正改革、涉及對一些聯(lián)邦罪行的刑罰進行修改的量刑改革、對《2007年第二次機會法》的重新授權以及其他一些與刑事司法有關的規(guī)定等四方面內容。（一）矯正改革1.循證減少再犯項目《2018年第一步法案》要求美國司法部在該法案頒布后210天內研發(fā)并發(fā)布一套風險和需求評估系統(tǒng)，供聯(lián)邦監(jiān)獄局用來評估所有聯(lián)邦囚犯的再犯風險，并將囚犯分配到循證減少再犯項目（evidence-basedrecidivismreductionprograms)2.循證減少再犯項目和生產性活動《2018年第一步法案》要求，在司法部發(fā)布風險和需求評估系統(tǒng)后的180天內，聯(lián)邦監(jiān)獄局必須開展以下實施工作：（1）對每名囚犯（包括在《2018年第一步法案》頒布之前被監(jiān)禁的囚犯）實施并完成初始入監(jiān)風險和需求評估，無論該囚犯的刑期長短；（2）開始根據(jù)評估結果將囚犯分配到適當?shù)难C減少再犯項目和生產性活動中，其中，高風險和中等風險囚犯重點安排在循證減少再犯項目，而低風險囚犯重點安排參加生產性活動，已臨近釋放日期的囚犯優(yōu)先安排；（3）開始擴大可提供有效的循證減少再犯項目和生產性活動，并增加有效實施該系統(tǒng)所需的任何新的循證減少再犯項目和生產性活動，以便使所有囚犯在聯(lián)邦監(jiān)獄局完成對其初步風險和需求評估后兩年內有機會參加；（4）開始實施其他必要的風險和需求評估工具，以便隨著時間的推移有效實施該系統(tǒng)，同時囚犯正在參與和完成有效的循證減少再犯項目和生產性活動。此外，對成功參加循證減少再犯項目或生產性活動的罪犯，要求至少每年對其開展一次重新評估；對距預計釋放日期不到五年的中高危罪犯，要求更頻繁地開展重新評估。如果重新評估表明囚犯的再犯風險或特定需求發(fā)生了變化，聯(lián)邦監(jiān)獄局必須重新安排囚犯參加與這些變化相一致的循證減少再犯項目或生產性活動。3.調動囚犯的工作時間積分其一是對參加循證減少再犯項目的囚犯給予激勵和獎勵（incentivesandrewards）?！?018年第一步法案》要求對參加循證減少再犯項目的囚犯使用以下激勵和獎勵：（1）額外的電話特權和視頻會議特權（如有），每天最多30分鐘，每月最多510分鐘；（2）監(jiān)獄長決定的額外探視時間；（3）轉移到更靠近囚犯釋放住所的監(jiān)獄，但須視是否有床位、囚犯的安全等級以及提出請求時囚犯所在監(jiān)獄的監(jiān)獄長的推薦而定；（4）聯(lián)邦監(jiān)獄局決定的額外激勵和獎勵，包括不少于以下各項中的兩項：(1)增加小賣部支出限額和產品供應；(2)增加電子郵件訪問權限；(3)考慮調整到首選居住單元（preferredhousingunits);(4)向囚犯征集并經聯(lián)邦監(jiān)獄局認定適當?shù)钠渌畲胧?。其二是?guī)定成功完成循證減少再犯項目的囚犯可獲得時間積分。時間積分可使囚犯能夠比之前被允許的時間更早地被置于釋放前羈押（即家庭監(jiān)禁或居住回歸中心）。根據(jù)《2018年第一步法案》，成功完成減少循證再犯項目的囚犯每參加30天的項目，就有資格獲得最多10天的時間積分。成功完成循證減少再犯項目或生產性活動的最低風險級和低風險級囚犯，其被評估的再犯風險在連續(xù)兩次評估中沒有增加，每成功參與30天，就有資格獲得最多額外5天的時間積分。同時規(guī)定犯有某些嚴重罪行（主要有暴力、恐怖主義、間諜活動、人口販賣、性犯罪和性剝削、持有槍支的重罪犯、某些欺詐或高級毒品犯罪等）的囚犯，不論其再犯風險程度如何，都沒有資格獲得額外的時間積分。（二）懲罰與改革《2018年第一步法案》涉及到的對美國聯(lián)邦量刑法的改革主要有四處。1.降低了制性最低量刑在《2018年第一步法案》之前，涉嫌某些毒品重罪的被告，如果他們以前曾因一次毒品重罪而被判過刑，那么再犯的強制性最低量刑為20年監(jiān)禁；如果他們有兩次或更多次重罪判刑，再犯的強制性最低量刑為終身監(jiān)禁。