我國(guó)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

我國(guó)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

一、海域使用為私法(一)海域使用權(quán)的性質(zhì)海洋使用的性質(zhì)一直是不同的。總的來(lái)說(shuō)，它主要包括三種觀點(diǎn)：公共權(quán)利理論、私有財(cái)產(chǎn)理論和妥協(xié)理論。公權(quán)說(shuō)認(rèn)為,海域使用權(quán)源于我國(guó)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》(以下簡(jiǎn)稱《使用法》),該法旨在保證和規(guī)范行政主管機(jī)關(guān)履行海域使用管理職能,在性質(zhì)上屬于公法。由于海域使用權(quán)的設(shè)立和變動(dòng)以該法為依據(jù),并由行政主管機(jī)關(guān)實(shí)施,故海域使用權(quán)的性質(zhì)應(yīng)為公權(quán)。私權(quán)說(shuō)認(rèn)為,公權(quán)和私權(quán)不能簡(jiǎn)單以法律文件的屬性或法律文件的名字作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù),而應(yīng)綜合考慮法律規(guī)范的內(nèi)容。該說(shuō)主張,盡管《使用法》主要涉及行政機(jī)關(guān)行使海域使用行政管理職能,但該法的內(nèi)容不僅存在公法性規(guī)范,也包括一定的私法性規(guī)范,因此,不能單純以《使用法》屬于公法為依據(jù),將海域使用權(quán)界定為公權(quán),特別是《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)的頒布將海域使用權(quán)確定為用益物權(quán),從法律上否定了海域使用權(quán)屬于公權(quán)的觀點(diǎn),因此,海域使用權(quán)在性質(zhì)上應(yīng)為私權(quán)。折中說(shuō)綜合了公權(quán)說(shuō)和私權(quán)說(shuō)的觀點(diǎn),認(rèn)為海域使用權(quán)兼具公權(quán)和私權(quán)的屬性。(二)海域使用權(quán)的性質(zhì)—觀點(diǎn)評(píng)析及私權(quán)定位要準(zhǔn)確界定海域使用權(quán)的性質(zhì),首先要厘清公權(quán)與私權(quán)的內(nèi)涵。公權(quán)與私權(quán)界定的標(biāo)準(zhǔn),有觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)以法律文件的屬性作為劃分的依據(jù),公法上的權(quán)利為公權(quán),私法上的權(quán)利為私權(quán);還有觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)以權(quán)利主體作為劃分公權(quán)與私權(quán)的標(biāo)準(zhǔn),涉及國(guó)家或公共團(tuán)體與個(gè)人之間的權(quán)利為公權(quán),涉及私人之間的權(quán)利為私權(quán)筆者認(rèn)為,無(wú)論是以法律文件的屬性,或是以權(quán)利的主體,抑或是以權(quán)利的客體作為公權(quán)與私權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn),單從某一角度來(lái)看都具有一定的合理性,但是上述觀點(diǎn)的片面性和局限性也顯而易見(jiàn)。以法律文件的屬性作為劃分公權(quán)與私權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn),認(rèn)為公法規(guī)范公權(quán),私法規(guī)范私權(quán),將法律文件的屬性作為劃分公權(quán)與私權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在近代社會(huì),隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng),市民社會(huì)與政治國(guó)家逐漸相分離,私法中的公法性規(guī)范屢見(jiàn)不鮮,公法中亦不乏關(guān)于私權(quán)的規(guī)定,公法已非私權(quán)的絕對(duì)禁地,私法亦非公權(quán)的絕對(duì)鴻溝,私法與公法的界限難以涇渭分明。因此,以法律文件的公法或私法屬性作為判斷權(quán)利性質(zhì)的唯一依據(jù)顯然具有片面性。以權(quán)利主體來(lái)區(qū)分公權(quán)與私權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn),忽略了國(guó)家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體具有民事主體地位的情形。根據(jù)法律規(guī)定,在履行行政管理職能或公共管理職能之外,國(guó)家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體可以作為民事主體與其他民事主體從事民事法律行為而產(chǎn)生民事法律關(guān)系,即國(guó)家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體亦可以成為私權(quán)的主體,因此,將權(quán)利主體作為界定公權(quán)與私權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)值得商榷。