食品安全領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)督工作面臨的困境

食品安全領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)督工作面臨的困境

1行政救濟的結(jié)果2005年5月9日，宜昌市一家味豆店將其銷售的“豆腐油”抽樣工作進行。該批醬油外包裝標(biāo)簽上標(biāo)注的生產(chǎn)廠家為:宜昌市福冠食品有限責(zé)任公司(以下簡稱:福冠),該廠位于宜昌市轄區(qū)某縣。經(jīng)宜昌市疾病預(yù)防控制中心檢驗,結(jié)果顯示其氨基酸態(tài)氮含量為0.007g/100ml,未達到國家《醬油衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(GB2717-2003)關(guān)于氨基酸態(tài)氮含量的規(guī)定(>0.4g/100ml)。據(jù)此,宜昌市衛(wèi)生局依據(jù)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》(以下簡稱《食品衛(wèi)生法》)對福冠給予以下行政處罰:1.公告收回不合格的醬油并予以銷毀;2.處以貳萬元罰款。福冠不服處罰決定,認為它作為食品生產(chǎn)企業(yè),宜昌市衛(wèi)生局對其進行處罰,違反了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》(國發(fā)[2004]23號)文件內(nèi)容,是一種越權(quán)行為,因此向宜昌市人民政府申請行政復(fù)議,請求復(fù)議機關(guān)撤消宜昌市衛(wèi)生局的處罰決定。宜昌市衛(wèi)生局作為被申請人,在規(guī)定的期限內(nèi)作出了答復(fù)。答復(fù)認為宜昌市衛(wèi)生局作為《食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體,在流通環(huán)節(jié)對申請人生產(chǎn)銷售的醬油進行抽樣檢查,對其違法行為進行查處,正是嚴格執(zhí)行《食品衛(wèi)生法》,忠實履行法律賦予的職責(zé),依法行政,不存在越權(quán)行為。為了維護法律的尊嚴,保障法律制度的執(zhí)行,制裁違法行為,請求復(fù)議機關(guān)維持宜昌市衛(wèi)生局作出的處罰決定。經(jīng)協(xié)調(diào),最后宜昌市衛(wèi)生局作出暫緩執(zhí)行的決定。2考慮到這一點2.1衛(wèi)生中心的懲罰決定是錯誤的嗎？2.1.1執(zhí)法主體法《食品衛(wèi)生法》從頒布之日起到現(xiàn)在,并未發(fā)生被廢止的情況,而是仍在施行。該法明確規(guī)定縣級以上地方人民政府各級衛(wèi)生行政部門是《食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體,該法賦予衛(wèi)生行政部門對食品生產(chǎn)經(jīng)營單位違反《食品衛(wèi)生法》的行為進行查處的職責(zé)。因此,宜昌市衛(wèi)生局對福冠的違法行為進行查處,執(zhí)法主體資格不容置疑。2.1.2檢測報告的法律效力福冠生產(chǎn)銷售的醬油,經(jīng)宜昌市疾病預(yù)防控制中心(CDC)檢驗,結(jié)果顯示其氨基酸態(tài)氮含量未達到國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。宜昌市疾病預(yù)防控制中心(CDC)衛(wèi)生檢驗所是通過中國實驗室國家認可委員會認可(CNAL)以及湖北省計量認證(CMA)的具備對外檢驗資質(zhì)的專業(yè)實驗室。它出具的檢測報告具有法律效力,在法庭上可以作為證據(jù)使用。因此說,福冠的違法事實是清楚的。2.1.3檢驗結(jié)果應(yīng)告知,立案,調(diào)查取證宜昌市衛(wèi)生局在流通領(lǐng)域?qū)Ω９诘尼u油采樣后,按照有關(guān)規(guī)定,通知廠家對抽檢產(chǎn)品樣品進行了確認,對檢驗結(jié)果進行了告知,然后立案,進行調(diào)查取證。作出處罰決定前,履行了聽證告知事項,經(jīng)合議后報局領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),最后作出行政處罰決定,應(yīng)該說程序是合法的。2.1.4反了《食品衛(wèi)生法》第三章第四項的規(guī)定福冠生產(chǎn)經(jīng)營不符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品行為,違反了《食品衛(wèi)生法》第九條第十二項的規(guī)定,宜昌市衛(wèi)生局依據(jù)《食品衛(wèi)生法》第四十二條對其違法行為進行處罰,顯然,法律的引用條款是正確的。2.1.5自由裁量的確定福冠是一家安置殘疾人就業(yè)的福利企業(yè),宜昌市衛(wèi)生局在對其處罰時,充分地考慮了這一點。本著教育與處罰相結(jié)合的原則,結(jié)合其違法事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度,在自由裁量時,在罰款的幅度上予以貳萬元的罰款,裁量是得當(dāng)?shù)?。綜上所述,宜昌市衛(wèi)生局對福冠生產(chǎn)銷售不符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)醬油一案作出的行政處罰事實清楚,證據(jù)確鑿,程序合法,適用法律正確,裁量得當(dāng)。2.2國務(wù)院23號文件的規(guī)定我國《立法法》第五十三條及其他相關(guān)條款明確規(guī)定:法律的修改和廢止,必須經(jīng)過特定的立法程序,經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會審議和表決。