《2018年第一步法案》分別將上述強制性最低量刑降低到15年和25年。同時，《2018年第一步法案》還改變了適用這些強制性最低量刑的先前定罪標準，即罪犯的先前定罪必須符合新的標準，即嚴重毒品重罪（seriousdrugfelony)2.第三，不符合犯罪者犯罪前科記錄的情形“安全閥條款”允許法官對低級別、非暴力的毒品犯罪者處以低于適用的強制性最低量刑的監(jiān)禁。該條款以前只適用于沒有犯罪前科記錄的犯罪者。這也就是說，哪怕被告只有一次不當行為而被判60天以上的刑期，就不能適用“安全閥條款”?！?018年第一步法案》則放寬了該條件，允許被告最多可以有4次犯罪前科記錄。這樣一來，即使是重罪犯人也并非沒有適用“安全閥條款”的資格，只要以前的重罪并沒有導致多于13個月的判刑。3.提高強制性連續(xù)懲罰美國現(xiàn)行法律對在暴力重罪或毒品犯罪中擁有、使用或丟棄槍支實施不同的強制性連續(xù)性懲罰。而對于“第二次或隨后的判刑”，強制性連續(xù)懲罰將提高到25年。有時候，檢方對被告提出多起指控，從而導致每起量刑相連，加重了對前次犯罪的懲罰。而《2018年第一步法案》對25年強制性連續(xù)懲罰只適用于“前一次判罪定案之后”作了澄清，即只有在犯罪者先前對使用槍支的定罪已經是最終判決的情況下，才適用“第二次或隨后”對使用槍支助長販毒犯罪或暴力犯罪定罪的25年強制性最低量刑。4.．聯(lián)邦法院可以利用卡因政策來新刑罰《2018年第一步法案》授權追溯適用《2010年公平量刑法》（第111-220號公法）的規(guī)定，如果目前在押囚犯因擁有可卡因而在《2010年公平量刑法》頒布之前被判刑期比《2010年公平量刑法》頒布后因擁有等量的可卡因被判刑期長，可以向聯(lián)邦法院提出減刑申請。（三）助力刑釋囚犯恢復社會《2007年第二次機會法》（theSecondChanceActof2007）（第110-199號公法）由喬治·布什總統(tǒng)于2007年簽署，目的是通過提供工作培訓、藥物濫用咨詢和可能消除先前定罪的標簽效應等來幫助刑釋囚犯重新融入社會。該法為囚犯重返社會、毒品或酒精戒治、就業(yè)安置、輔導服務等項目提供資金資助，以幫助刑滿釋放的人過上合法的生活?！?018年第一步法案》中的第五篇對2007年的《2007年第二次機會法》最初授權的許多資助項目都進行了再授權，這些資助項目主要包括州和地方成人和青少年罪犯示范項目、家庭藥物濫用治療資助項目、評估和改進監(jiān)獄看守所和少年犯管教所教育方法的資助項目、職業(yè)培訓示范資助項目、罪犯重返社會藥物濫用和刑事司法合作項目、非營利組織基于社區(qū)的指導和過渡服務資助項目、聯(lián)邦監(jiān)獄局早期釋放試點（將某些老年非暴力罪犯適用家庭監(jiān)禁）及拓展項目、減少再犯伙伴關系資助項目和囚犯重返社會研究資助項目。（四）其他規(guī)定1.良好時間積分《2018年第一步法案》修訂了《美國法典》第18卷第3624條(b)項規(guī)定，使聯(lián)邦囚犯在被判刑的每一年而不是服刑的每一年都能獲得最多54天的良好時間積分。2.儲存區(qū)的安全保管《2018年第一步法案》要求聯(lián)邦監(jiān)獄局在矯正機構的安全邊界外提供一個安全的儲存區(qū)，供聯(lián)邦監(jiān)獄局雇用的合格執(zhí)法人員保管槍支，或允許這類雇員將槍支存放在經聯(lián)邦監(jiān)獄局批準的車輛鎖箱中。該法案還要求，盡管有任何其他法律規(guī)定，聯(lián)邦監(jiān)獄局仍允許這些雇員在矯正機構安全邊界之外攜帶隱藏的槍支。3.規(guī)范分娩之日起事前的措施《2018年第一步法案》禁止聯(lián)邦監(jiān)獄局或美國法警署（USMS）對在押的懷孕囚犯使用約束措施。禁止使用約束措施的規(guī)定從專業(yè)醫(yī)護人員確認懷孕之日起生效。當犯人完成產后康復時，禁止就結束了。如果要對懷孕的囚犯使用約束措施，那么，使用約束措施的矯正官員或副法警必須在30天內向聯(lián)邦監(jiān)獄局或美國法警署以及負責囚犯健康和安全的醫(yī)療機構提交一份報告，說明使用約束措施的理由、詳細情況（約束的類型和時限），以及對囚犯的任何可見的身體影響。