關(guān)于執(zhí)行難、執(zhí)行亂的思考

關(guān)于執(zhí)行難、執(zhí)行亂的思考

一、在民事執(zhí)行中建立檢察官監(jiān)督體系的司法困境(一)對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督體制的不同主張?！?006年的中國《民事訴訟法》規(guī)定，“檢察官有權(quán)監(jiān)督和管理民事審判活動。”然而，在具體規(guī)定的分則行程序中，沒有關(guān)于民事執(zhí)行檢察官監(jiān)督的具體規(guī)定。針對這樣的立法模式,學(xué)界和實務(wù)界對檢察監(jiān)督范圍是否包括執(zhí)行程序產(chǎn)生了重大的爭議,特別是法院、檢察院,由于利益之爭,兩家對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督保持截然不同立場。一方面,最高人民檢察院和各地方人民檢察院在實踐中積極探索民事執(zhí)行檢察監(jiān)督,如四川省檢察院、海南省檢察院、廣東省檢察院都是積極示范的典型。另一方面,最高人民法院頻繁作出司法解釋以拒絕檢察院對民事執(zhí)行進行檢察監(jiān)督根據(jù)最高法院的司法解釋,明確了上級人民法院執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)對下級人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào),而監(jiān)督的方式不過是對當(dāng)事人執(zhí)行異議進行審查和法院執(zhí)行不作為責(zé)令下級法院執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督方式。除非法官的執(zhí)行行為已經(jīng)涉嫌玩忽職守、濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪,檢察機關(guān)便無從監(jiān)督,民事執(zhí)行活動實際是人民法院的獨角戲(二)調(diào)卷權(quán)和取證權(quán)是檢察機關(guān)提出抗訴的前提和基礎(chǔ)目前《民事訴訟法》規(guī)定的民事訴訟檢察監(jiān)督方式僅有抗訴一種,并且沒有進一步細化抗訴的具體操作程序,對于具體的抗訴應(yīng)當(dāng)怎樣操作,法院怎樣審理,法、檢怎樣配合,都沒有具體的規(guī)定?，F(xiàn)行法律規(guī)定生效判決的上級檢察院才有權(quán)抗訴,將大量的民事糾紛案件集中在省級檢察院和最高檢察院,而省級檢察院和最高檢察院的辦案人員相對較少,案件較多,形成“倒三角形”的結(jié)構(gòu),造成大量案件積壓,抗訴周期較長特別是在執(zhí)行過程中,人民法院在執(zhí)行過程中都是以不開庭的形式作出裁定或決定采取具體強制執(zhí)行措施,檢察機關(guān)無法以抗訴的方式派員出席提起監(jiān)督。而法律又未賦予檢察機關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督過程中必要的調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力,也沒有規(guī)定檢察機關(guān)調(diào)卷權(quán)或要求法院對執(zhí)行情況說理等一系列權(quán)力。而調(diào)閱審判卷宗是對民事執(zhí)行監(jiān)督的前提和基礎(chǔ),如果檢察機關(guān)沒有調(diào)卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán),就不可能獲取新的證據(jù)去證明案件事實。法律不對檢察機關(guān)調(diào)取證據(jù)的法律效力予以肯定,對執(zhí)行法官就不會產(chǎn)生約束力,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督就是一句空話。為了強化民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督力度,查明案件情況,檢察機關(guān)需要進行必要的調(diào)查,或查閱法院及有關(guān)單位的相關(guān)卷宗。檢察機關(guān)向法院調(diào)取案卷并對其認真審閱,是其全面了解案情對生效錯誤裁判提出抗訴的重要條件。司法實踐中,往往出現(xiàn)檢察機關(guān)到法院要求調(diào)卷,而法院則以“法律無規(guī)定”為由予以拒絕的情況,造成監(jiān)督上的“困境”。這與檢察機關(guān)的職責(zé)、任務(wù)及所處的地位,是極不相稱的,也在客觀上成為檢察機關(guān)行使民事執(zhí)行法律監(jiān)督權(quán)沒有強制力的原因之一。(三)執(zhí)行監(jiān)督的渠道不暢,增加了監(jiān)督的行政違法《民事訴訟法》對民事執(zhí)行的監(jiān)督缺乏相關(guān)的具體程序和措施,檢察系統(tǒng)內(nèi)部也沒有一套統(tǒng)一的操作規(guī)程和工作機制,應(yīng)采取什么方式進行監(jiān)督、如何啟動監(jiān)督程序、如何實現(xiàn)有效監(jiān)督仍處在摸索階段,各地做法不一。