論部門行政法的規(guī)范客體

論部門行政法的規(guī)范客體

一、部門行政法的提出中國的行政法體系建設(shè)已經(jīng)經(jīng)歷了30多年的發(fā)展。20世紀(jì)80年代初，中國開始了第一個(gè)行政法學(xué)。當(dāng)時(shí)，行政法系統(tǒng)只是從宏觀角度進(jìn)行了界定。發(fā)展到八十年代中期,行政法分出了總則以及分則兩個(gè)方面的論述,闡述了總則是對行政機(jī)關(guān)及行政行為總的規(guī)范法則,則分則則是針對具體的行政行為進(jìn)行約束和規(guī)范。在八十年代末及九十年代初,我國在一系列教材中陸續(xù)出現(xiàn)了行政組織的小范圍管理法,成為了部門行政法產(chǎn)生的雛形。在上世紀(jì)末,行政法學(xué)領(lǐng)域開始有了部門行政法這一概念的流傳。但是,對于部門行政法的明確定義以及該法的規(guī)范和調(diào)節(jié)對象并不是十分清晰的。所以,十分有必要對部門行政法的規(guī)范及調(diào)整對象進(jìn)行研究。二、部門行政法的問題部門行政法與行政法的區(qū)別和聯(lián)系,以及各部門行政法之間的區(qū)別和聯(lián)系成為了目前研究部門行政法兩個(gè)熱門的問題。這些問題的源頭終歸結(jié)于如何對部門行政法進(jìn)行劃分。(一)在“部門法”的范圍上進(jìn)行劃分這種劃分標(biāo)準(zhǔn)表示的擁有立法權(quán)的全國人大及其常委會關(guān)和擁有行政立法權(quán)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)通過制定法律文件來對部門行政法的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。大體上改劃分標(biāo)準(zhǔn)分為兩類,一類是按照行政法規(guī)范的名稱來進(jìn)行劃分,例如國家在制定行政訴訟法之后,就會出現(xiàn)一個(gè)行政訴訟的部門行政法。這類情況是普遍存在的。另一類是按照行政法規(guī)范的范圍來進(jìn)行劃分,即部門行政法的制定應(yīng)當(dāng)具有一定規(guī)模的。例如我國的行政編制法是歸屬于行政組織法的范圍,并不是單獨(dú)的一項(xiàng)部門法。(二)部門行政法這種劃分標(biāo)準(zhǔn)表示的是具有職能權(quán)限的機(jī)關(guān)組織和他們管理范圍內(nèi)法律法規(guī)來劃分部門行政法。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)把國務(wù)院對其所設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)和活動的規(guī)定作為依據(jù),而且需要將各個(gè)機(jī)構(gòu)在管理操作中使用到的法律規(guī)范進(jìn)行匯總,使之成為某一部門的部門行政法。例如中國司法部曾經(jīng)審定過的一個(gè)教材—《中國部門行政法系列教材》,該教材對規(guī)范政府行政組織行為的法律,并沒有將其納入到部門行政法中,從而使之包括公務(wù)員法、行政訴訟法在內(nèi)的多部法律都不隸屬于部門行政法的體系。在我國,行政組織中的職能部門容易發(fā)生變化,假如按照職能的權(quán)限來劃分部門行政法的話,會導(dǎo)致法律規(guī)范的不穩(wěn)定。然而,該教材的這種劃分標(biāo)準(zhǔn)有效地將政府行政系統(tǒng)的法律法規(guī)與智能部門管理的法律法規(guī)進(jìn)行了分離,是十分有價(jià)值的。(三)從行政機(jī)關(guān)組織、行政法機(jī)構(gòu)組織和一般法的關(guān)系上看,各有側(cè)重分關(guān)于行政法的淵源,可以將其看成是一個(gè)金字塔式的層次結(jié)構(gòu),從具有最高法律效力的憲法到最低級別的規(guī)范性文件,如圖1。由于憲法具有最高的法律效力,因此在憲法中所提到的關(guān)于行政機(jī)關(guān)組織等相關(guān)規(guī)定應(yīng)屬于最高級別。第二級則是由全國人大及其常委會制定并通過的基本法和一般法。由國務(wù)院制定的行政法規(guī)則隸屬于第三級。各個(gè)地方政府依據(jù)各方的行政特點(diǎn)所制定的相關(guān)的行政法規(guī)屬于第四個(gè)層次。第五級,即最低的一級則是其他關(guān)于行政管理的各類規(guī)范性的文件。行政法淵源的這種金字塔的層次結(jié)構(gòu),不僅僅反映的是法律效力等級的高低,還反映了行政法規(guī)范數(shù)量的多少,如果行政法規(guī)或規(guī)范位于行政法淵源的層次級別越高,則其數(shù)量則會少,到了最高層,則只有一一部具有最高法律效力的憲法。(四)實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則相結(jié)合除了以上三種劃分標(biāo)準(zhǔn)外,部門行政法還可以按照規(guī)范的客體來明確其內(nèi)容。行政法規(guī)范的客體可以是以下六種類型:分別是,有關(guān)行政組織的規(guī)則、有關(guān)行政行為的規(guī)則、行政權(quán)運(yùn)行的規(guī)則、對行政權(quán)進(jìn)行救濟(jì)的規(guī)則、程序規(guī)則或者是實(shí)體規(guī)則。行政組織的規(guī)則屬于體的規(guī)則,而行為規(guī)則屬于用的規(guī)則,所以有些制定出來的部門行政法只是包含了行政行為規(guī)則,而沒有行政組織規(guī)則。