農(nóng)業(yè)環(huán)境治理執(zhí)法模式探討

農(nóng)業(yè)環(huán)境治理執(zhí)法模式探討

于立堅(jiān)，何立紅。在農(nóng)業(yè)綜合管理的背景下，對(duì)農(nóng)村道路安全的執(zhí)法模式進(jìn)行了探討[j]。中國農(nóng)業(yè)和化學(xué)報(bào)告，2018，39（7）：115-118。YuLijian,HeLihong.Studyonthelawenforcementmodelofruralroadtrafficinthebackgroundofcomprehensivelawenforcementinagricultural[J].JournalofChineseAgriculturalMechanization,2018,39(7):115-1180農(nóng)村道路上的農(nóng)最近,中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中第五十四條提出:“整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。將農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊(duì)伍整合,實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法?！辈⑻岢鲆皩?duì)涉及的相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)進(jìn)行清理修訂”,這就使農(nóng)村道路交通執(zhí)法的問題重提出來,實(shí)際上,一直以來,在農(nóng)村道路交通安全管理上一直存在著農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。而很長(zhǎng)時(shí)間以來,全國廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村道路交通執(zhí)法的主要參與者以這兩撥人為主:一是“警”:指公安交管部門的交警;另一撥是“監(jiān)”:指農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門的農(nóng)機(jī)監(jiān)理員,所以我們講的農(nóng)村道路上的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法,就是“警監(jiān)”共同執(zhí)法,之所以會(huì)形成這種尷尬局面,還要從《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡(jiǎn)稱《道交法》)的實(shí)施說起,農(nóng)村道路交通監(jiān)管執(zhí)法模式以2004年的《道交法》為分水嶺。在《道交法》以前,“委托監(jiān)管”曾是農(nóng)機(jī)監(jiān)理隊(duì)伍的主旋律。1986年10月7日,國務(wù)院《關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》(國發(fā)[1986]94號(hào))規(guī)定:“農(nóng)用拖拉機(jī)的道路交通管理工作,除專門從事農(nóng)田作業(yè)的拖拉機(jī)及其駕駛員由(農(nóng)業(yè))農(nóng)機(jī)部門負(fù)責(zé)管理外,凡上道路行駛的專門從事運(yùn)輸和既從事農(nóng)田作業(yè)又從事運(yùn)輸?shù)耐侠瓩C(jī)及駕駛,由公安機(jī)關(guān)按機(jī)動(dòng)車進(jìn)行管理。有關(guān)道路行駛安全技術(shù)檢驗(yàn),駕駛員考核,核發(fā)全國統(tǒng)一的道路行駛牌證等項(xiàng)工作,公安機(jī)關(guān)可以委托農(nóng)業(yè)(農(nóng)機(jī))部門負(fù)責(zé),并有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查。”而既然是“委托管理”,在農(nóng)村道路交通的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法范圍的界定等方面一定會(huì)有分歧。所以,從1986年開始,公安交管與農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門圍繞著農(nóng)村道路拖拉機(jī)的管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)及上道路農(nóng)機(jī)事故處置權(quán)等問題展開了近20多年的爭(zhēng)論。而自2004年5月1日《道交法》的實(shí)施雖明確賦予了農(nóng)機(jī)監(jiān)理法律地位和管理職責(zé),卻又限制規(guī)范了農(nóng)機(jī)監(jiān)理的執(zhí)法行為。即:農(nóng)機(jī)部門無權(quán)再行使對(duì)上道路農(nóng)用運(yùn)輸車和拖拉機(jī)的安全管理權(quán),沒有行政處罰權(quán)和事故處理權(quán)。