通過(guò)對(duì)上述觀點(diǎn)和學(xué)說(shuō)的分析,可以看出,在研究海域使用權(quán)性質(zhì)時(shí),不能僅從某一方面或依據(jù)某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為界定海域使用權(quán)性質(zhì)的依據(jù),而應(yīng)綜合考慮法律文件的屬性、權(quán)利的主體、權(quán)利的客體等因素,才能正確理解和把握海域使用權(quán)的性質(zhì)。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定,海域資源屬于國(guó)家所有,自然人、法人或其他組織只有經(jīng)過(guò)行政許可才能取得開發(fā)利用海域資源的權(quán)利,才能成為海域使用權(quán)的主體。從主體上分析,一方為國(guó)家行政機(jī)關(guān),另一方為自然人、法人或其他組織等,國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家通過(guò)行政許可行為賦予自然人、法人或其他組織等海域使用權(quán),是國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行公共管理職能的行為;從實(shí)質(zhì)上分析,在授予海域使用權(quán)的過(guò)程中,國(guó)家機(jī)關(guān)不僅是公權(quán)力的主體,同時(shí)也代表國(guó)家履行海域所有者的權(quán)利,與自然人、法人或其他組織通過(guò)平等協(xié)商分配海域使用權(quán),因而具有雙重身份;從客體上分析,海域使用權(quán)的客體當(dāng)為特定海域,海域是一種重要的自然資源,能夠滿足人們特定需要,具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值,其特定性和可支配性決定了海域可以成為物權(quán)的客體;從內(nèi)容上分析,海域使用權(quán)是權(quán)利人對(duì)國(guó)家所有的特定海域占有、使用、收益和處分的權(quán)利,屬于私人財(cái)產(chǎn)的范疇,所以海域使用權(quán)的私權(quán)屬性突出。二、法之“物”的原則流轉(zhuǎn)是發(fā)揮物的更大效用的必然要求。海域使用權(quán)作為現(xiàn)代民法之“物”,只有充分發(fā)掘海域資源的利用效能,最大程度地發(fā)揮海域資源的使用價(jià)值,更好地滿足人們的用海需要,才能實(shí)現(xiàn)物盡其用。因此,海域使用權(quán)只有流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)物盡其用(一)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重要組成部分,是市場(chǎng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,要提高資源的利用效率,必須發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,然而由于“市場(chǎng)失靈”,需要通過(guò)政府的宏觀調(diào)控予以干預(yù)。但是政府有時(shí)也會(huì)“失靈”,政府的缺陷不亞于市場(chǎng)的不足。在海域使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng),行政審批是海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最主要方式,招投標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)方式所占比重較小,反映出政府在海域資源使用與配置中仍居于主導(dǎo)地位并起到?jīng)Q定性的作用,而市場(chǎng)在海域資源配置中的作用有限。在海域使用權(quán)行政審批過(guò)程中,行政主管部門既擔(dān)任海域使用的管理者,又作為海域資源的出讓者,因此處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。由于缺少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,審批過(guò)程缺乏透明度以及在監(jiān)督機(jī)制落實(shí)不到位的情況下,容易形成權(quán)力的灰色地帶,發(fā)生權(quán)力尋租并滋生腐敗現(xiàn)象,出現(xiàn)盲目審批、無(wú)序利用、缺失監(jiān)管的局面,導(dǎo)致海域資源配置不合理,海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化,海域資源利用效率低下。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維在海域資源配置領(lǐng)域的延續(xù),不符合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。要提高海域資源的利用效率,必須完善海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法,尊重客觀規(guī)律,通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,發(fā)揮市場(chǎng)在海域資源配置中的決定性作用。