理論上和司法實踐中主要的監(jiān)督方式有抗訴、糾正違法通知書、檢察建議、查處職務(wù)犯罪等。如前文所述,只有抗訴是法定的唯一方式,而最高人民法院又作出了對執(zhí)行程序中裁定的抗訴不予受理的批復(fù),導(dǎo)致執(zhí)行監(jiān)督抗訴渠道不暢。查處職務(wù)犯罪雖然力度比較強,但是只有執(zhí)行過程中涉嫌犯罪才能采用,而執(zhí)行主要存在的違法和違規(guī)執(zhí)行問題不能適用。糾正違法通知書和檢察建議的監(jiān)督方式雖然相對緩和,但它們都不是法定的監(jiān)督方式。最高人民法院對這兩種監(jiān)督方式并沒有出臺明確的司法解釋予以認可,由于缺乏強制力,對人民法院糾正違法和錯誤判決收效不大,監(jiān)督力度不夠,不少案件雖進行了監(jiān)督,但實效甚微。要成功辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件需要搞好檢、法兩家的協(xié)調(diào),法院不認可、不支持,檢察建議就只能成為一紙空文?？梢哉f立法的缺陷導(dǎo)致了檢察機關(guān)缺乏必要的監(jiān)督保障機制,使檢察機關(guān)現(xiàn)有的監(jiān)督手段不是在法治軌道上運行,而是憑著雙方的交涉,是以法院主動配合為前提,這就給民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的發(fā)展造成了工作機制上的障礙(四)內(nèi)部監(jiān)督和外部控制體系薄弱1.人大監(jiān)督法院的事執(zhí)行監(jiān)督民事執(zhí)行的外部監(jiān)督主要通過權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、黨政機關(guān)監(jiān)督、檢察監(jiān)督、社會監(jiān)督等方式來實現(xiàn)的。然而,這些監(jiān)督方式具有偶然性與非程序性的特點,難以對執(zhí)行實現(xiàn)常態(tài)監(jiān)督。例如,人大對民事執(zhí)行的監(jiān)督主要是以聽取法院工作報告、提出質(zhì)詢、行使特定問題調(diào)查權(quán)以及對法官的罷免等方式進行,是宏觀的監(jiān)督,但由于我國憲法確定了法院獨立行使審判權(quán)的原則,因此,在實踐中,人大對法院的監(jiān)督極為慎重,通常只能對一般的、抽象的和總體、宏觀的問題進行監(jiān)督,對于具體的個案的監(jiān)督,則只能由人大產(chǎn)生的專門法律監(jiān)督機關(guān)———人民檢察院來行使。至于黨政機關(guān)監(jiān)督,它更多的體現(xiàn)在對司法機關(guān)人、財、物方面的影響,因而是一種非程序化的監(jiān)督手段,是以犧牲司法獨立為代價的,且缺乏具體的法律規(guī)定,因此不能被認為是值得推廣的有效監(jiān)督制度2.民事執(zhí)行的監(jiān)督機制尚不完善人民法院的內(nèi)部監(jiān)督是通過兩種方式來實現(xiàn)的。一是通過法院內(nèi)部實行執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)的分離,形成執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部權(quán)力運行的監(jiān)督制約機制。由于審判法官、執(zhí)行法官、執(zhí)行員都隸屬于同一個院長領(lǐng)導(dǎo),我國又無法實現(xiàn)法官個人獨立。在這種體制下,即使法院內(nèi)部之間發(fā)現(xiàn)了執(zhí)行違法行為,也大多在法院領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下采取包容的態(tài)度相互妥協(xié)。二是通過上級法院對下級法院進行監(jiān)督的方式。民事執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督制度的確立,對規(guī)范民事執(zhí)行行為、促進當(dāng)事人合法權(quán)利實現(xiàn)起到了積極的推動作用。但由于上下級法院利益的趨同性,使得這種內(nèi)部監(jiān)督無法擺脫“自己監(jiān)督自己”的邏輯悖論,從而導(dǎo)致現(xiàn)行監(jiān)督的實效不理想民事執(zhí)行內(nèi)部與外部監(jiān)督體系顯得非常薄弱,引入檢察監(jiān)督體系又無法律依據(jù),導(dǎo)致民事執(zhí)行案件中金錢案、人情案、關(guān)系案的現(xiàn)象日益突出,其中的司法腐敗現(xiàn)象更是令人觸目驚心。如,2005年,號稱“中國法官第一貪”的李承禧因貪污4500萬元執(zhí)行款,被判處死刑。2008年,最高人民法院原副院長黃松有因“中國第一爛尾樓”廣州中誠廣場違規(guī)拍賣,被調(diào)查而牽扯出其他的罪刑。