但在各級(jí)地方人民政府看來:農(nóng)村道路發(fā)生農(nóng)機(jī)事故理當(dāng)由農(nóng)機(jī)管理部門負(fù)責(zé),于是農(nóng)村道路出了事故會(huì)找農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門,這讓農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門有苦難言。然而農(nóng)村道路總要有人管理,于是全國各地陸續(xù)推出一些有各自地方特點(diǎn)的模式?；⒘帜Ｊ健⒋筮B模式、公安駐農(nóng)機(jī)警務(wù)聯(lián)絡(luò)室、委托監(jiān)管。以下為本人對(duì)幾種模式特點(diǎn)的調(diào)研。1執(zhí)法績(jī)效分析1.1事件發(fā)生率大幅下降主要職責(zé):“虎林模式”試點(diǎn)起于2000年,虎林市農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站與當(dāng)?shù)厥薪痪箨?duì)合作,經(jīng)黑龍江省公安交警總隊(duì)批準(zhǔn),撥付給虎林市農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站公安交警巡邏警車一臺(tái)、交警制服8套、警官證8本,任命8名市農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站人員上路執(zhí)法使用,行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)?，F(xiàn)狀及推廣情況:因模式的特殊性,故僅在虎林一地推行,并且持續(xù)時(shí)間短。取得成效:從2001年到被樹為典型模式的2004年,事故率就有大幅下降,自2001年以來,虎林市農(nóng)機(jī)事故死亡率為零,事故率大幅下降;農(nóng)機(jī)年審驗(yàn)率由42%上升到98%,年檢驗(yàn)率由70%上升到98%;年上繳國庫農(nóng)機(jī)規(guī)費(fèi)由40萬元上升到80萬元;掛牌管理的農(nóng)機(jī)由4000余臺(tái)上升到近8000臺(tái),近4年時(shí)間,無一農(nóng)機(jī)手上訪、投訴市農(nóng)機(jī)監(jiān)理站,這在虎林市執(zhí)法部門中是絕無僅有的存在問題:虎林模式存在的最大問題,就是該模式的特異性,不可復(fù)制性。兩家合作關(guān)系的促成有偶然性,這需要當(dāng)?shù)厝嗣裾?、公安交管部門、農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門的共識(shí),且缺一不可,特別是公安交警的支持,配警車、制服(警服)、發(fā)執(zhí)法證,一句話只差隸屬關(guān)系沒變,而問題的關(guān)鍵是該模式是以公安交管部門為主導(dǎo),該模式也是建立在兩家關(guān)系良好這個(gè)因素基礎(chǔ)上的。且因“虎林模式”是虎林市委、市人民政府特批,市農(nóng)機(jī)監(jiān)理總站才有權(quán)在轄區(qū)內(nèi)上路執(zhí)法。首先從推廣角度,各地農(nóng)機(jī)安全生產(chǎn)形勢(shì)不同,爭(zhēng)取地方人民政府和交管部門的理解、支持,無論在哪一個(gè)地區(qū)都是難事。二是從行政管理方面,由于歷史問題的影響,同時(shí)受公安交管和農(nóng)機(jī)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo),對(duì)于很多監(jiān)理員來說,在心理上就存在天生的抵觸情緒。1.2推行聯(lián)合執(zhí)法主要職責(zé):“大連模式”又稱“聯(lián)合辦公”。試點(diǎn)于2004年底,從市交警大隊(duì)選派一人,其他區(qū)縣如金州、莊河、普蘭店、瓦房店、大連市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等五家也各自從當(dāng)?shù)毓曹嚬芩梢幻畼I(yè)務(wù)的同志到監(jiān)理所協(xié)助工作,當(dāng)時(shí)叫“聯(lián)合辦公”,主要是辦理三輪、四輪農(nóng)用運(yùn)輸車的牌、證、照?！奥?lián)合辦公”后,農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門主要負(fù)責(zé)牌證辦理,程序是需要辦理牌證的新購農(nóng)用車先到車管所對(duì)車型、尺寸進(jìn)行認(rèn)定,如果一切合格,合乎目錄要求則由車管所出具證明并加蓋車管所的鋼印,再拿到農(nóng)機(jī)監(jiān)理所辦理牌證。路查也由兩家聯(lián)合上路,公安交警檢查違章,農(nóng)機(jī)監(jiān)理員負(fù)責(zé)辦理相關(guān)手續(xù)?，F(xiàn)狀及推廣情況:由于一些復(fù)雜的原因,大連市在推廣此模式的第二年(2006年),就停止了市級(jí)大規(guī)模的執(zhí)法。