4.信仰需求的安置。在一般緩刑和單根據(jù)《2018年第一步法案》要求聯(lián)邦監(jiān)獄局在充分考慮床位的可用性，囚犯的安全等級、矯正項目需求、精神和醫(yī)療健康需求，囚犯提出的與信仰需求有關的任何請求，量刑法院的建議以及其他安全問題的情況下，將囚犯安置在離其主要住所盡可能近（500英里以內）的監(jiān)獄。此外，根據(jù)這些考慮以及囚犯傾向于留在他/她的現(xiàn)有監(jiān)獄或被轉移的情況，即使囚犯目前關押在500英里以內的監(jiān)獄內，聯(lián)邦監(jiān)獄局也必須將囚犯轉移到離他/她的主要住所更近的監(jiān)獄中。5.對低風險水平罪犯適用家庭監(jiān)禁《2018年第一步法案》要求聯(lián)邦監(jiān)獄局在可行的范圍內，在被允許的最長時間內（通常為監(jiān)禁期的10%或6個月，以較短者為準），將再犯風險水平較低且矯正需求較少的囚犯適用家庭監(jiān)禁。6.．法治有特殊和能的人員《2018年第一步法案》規(guī)定了對老年囚犯和絕癥罪犯的同情釋放。對于老年囚犯，法院可根據(jù)聯(lián)邦監(jiān)獄局的請求，對囚犯進行減刑并裁定有條件或無條件的緩刑或監(jiān)督釋放，緩刑期或監(jiān)督釋放期等于囚犯刑期的剩余時間，如果法院認為“有特殊和令人信服的理由需要這樣做”，或者該囚犯年滿70歲，已服刑至少30年，且聯(lián)邦監(jiān)獄局已確定該囚犯不會對任何其他人或社區(qū)的安全構成威脅。對于絕癥罪犯，聯(lián)邦監(jiān)獄局必須在囚犯被診斷出患有絕癥后72小時內將診斷結果通知給囚犯的律師、伴侶和家人，并告知他們可以選擇代表囚犯提交同情釋放申請。聯(lián)邦監(jiān)獄局必須在7天內為囚犯的伴侶和家人提供探視機會。聯(lián)邦監(jiān)獄局必須在14天內對同情釋放請求作出處理。7.為囚犯獲釋前獲得公民身份證書《2018年第一步法案》要求聯(lián)邦監(jiān)獄局必須幫助囚犯在釋放前獲得社會保障卡、駕駛執(zhí)照或其他官方照片身份證明以及出生證明。8.公共實體公共實體向營利組織銷售家具《2018年第一步法案》授權聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司（FPI，也以其商品名UNICOR而聞名）向用于矯正設施、救災或應急響應的公共實體以及哥倫比亞特區(qū)政府銷售產品，但不允許向非營利組織出售辦公家具。該法案還要求聯(lián)邦監(jiān)獄局留出應支付給參加聯(lián)邦監(jiān)獄工業(yè)公司工作的囚犯工資的15%，這筆錢將在囚犯獲釋時支付給他們，以幫助他們支付重返社區(qū)的費用。9.預防重犯方面《2018年第一步法案》要求司法部部長與住房和城市發(fā)展部部長、勞動、教育、衛(wèi)生和公共服務部部長、退伍軍人事務部部長、農業(yè)部部長、其他相關聯(lián)邦機構的負責人，和相關人士、服務提供者、非營利組織以及州、部落和地方政府，就聯(lián)邦重返社會政策、項目和活動尤其是循證實踐和防止重犯方面進行協(xié)調。該法案還規(guī)定，監(jiān)獄局局長應制定政策，要求監(jiān)獄長和社區(qū)設施的負責人與愿意自愿提供(2)中所述的項目幫助的宗教和社區(qū)非營利組織建立減少再犯伙伴關系。10.禁止使用房間《2018年第一步法案》禁止青少年管教所利用房間禁閉（roomconfinement)二、《2018年第一法案》的實施進展2020年12月，美國司法部部長向國會提交了反映《2018年第一步法案》自2018年12月21日生效至2020年9月30日期間實施情況的報告。（一）ndneeds的內容2019年7月19日，在法定截止日期之前，司法部研發(fā)并發(fā)布了一個新的風險和需求評估工具，即針對估計風險和需求的囚犯評估工具（thePrisonerAssessmentToolTargetingEstimatedRiskandNeeds，簡稱PATTERN），并詳細說明了其比聯(lián)邦監(jiān)獄局現(xiàn)行需求評估系統(tǒng)的改進。