二、完善民事監(jiān)督和刑事監(jiān)督措施(一)執(zhí)行和遵守法律情況監(jiān)督人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān),承擔(dān)起維護司法公正和法律統(tǒng)一的職責(zé),對法律的執(zhí)行和遵守情況進行監(jiān)督。人民檢察院的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全面監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督,法律應(yīng)當(dāng)予以明確并完善相關(guān)制度的設(shè)計,人民法院要為配合檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能提供相應(yīng)的條件和便利,而不應(yīng)設(shè)置各種障礙阻礙民事執(zhí)行監(jiān)督工作的開展。1.審判活動的概念訴訟的檢察監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)理解為包括民事執(zhí)行階段。憲法在賦予人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的同時,并未對監(jiān)督的范圍作任何限制性的規(guī)定。《民事訴訟法》第14條是民事訴訟法的一項基本原則,應(yīng)當(dāng)貫穿于民事訴訟的始終。其中的“審判活動”一詞系廣義上的概念,包括從起訴、審理直至執(zhí)行等整個訴訟活動的全過程。全國人大常委會原副委員長王漢斌在《關(guān)于〈中華人民共和國民事訴訟法(試行)〉(修改草案)的說明》中就明確指出:“執(zhí)行是審判工作的一個十分重要的環(huán)節(jié),它關(guān)系到法律和人民法院的尊嚴,目前,有些地方人民法院審判工作中執(zhí)行難的問題比較突出?！庇纱丝梢?立法機關(guān)立法原意即將“審判活動”的外延擴大至整個民事訴訟程序。2.完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的運作機制監(jiān)督的規(guī)定過于原則,缺乏實際操作的具體規(guī)定,因此,應(yīng)對《民事訴訟法》予以修改并制定一些補充性規(guī)定或?qū)嵤┘殑t,進一步完善現(xiàn)行法律法規(guī)。首先,在總則部分明確規(guī)定民事執(zhí)行活動屬于檢察監(jiān)督的范圍,將原條文修改為“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟、執(zhí)行活動實施法律監(jiān)督”。其次,在分則中具體構(gòu)建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的運作機制,尤其是可確立并完善檢察監(jiān)督啟動程序和可以采取的措施,以及它們的適用條件、范圍、程序等。具體條文可以設(shè)計為:當(dāng)事人、利害關(guān)系人認為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定或者執(zhí)行不作為的,可以向負責(zé)執(zhí)行的人民法院提出書面異議。當(dāng)事人、利害關(guān)系人對人民法院作出的裁定不服的,可以向人民檢察院申訴、控告。(二)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,民事訴訟抗訴制度是檢察機關(guān)行使民事訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的主要方式。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督在構(gòu)建多元化的監(jiān)督體系時,應(yīng)當(dāng)以抗訴為中心。根據(jù)執(zhí)行行為的內(nèi)容、執(zhí)行行為發(fā)生的不同階段、不同情況綜合考慮,具體可以采取以下幾種監(jiān)督方式:1.抗訴權(quán)是提出抗訴的對象人民檢察院根據(jù)當(dāng)事人的申訴、或者其他途徑獲得監(jiān)督線索后,經(jīng)過審查,如果認為人民法院在執(zhí)行過程中的裁定、決定、措施違反法律的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)向做出該裁定、決定的同級人民法院提出抗訴。人民法院在收到人民檢察院的抗訴書后,應(yīng)當(dāng)中止執(zhí)行,認真的審查執(zhí)行裁定、決定的合法性,并將審查結(jié)果回復(fù)人民檢察院。2.糾正違法通知書人民法院在執(zhí)行過程中有嚴重違法行為,經(jīng)當(dāng)事人申訴或者人民檢察院自行發(fā)現(xiàn)的,人民檢察院可以向執(zhí)行人民法院發(fā)出糾正違法通知書,人民法院在收到糾正違法通知書后應(yīng)當(dāng)認真審查,并對執(zhí)行過程中的違法行為糾正。