除公益性用海采用行政審批方式出讓外,大力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性用海通過(guò)招投標(biāo)、掛牌、拍賣等競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓,保證海域使用權(quán)出讓價(jià)格反映海域資源的市場(chǎng)價(jià)值,不斷提升海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度,實(shí)現(xiàn)海域資源優(yōu)化配置和最佳利用。同時(shí),正視市場(chǎng)的缺陷,完善有關(guān)法律法規(guī),健全市場(chǎng)機(jī)制,加大“放管服”力度,使政府由直接干預(yù)微觀海域使用權(quán)流轉(zhuǎn),轉(zhuǎn)向綜合利用經(jīng)濟(jì)、政策、法律、稅收等手段引導(dǎo)和規(guī)范海域使用權(quán)市場(chǎng)健康發(fā)展,由原先的直接利用行政權(quán)力配置海域資源,轉(zhuǎn)向監(jiān)督海域資源使用與提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),不斷推動(dòng)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,以克服“市場(chǎng)失靈”,避免“政府失靈”。(二)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善海域使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)只有“流動(dòng)”起來(lái),才能發(fā)揮海域資源的效用,更好地體現(xiàn)海域資源的價(jià)值,以保證海域使用權(quán)人獲得利益。反之,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,海域資源利用主要通過(guò)無(wú)償劃撥取得,并附加了嚴(yán)格的限制條件,海域資源利用的權(quán)利被視為一項(xiàng)靜態(tài)權(quán)利而束之高閣,無(wú)法實(shí)現(xiàn)合理流轉(zhuǎn),僅依靠權(quán)利人自身利用和經(jīng)營(yíng),往往海域使用效率低下,物盡其用更無(wú)從談起。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建與完善,應(yīng)遵循客觀規(guī)律,允許海域使用權(quán)和其他生產(chǎn)要素一樣,按照市場(chǎng)供求關(guān)系、市場(chǎng)價(jià)格走向以及生產(chǎn)要素的布局,通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)合理配置。海域使用權(quán)人根據(jù)海域資源的市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)以及自身經(jīng)營(yíng)能力,既可以選擇部分或全部出讓海域使用權(quán)以獲得更大的收益,也可以選擇自行開發(fā)利用,還可以向其他海域使用權(quán)人購(gòu)買新的海域使用權(quán)以實(shí)現(xiàn)海域資源利用的規(guī)模效益。因此,海域使用權(quán)流轉(zhuǎn),能夠使海域使用權(quán)人的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)得以有效保障,使海域使用權(quán)人的利益得到維護(hù)。(三)發(fā)展海域使用權(quán)的意義在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,海域使用權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng),海域使用權(quán)人可以通過(guò)交易獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益。海域使用權(quán)人在海域資源開發(fā)利用過(guò)程中,出于成本和持續(xù)獲利的考慮,一方面,會(huì)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù),加大資金投入,強(qiáng)化保護(hù)力度,以獲得持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益,客觀上有利于促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善,有利于實(shí)現(xiàn)海域資源的可持續(xù)利用;另一方面,為獲得更大的交換價(jià)值,海域使用權(quán)人往往會(huì)選擇更具優(yōu)勢(shì)的用海項(xiàng)目,引入新興海洋科學(xué)技術(shù),采用更為科學(xué)的方式開發(fā)利用海域資源,客觀上有利于推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。由此,海域使用權(quán)人和國(guó)家的利益都能夠得以有效實(shí)現(xiàn)。