《食品衛(wèi)生法》是全國人大常委會頒布的法律,要修訂該法,只能由全國人大及常委會決定。《食品衛(wèi)生法》第三條已對食品衛(wèi)生的監(jiān)督管理部門做了明確規(guī)定:國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作,國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)食品衛(wèi)生管理工作。國務(wù)院23號文件以一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管為指導(dǎo)思想,作出的質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門對食品安全分段管理的決定,雖然符合我國《憲法》第八十九條第三項的規(guī)定:國務(wù)院有職權(quán)規(guī)定各部門和各委員會的任務(wù)和職責(zé),但違反了《憲法》第八十九條第一項和《立法法》第五十六條第一款的規(guī)定:國務(wù)院根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),發(fā)布決定和命令。該決定明顯與《食品衛(wèi)生法》相抵觸,它已經(jīng)改變了《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定,超出了法律規(guī)定的授權(quán)范疇。因此,該決定的法律效力有待商榷。2.3征需采取聯(lián)合管理的方式我國《憲法修正案》(第九屆全國人民代表大會第二次會議通過)第十三條明確規(guī)定:中華人民共和國實行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。而法治國家最基本的特征就是政府的權(quán)力自覺限制在法律的范圍內(nèi),保證國家各項工作都依法進行。如果國務(wù)院認為原監(jiān)督管理模式已不適應(yīng)目前的食品安全形勢的需要,需要對法律進行修改,也只能按程序向全國人大報告工作,提出修改建議,這是一種上行文。或者向法制辦等部門提出做好修訂的前期工作,將成熟的意見提交人大討論通過后,再由國家主席簽署命令公布實施。國務(wù)院在《食品衛(wèi)生法》沒有修訂之前就發(fā)出了具有普遍約束力的文件,顯得不嚴謹,從法律的角度看,程序上不恰當(dāng),不符合依法行政的原則。2.4食品在加工中.整個食品的生產(chǎn),流通和消費環(huán)節(jié)是相互交織、相互滲透的,很難將其劃分的很清楚?！妒称沸l(wèi)生法》調(diào)整的是食品生產(chǎn)經(jīng)營活動,食品生產(chǎn)經(jīng)營活動是指一切從事食品的生產(chǎn)、采集、收購、加工、貯存、運輸、陳列、供應(yīng)、銷售等活動,人為地將其割裂成三個孤立的環(huán)節(jié)是脫離實際的。從理論上看,監(jiān)管部門分段監(jiān)管,各司其職,增強了責(zé)任感,但在實際工作中,將會面臨界限不清、責(zé)任不明、效率低下的混亂局面。這種做法,不但沒有解決好過去食品安全監(jiān)管中存在的重復(fù)管理、交叉管理、各自為政、協(xié)調(diào)性差等弊端,而且會出現(xiàn)種種新的交叉、新的矛盾和監(jiān)管真空,最終受到損害的是老百姓的身體健康和生命安全。2.5衛(wèi)生監(jiān)督工作需要進一步加強社會監(jiān)督我國食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)?；⒓s化程度不高,自身管理水平仍然偏低。據(jù)不完全統(tǒng)計,我國目前大約有100萬家食品生產(chǎn)企業(yè),其中70%為10人以下小企業(yè)和家庭式作坊。它們規(guī)模小、設(shè)備簡陋、工藝落后、沒有建立健全的衛(wèi)生管理制度,從業(yè)人員法制觀念和衛(wèi)生意識淡薄,操作技能水平低下,職業(yè)道德不強,這些都給食品安全留下了嚴重的隱患。衛(wèi)生監(jiān)督部門一直把這些食品生產(chǎn)企業(yè)作為監(jiān)管工作中的重中之重,采取嚴格許可條件,規(guī)范企業(yè)行業(yè)自律,加大對從業(yè)人員的培訓(xùn)力度,加大對違法行為的處罰力度。實施HACCP管理技術(shù),將監(jiān)督管理的重點從對終產(chǎn)品的抽檢過渡到對生產(chǎn)經(jīng)營全過程的管理。同時,根據(jù)GMP和HACCP的實施情況,分析食品加工中存在的污染因素,確定危險程度。對食品生產(chǎn)經(jīng)營單位實行定量考核,動態(tài)管理,促進企業(yè)改造和設(shè)備更新,技術(shù)升級,提高生產(chǎn)經(jīng)營單位管理水平。從2002年開始,對食品生產(chǎn)經(jīng)營單位大力實施量化分級管理制度,將食品衛(wèi)生監(jiān)督管理模式向風(fēng)險度和誠信度管理轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說通過衛(wèi)生監(jiān)督部門長期堅持不懈的努力,有力地凈化了食品生產(chǎn)企業(yè)的食品安全市場,保證了食品的安全,保障了人民的身體健康和生命安全。但是自從國務(wù)院23號文件出臺之后,衛(wèi)生監(jiān)督部門感到很困惑、很費解、很迷茫,感到很難開展工作。按《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定,衛(wèi)生行政部門理所當(dāng)然地可以并應(yīng)該