拒不糾正的,人民檢察院可以報送上級人民法院3.緩慢執(zhí)行建議采取執(zhí)行行為的決定已經(jīng)做出,執(zhí)行行為尚未實施的,檢察機關(guān)可以采取暫緩執(zhí)行建議、說明理由通知書的方式進行監(jiān)督。4.必要時對于執(zhí)行法院的消極執(zhí)行行為,可以采用要求說明理由、限期采取執(zhí)行措施或者督促令的方式進行監(jiān)督,以推動執(zhí)行進行。5.檢察官辦公室對于人民法院執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中的輕微的違法行為,人民檢察院可以向執(zhí)行人民法院發(fā)出檢察建議,要求予以糾正(三)增加檢察官辦公室關(guān)于文件和研究的規(guī)定，以確保監(jiān)督1.有利于檢察機關(guān)了解執(zhí)行過程檢察機關(guān)要對民事執(zhí)行活動進行有效監(jiān)督,必須通過審閱卷宗了解訴訟過程、審理情況及執(zhí)行中裁判、決定等事項,而人民法院的執(zhí)行卷宗記載了執(zhí)行活動的全過程,能夠幫助檢察機關(guān)較全面的了解案件的執(zhí)行情況。因此,應(yīng)賦予檢察機關(guān)調(diào)閱法院民事執(zhí)行卷宗的權(quán)力,并且檢察機關(guān)在調(diào)閱審判、執(zhí)行過程中的相關(guān)文書時,法院應(yīng)當(dāng)配合和提供便利。2.調(diào)查取證是調(diào)查取證的有力依據(jù)檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有主動性,對于法院的執(zhí)行活動是否違反法定程序,以及執(zhí)行人員在執(zhí)行程序中是否有瀆職違法行為等,檢察機關(guān)需要主動通過調(diào)查取證才能核實。因此,為保障檢察機關(guān)履行執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)的需要,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)向當(dāng)事人、利害關(guān)系人、案外人及有關(guān)單位或個人進行取證,相關(guān)人員與部門具有協(xié)助取證的義務(wù)(四)調(diào)查核實,追究刑事責(zé)任對于執(zhí)行程序中執(zhí)行人員涉嫌貪污受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等嚴重損害當(dāng)事人合法權(quán)益的犯罪行為,人民檢察院應(yīng)當(dāng)依照法定程序進行調(diào)查。經(jīng)調(diào)查核實后,對確實存在司法腐敗等違法、違紀行為的相關(guān)責(zé)任人員,應(yīng)移交自偵部門依法查處,追究刑事責(zé)任。不構(gòu)成犯罪但違紀的,應(yīng)移交法院紀檢部門給予行政處分。在民事執(zhí)行監(jiān)督過程中,通過法律明確賦予檢察機關(guān)查處違紀、違法的職權(quán),有助于強化檢察監(jiān)督力度形成威懾機制,有效遏制違法執(zhí)行情況的發(fā)生。三、完善民事、刑事監(jiān)督和刑事監(jiān)督的內(nèi)部和外部保障機制(一)監(jiān)督與理解支持的關(guān)系民事執(zhí)行檢察監(jiān)督效果的保障,需要法院和檢察院在日常工作機制中堅持“相互配合、相互制約”的原則,處理好監(jiān)督與理解支持的關(guān)系。繼續(xù)發(fā)揮檢法聯(lián)席會議的作用,并嘗試列席審委會、類案個案溝通等兩院動態(tài)銜接運行機制,共同研究解決執(zhí)行工作中經(jīng)常遇到的問題。1.反饋和執(zhí)行情況,及時提交執(zhí)法、檢之間建立經(jīng)常性的數(shù)據(jù)交流制度,實現(xiàn)信息共享。法院定期向檢察院提供執(zhí)行工作中遇到的新情況、新問題,并反饋檢察監(jiān)督的核查情況。檢察院將法院執(zhí)行工作中容易發(fā)生的執(zhí)行行為不合法、執(zhí)行措施不合理等事項的情況和數(shù)據(jù)進行分析,及時提交給法院。兩院通過民事執(zhí)行監(jiān)督工作的數(shù)據(jù)化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化,及時了解和發(fā)現(xiàn)民事執(zhí)行活動中存在的問題。2.備案并提供報告權(quán)人民法院應(yīng)將生效的民事判決和裁定抄送同級檢察機關(guān)備案,并將生效民事判決和裁定的執(zhí)行情況在執(zhí)行前后法定期限內(nèi)向同級檢察機關(guān)提供書面報告。3.定期研究解決執(zhí)行工作中出現(xiàn)的困難檢察機關(guān)民事檢察部門和人民法院執(zhí)行庭每季度召開一次“法檢聯(lián)席會議”,定期研究解決執(zhí)行工作中遇到的普遍性問題或存在的困難,并通報各自的工作情況。對重大、疑難案件,檢察長可以列席