反之,必然導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境惡化,造成海域資源無(wú)法持續(xù)供給和海域使用權(quán)人經(jīng)濟(jì)收益銳減,不利于海域使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和變現(xiàn),更有可能面臨行政主管部門的行政處罰,甚至取消或收回海域使用權(quán),致使海域使用權(quán)人所追求的經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法實(shí)現(xiàn)。三、根據(jù)海洋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法的基本分析(一)所有權(quán)權(quán)分離理論與海上使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的邏輯關(guān)系1.所有權(quán)的占有權(quán)能、使用權(quán)、處分權(quán)能所有權(quán)被譽(yù)為大陸法系中物的最高權(quán)利,在英美法系與之相對(duì)應(yīng)的概念則是財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于英美法系不存在所有權(quán)制度,所以也不存在所有權(quán)分離的問(wèn)題。按照大陸法系的觀點(diǎn),所有權(quán)是指權(quán)利人依法享有的對(duì)物完全的、絕對(duì)的支配權(quán)利。一般認(rèn)為,占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)以及收益權(quán)共同構(gòu)成所有權(quán)的權(quán)能。所有權(quán)的占有權(quán)能是指所有權(quán)人對(duì)物的實(shí)際支配或控制的權(quán)利。隨著科技水平的提高,人們對(duì)物的控制能力不斷增強(qiáng),對(duì)物的控制范圍不斷拓展,對(duì)物的支配的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變。對(duì)物的支配已不再拘泥于物的物理上和現(xiàn)實(shí)上的形態(tài),而是拓展到觀念上或法律上的支配。使用權(quán)能是指權(quán)利人按照物的性質(zhì)和用途,對(duì)物加以利用的權(quán)利。物可以用來(lái)滿足人類生產(chǎn)和生活的需要,只有被實(shí)際利用才能體現(xiàn)其使用價(jià)值,所有權(quán)使用權(quán)能的效益程度在一定程度上反映了所有權(quán)的效益及價(jià)值,因此,使用權(quán)能在所有權(quán)四項(xiàng)權(quán)能中占有重要的地位。收益權(quán)能是指權(quán)利主體享有取得因物的使用而形成的新增價(jià)值的權(quán)利。由此可知,收益權(quán)能是基于使用權(quán)能而產(chǎn)生,如果使用權(quán)能不能實(shí)現(xiàn),則收益權(quán)能更無(wú)從談起。處分權(quán)能是指權(quán)利主體依法享有對(duì)物處置的權(quán)利。由于所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能不斷地分離或回歸,所以,所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)不斷地發(fā)生變化,也正是因?yàn)槿绱?所有權(quán)才得到充分的行使2.海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)是海域市場(chǎng)資源的使用,符合不同主體對(duì)海域資源使用的需求由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì),海域作為國(guó)有自然資源,其經(jīng)濟(jì)價(jià)值一直為人們所忽視。我國(guó)海域使用管理立法起步較晚,導(dǎo)致海域使用與海域管理長(zhǎng)期無(wú)法可依、無(wú)章可循,造成在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)海域資源處于使用無(wú)償、利用無(wú)序、開發(fā)無(wú)度的局面?！秶?guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《海域暫行規(guī)定》)的出臺(tái)初步確立了我國(guó)海域使用權(quán)制度,《使用法》的頒布從法律層面建立了我國(guó)海域物權(quán)體系,實(shí)現(xiàn)了海域所有權(quán)與使用權(quán)的分離,將海域使用與管理納入到法治化軌道,穩(wěn)定海域利用秩序,從根本上扭轉(zhuǎn)了海域使用管理的混亂局面,為我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。國(guó)家雖享有海域的所有權(quán),但無(wú)法直接開發(fā)、利用和經(jīng)營(yíng)其所有的海域資源,由于海域所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓,因此,海域的資源性效益,只能通過(guò)用益物權(quán)制度將海域所有權(quán)的權(quán)能引入市場(chǎng)海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于提高海域資源的利用效率,有利于滿足不同主體對(duì)海域資源的使用需求。