PATTERN在種族、性別方面取得了很高的預測能力，超過了美國常見的風險評估工具。在發(fā)布PATTERN之后，司法部開始了為期45天的評論期，征求利益相關者、倡導者和公眾對PATTERN的改進建議。在此期間，司法部收到了近200條評論和聲明。司法部還主辦了兩次聽取意見會，聽取了8個利益攸關方組織的發(fā)言。感興趣的利益攸關方還提交了8套意見。2019年11月19日，司法部部長會見了獨立審查委員會，討論對PATTERN的修改。獨立審查委員會提出了修改建議。聯(lián)邦監(jiān)獄局和國家司法部同意委員會的大部分修改建議，隨后司法部部長批準了這些修改。這些修改旨在提高PATTERN的公平性和透明度，而不會顯著影響其預期的高水平可預測性。（二）行刑社會化評估按照《2018年第一步法案》，在2020年1月15日的法定最后期限前，聯(lián)邦監(jiān)獄局運用PATTERN對所有聯(lián)邦囚犯進行了風險和需求評估。每名囚犯獲得了高、中、低或最低的PATTERN再犯風險評估水平。同時，作為入監(jiān)評估的一部分，聯(lián)邦監(jiān)獄局評估了囚犯的需求。聯(lián)邦監(jiān)獄局制定了由13個領域組成的需求清單，這13個需求領域具體包括憤怒/敵意、反社會同伴、認知、閱讀障礙（FSA要求）、教育、家庭/養(yǎng)育、財務/貧困、醫(yī)療、心理健康、娛樂/休閑/健身、藥物濫用、創(chuàng)傷和工作。（三）加強監(jiān)獄及社區(qū)的政治參2019年，副檢察長辦公室（ODAG）、監(jiān)獄管理局、國家司法研究所和獨立審查委員會審查了聯(lián)邦監(jiān)獄局提供的所有項目，以確定根據(jù)《2018年第一步法案》，哪些項目可以被視為循證減少再犯項目或生產性活動。2020年1月，聯(lián)邦監(jiān)獄局在其網(wǎng)站上公布了批準包括70多個項目的完整清單。時間積分只能從批準名單上的循證減少再犯項目或生產性活動中獲得，因為這些項目或活動的目的是滿足囚犯的需求，從而降低他或她再次犯罪的風險并支持成功地重新融入社會。囚犯仍然可以參加其他服務、項目和活動，但這種參與不會產生時間積分?！?018年第一步法案》不僅要求聯(lián)邦監(jiān)獄局加強現(xiàn)有的項目，而且還要求擴大向符合條件的囚犯提供的項目數(shù)量。為了實現(xiàn)這一目標，聯(lián)邦監(jiān)獄局認識到，項目可以來自不同的來源。聯(lián)邦監(jiān)獄局依靠其重返社會服務部（ReentryServicesDivision,RSD）的專業(yè)知識，制定針對聯(lián)邦囚犯必要的矯正項目。（四）公平量刑法的規(guī)定《2018年第一步法案》授權追溯適用《2010年公平量刑法》第2條和第3條的規(guī)定。截至2020年9月28日，聯(lián)邦監(jiān)獄局共處理了3434份追溯減刑令，釋放了2509名囚犯。（五）通知和援助程序聯(lián)邦監(jiān)獄局頒布了一項政策，其中規(guī)定了關于《美國法典》第18卷第3582條(c)(1)(A)項和第4205條(g)項“同情釋放”新的通知和援助程序。據(jù)統(tǒng)計，2018年12月21日至2020年9月30日期間，聯(lián)邦監(jiān)獄系統(tǒng)大約1700名囚犯通過同情釋放獲釋。（六）好時間積分根據(jù)《2018年第一步法案》，符合條件的聯(lián)邦囚犯在被判刑的每一年（此前是服刑的每一年）獲得最多54天的良好時間積分。這一變更于2019年7月19日生效。為了確保過渡期順利進行，聯(lián)邦監(jiān)獄局在2019年6月的第2周為每名即將獲釋的囚犯制定了個性化的釋放計劃，并向所有機構分發(fā)了重返手冊（重點是交付給即將獲釋的囚犯）。聯(lián)邦監(jiān)獄局還與美國緩刑和審前服務辦公室進行了協(xié)調。2019年7月19日，共有3100多人從聯(lián)邦監(jiān)獄獲釋。