在行政權(quán)救濟(jì)規(guī)則中,由于它并沒有直接作用到社會公眾中,因此并不屬于部門行政法的范疇,而行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)則則是其中的一部分。程序規(guī)則規(guī)范的是政府機(jī)關(guān)組織的管理活動,沒有直接涉及行政主體與客體的權(quán)利及義務(wù),所以不能列入部門行政法的內(nèi)容。實(shí)體規(guī)則對行政機(jī)關(guān)的管理活動起著調(diào)節(jié)和管理的作用,直接作用與行政權(quán)的某些方面,所以,該規(guī)則屬于部門行政法的內(nèi)容。這種劃分標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上反映了部門行政法的本質(zhì)內(nèi)容,但是并不能僅僅以此作為劃分部門行政法的唯一標(biāo)準(zhǔn),因此該劃分方式無法明確行政法與部門行政法的界限。三、該部門的規(guī)范性法規(guī)和調(diào)整對象對于部門行政法所規(guī)范的內(nèi)容以及它的調(diào)整對象,本文通過分析和比較四組概念來對其進(jìn)行相應(yīng)的說明。(一)行政關(guān)系的概念在行政法學(xué)領(lǐng)域,有很多學(xué)者將管理與行政視為一種關(guān)系的不同表述,即這這兩種關(guān)系時(shí)同一個(gè)概念。如果進(jìn)行細(xì)分的話,管理關(guān)系和行政關(guān)系其實(shí)兩個(gè)不同的概念。行政關(guān)系表示的一種組織關(guān)系,管理關(guān)系表示的是社會事務(wù)中,行政主體與可以之間的一種權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。管理關(guān)系不僅僅屬于一種組織關(guān)系,它還明顯體現(xiàn)著物質(zhì)方面的內(nèi)容。對于這兩種關(guān)系,對行政法來說,主要規(guī)范的是行政關(guān)系;對部門行政法來說,主要規(guī)范的是管理關(guān)系。(二)對行政主體進(jìn)行規(guī)范的行政法規(guī)的種類在行政法規(guī)中可能出現(xiàn)的立法的技術(shù)有圖2所示的四種情況。如同圖2所述,這四種情況可以大體分為兩種類型,第一種情況和第三種情況都是對行政主體進(jìn)行規(guī)范的行政法規(guī),而第二種情況和第四種情況都是對相對方的當(dāng)事人進(jìn)行規(guī)范的行政規(guī)范。故此,可以利用規(guī)范行政主體和規(guī)范相對方當(dāng)事人這種分類方法來區(qū)分行政法和部門行政法,即行政法應(yīng)當(dāng)包含的是規(guī)范行政主體的行政法規(guī),而部門行政法應(yīng)當(dāng)包含的是規(guī)范行政管理中相對方當(dāng)事人的規(guī)范。(三)保權(quán)法與限權(quán)法保權(quán)法指的是行政法的一種功能,即保障行政權(quán)正常的行使。限權(quán)法指的是行政法的另一種功能,即在一定程度上限制行政權(quán)的行使,以達(dá)到規(guī)范行政機(jī)關(guān)的活動和程序,調(diào)節(jié)行政權(quán)的行使的目的。行政法既屬于保權(quán)法,同時(shí)也屬于限權(quán)法,是兩者的統(tǒng)一。但是綜合考慮行政法和部門行政法,他們對于保權(quán)法和限權(quán)法的側(cè)重則是不同的。行政法主要側(cè)重在限制行政權(quán)上面,而部門行政法主要側(cè)重在保護(hù)行政權(quán)上面。保權(quán)法與限權(quán)法數(shù)量的比例會影響到行政活動的法治水平,如果限權(quán)法的數(shù)量較多時(shí),整個(gè)國家的行政法治水平會提高,相反,如果保權(quán)法的數(shù)量較多時(shí),整個(gè)國家的行政法治水平很難有所提高。根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),我國的行政法與部門行政法的數(shù)量比例并不十分均衡,限制行政權(quán)規(guī)范的比例明顯很小。因此,我們不僅應(yīng)該保證行政權(quán)的正常行使,還應(yīng)該將重點(diǎn)放在合理規(guī)范行政權(quán)的行使上面。(四)公權(quán)與私權(quán)關(guān)系的理解在西方,法律通常被分為公法和私法兩種類型,公法指的是調(diào)節(jié)公權(quán)關(guān)系的法律,私法指的是調(diào)整私權(quán)關(guān)系的法律。在我國,對于公權(quán)和私權(quán)的概念并沒有明確的進(jìn)行說明,在現(xiàn)實(shí)的法治活動中,卻存在著公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。公權(quán)可以聯(lián)系到公共關(guān)系的活動,比如說公共事務(wù)的管理。私權(quán)可以聯(lián)系到涉及私人利益的活動,比如說人身安全的問題。關(guān)于公權(quán)關(guān)系和私權(quán)關(guān)系的理解,可以參照圖3所示的例子。從圖3可以看出,公私權(quán)存在于我國的法律體系中。我們可以將公權(quán)關(guān)系和私權(quán)關(guān)系與行政法與部門行政法的關(guān)系聯(lián)系起來,即行政法主要是調(diào)整公權(quán)關(guān)系的,而部門行政法主要是調(diào)整私權(quán)關(guān)系的。