海域使用權(quán)制度解決了海域使用過(guò)程中海域資源配置的實(shí)際問(wèn)題,協(xié)調(diào)了不同權(quán)利主體之間的利益沖突,實(shí)現(xiàn)了法的價(jià)值追求與社會(huì)實(shí)際效果的統(tǒng)一。因此,所有權(quán)權(quán)能分離理論為構(gòu)建海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度提供了理論支撐。(二)物權(quán)法定原則的要求根據(jù)《物權(quán)法》第五條的規(guī)定,所謂物權(quán)法定原則,是指物權(quán)的種類和內(nèi)容只能由法律來(lái)規(guī)定,不適用當(dāng)事人意思自治,并不得對(duì)法律規(guī)定的物權(quán)種類和內(nèi)容進(jìn)行隨意變更。物權(quán)的內(nèi)容即物權(quán)的權(quán)能,物權(quán)的內(nèi)容法定是指權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定享有權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù),并不得超出法律的規(guī)定創(chuàng)設(shè)物權(quán)。按照物權(quán)法定原則的要求,只有法律才能對(duì)海域設(shè)定用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán),以保障海域所有權(quán)與海域使用權(quán)相分離時(shí),海域所有權(quán)的占有、使用、處分和收益權(quán)能可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。所以,要實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,必須將海域使用權(quán)物權(quán)化。按照物權(quán)法理論,海域使用權(quán)是權(quán)利人自主利用特定海域并不受他人非法干涉、占有、使用、收益及部分處分權(quán)能構(gòu)成了完整的海域使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容。海域使用權(quán)按照法律賦予的用益物權(quán)地位,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),是物權(quán)法定原則的集中體現(xiàn)。反之,以不合理的條件限制海域使用權(quán)流轉(zhuǎn),則有悖于物權(quán)法定原則。(三)海域所有權(quán)的屬性所謂“物盡其用”,是指物的存廢以發(fā)揮其最大經(jīng)濟(jì)價(jià)值與最大效用為目標(biāo),從而使社會(huì)有限的資源得到最充分利用的思想我國(guó)《海域法》第三條和《物權(quán)法》第四十六條都規(guī)定了國(guó)家的海域所有權(quán)制度,這是從法律層面構(gòu)建起了海域物權(quán)制度,也是對(duì)我國(guó)物權(quán)體系的進(jìn)一步完善和發(fā)展。物必須由最能發(fā)揮其效用的主體來(lái)利用,才能符合其內(nèi)在屬性的要求;物只能是流轉(zhuǎn)的,才能在物盡其用的基礎(chǔ)上,既滿足主體自身的用益需要,又促進(jìn)社會(huì)財(cái)富的不斷涌現(xiàn)正如孫憲忠教授在民法典物權(quán)編前三章的修改意見(jiàn)中所指出的:“鑒于物盡其用的原則意義顯著,而在我國(guó)物權(quán)法上被完全忽視,這個(gè)原則應(yīng)該當(dāng)作物權(quán)編的一般原則加以規(guī)定,并應(yīng)該對(duì)各種具體物權(quán)的行使、物權(quán)的取得以及消滅的司法、執(zhí)法發(fā)揮指導(dǎo)或制約作用。”(四)保護(hù)相同權(quán)利的原則以及海洋使用權(quán)的轉(zhuǎn)移1.給予不同主體平等的法律地位和法律保護(hù)通說(shuō)認(rèn)為,《物權(quán)法》第四條是關(guān)于物權(quán)平等保護(hù)原則的規(guī)定。所謂物權(quán)平等保護(hù)原則是指物權(quán)主體在法律上具有無(wú)差別的地位,在權(quán)利受到侵害時(shí),應(yīng)當(dāng)受到法律的平等保護(hù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,要求各類市場(chǎng)主體進(jìn)入統(tǒng)一的市場(chǎng)并相互發(fā)生交易關(guān)系,同時(shí)消除因政治地位的差異而導(dǎo)致各市場(chǎng)主體在法律地位和法律保護(hù)上的差別對(duì)待,并要求給予不同市場(chǎng)主體平等的法律地位和法律保護(hù)。從權(quán)利性質(zhì)上,無(wú)論是國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán),還是個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)都屬于民事權(quán)利的范疇,民事權(quán)利受到物權(quán)法的平等保護(hù),這符合民法的平等原則,也是民法平等原則在物權(quán)法中的具體化平等保護(hù)原則主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先,物權(quán)主體的法律地位平等。根