（七）屬性近距離釋放轉移在《2018年第一步法案》頒布前，聯(lián)邦監(jiān)獄局一直致力于將囚犯安置在離他們釋放住所500英里范圍內的監(jiān)獄中。聯(lián)邦監(jiān)獄局稱之為“近距離釋放轉移”。在《2018年第一步法案》通過后，聯(lián)邦監(jiān)獄局于2019年9月4日更新了其囚犯安全指定和監(jiān)管分類政策。2019年，聯(lián)邦監(jiān)獄局進行了1684次近距離釋放轉移。從2020年1月到10月，共有1219次近距離釋放轉移。截至2020年9月26日，80648名囚犯（在115812名聯(lián)邦囚犯總數(shù)中占70%）被安置在距離其住所500英里范圍內的監(jiān)獄中。（八）把大量的囚犯關到室內從2020年3月到12月2日，聯(lián)邦監(jiān)獄局將家庭監(jiān)禁人口增加了約200%，并在這一期間通過家庭監(jiān)禁計劃轉移了1.9萬多名囚犯。但考慮到由于CARES法案和COVID-19流感大流行，BOP把大量的囚犯關在家里。因此，目前提供的任何數(shù)據(jù)尚不能準確反映《2018年第一步法案》規(guī)定的家庭監(jiān)禁利用率的提高。（九）重返社會：公民志愿者補充服務司法部支持幫助囚犯從監(jiān)獄過渡到社區(qū)的努力。2020年9月29日，司法部司法項目辦公室宣布，2020財年提供了超過9200萬美元的資助款，用于支持罪犯在監(jiān)禁后返回社區(qū)。司法部宣布了“準備工作”（ReadytoWork）倡議，通過該倡議，聯(lián)邦監(jiān)獄局將雇主與尋求就業(yè)的囚犯直接聯(lián)系起來，目的是為每一名重新進入其社區(qū)的罪犯提供獲得就業(yè)的機會。公民志愿者補充了BOP工作人員提供的服務和項目，從而支持社區(qū)重返努力并促進監(jiān)獄機構安全。在2019財年（截至2019年9月19日），5939人在各監(jiān)獄機構志愿服務了110489小時。在2020財年（截至2020年9月10日），5978名志愿者和承包商在各個機構提供了157752小時的服務。（十）對聯(lián)邦監(jiān)獄的管理為了成功實施《2018年第一步法案》，聯(lián)邦監(jiān)獄局制定發(fā)布了相關政策和指引，包括風險和需求評估系統(tǒng)PATTERN的說明、關于準備釋放和協(xié)助囚犯取得身份的政策指導、根據(jù)《美國法典》第18卷第4050條使聯(lián)邦監(jiān)獄局員工能夠攜帶和保管個人武器的政策指引、監(jiān)獄長與非營利組織和其他私人組織建立伙伴關系指引等。三、美國《2018年第一步法律》及其實施的評估和思考關于美國《2018年第一步法案》及其實施，筆者認為有以下幾個問題值得思考。（一）關于法案出臺的背景美國《2018年第一步法案》是在當前美國聯(lián)邦監(jiān)獄和刑事司法工作面臨監(jiān)獄人滿為患、監(jiān)獄嚴重超負荷運轉、重新犯罪率居高不下、犯罪治理成效低下等嚴峻挑戰(zhàn)的形勢下出臺的改革法案，也是美國國會數(shù)年來就國會可能采取什么措施來減少聯(lián)邦監(jiān)獄人口規(guī)模同時建立維護公共安全機制的主題進行激烈辯論后達成的成果。該法案既深刻反映出美國對20世紀80年代和90年代初實施的一些嚴厲的打擊犯罪政策的反思以及對大規(guī)模監(jiān)禁帶來的諸多不良社會后果的擔憂，也集中體現(xiàn)了美國致力于解決監(jiān)獄人滿為患、減少重新犯罪、提高司法效率的目的意圖、理念思路與對策措施。（二）罪犯的監(jiān)獄實踐美國國家司法研究所所長DavidB.Muhlhausen指出，罪犯走出監(jiān)獄的第一步是邁向無犯罪（crime-free）和富有成效的生活的重要步驟。（三）減少重新犯罪的現(xiàn)有制度和技術美國《2018年第一步法案》在矯正、量刑、激勵、監(jiān)禁等方面提出了一系列改革舉措，包括研發(fā)并實施風險和需求評估系統(tǒng)、強調循證減少再犯項