截至目前,大連下轄各區(qū)縣每年定期做幾次專項(xiàng)整治聯(lián)合行動(dòng),期間公安、農(nóng)機(jī)聯(lián)合上路執(zhí)法。對(duì)于停止的原因,大連市農(nóng)機(jī)監(jiān)理所負(fù)責(zé)人認(rèn)為:大連市是個(gè)現(xiàn)代化程度很高的城市,農(nóng)民法律意識(shí)比較強(qiáng),所以對(duì)于執(zhí)法這事一定會(huì)質(zhì)疑。再者由于放管服,權(quán)限下放,所以,市里試點(diǎn)一年就停了。推廣方面:目前,全國各地農(nóng)機(jī)執(zhí)法實(shí)踐中,“聯(lián)合執(zhí)法”情況還是較為普遍的,大多數(shù)實(shí)施地區(qū)和大連一樣沒有解決服裝和執(zhí)法權(quán)限問題,但就像一位監(jiān)理員的話說:不管怎樣,工作我們還得接著干,老百姓的事是大事。取得成績(jī):從2004底到2005年,大連市農(nóng)村道路(包括國道、省道、縣道及村路田間道路)事故率同比下降18%,事故死亡率同比下降23%,2004年9月底,農(nóng)機(jī)年審驗(yàn)率達(dá)92%,比2003年提高3.7%,年檢驗(yàn)率87%,比2003年提高2.3%;掛牌管理的農(nóng)機(jī)數(shù)量約為3萬多臺(tái),比2003年增加近2000余臺(tái)。實(shí)踐證明,這種模式是十分有效的存在問題:“聯(lián)合辦公”模式一直受困于監(jiān)理員的身份問題,同時(shí)也是法律依據(jù)問題。據(jù)監(jiān)理所領(lǐng)導(dǎo)介紹:當(dāng)?shù)乇O(jiān)理員上路只能以“搞安全宣傳”的名義,攔車發(fā)宣傳單,不能穿制服。其實(shí)不是不能穿。因根據(jù)《道路交通安全法》第五條規(guī)定:縣級(jí)以上地方各級(jí)公安交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作。而屬農(nóng)機(jī)部門管理的農(nóng)用車和鄉(xiāng)村道路,現(xiàn)在無權(quán)管理。而在地方政府的觀念里,出了事故必須要找農(nóng)機(jī)部門。在這種情況下,農(nóng)機(jī)部門開展工作只能采取這種半遮半掩的方式,名不正則言不順,自然十分尷尬。當(dāng)時(shí)監(jiān)理所一位負(fù)責(zé)人坦言:現(xiàn)在困擾我們最大的問題就是服裝和法律依據(jù)問題。其實(shí)這個(gè)問題的關(guān)鍵在于農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門在這段關(guān)系中到底扮演什么角色的問題。事實(shí)上兩家“聯(lián)合辦公”,公安交管部門的存在解決了農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門上路執(zhí)法的合法性問題,這也是農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門無權(quán)監(jiān)管農(nóng)村道路安全情況下的一種無奈之舉。1.3公安駐農(nóng)機(jī)警務(wù)聯(lián)絡(luò)室的推廣主要職責(zé):因最初是從安吉縣試點(diǎn)推開的故又稱“安吉模式”。2005年3月14日,安吉縣公安局駐農(nóng)業(yè)局警務(wù)聯(lián)絡(luò)室成立,此后全省各地迅速學(xué)習(xí)推廣安吉模式。安吉縣“公安駐農(nóng)機(jī)聯(lián)絡(luò)室”設(shè)在縣農(nóng)機(jī)管理站內(nèi),主任、副主任分別由縣交警大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)、縣農(nóng)機(jī)監(jiān)理站站長(zhǎng)擔(dān)任。公安交警派駐2名聯(lián)絡(luò)員,農(nóng)機(jī)監(jiān)理站配備2~3名監(jiān)理人員兼任協(xié)警職能,著公安部門配發(fā)的服裝,佩戴協(xié)警證。購置一輛專用警車(農(nóng)機(jī)部門出資、掛公安牌證)。“聯(lián)絡(luò)室”接受公安交警大隊(duì)的管理與考核,同時(shí)具有相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法職能,其主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村道路交通秩序管理,重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用車、拖拉機(jī)的管理,建立固定聯(lián)系制度,定期分析安全形勢(shì),排查道路安全隱患,提出防范整改措施,查糾交通違法行為,組織鄉(xiāng)村道路安全專項(xiàng)整治,維護(hù)農(nóng)村道路交通安全等七項(xiàng)職能現(xiàn)狀及推廣情況:公安駐農(nóng)機(jī)警務(wù)室聯(lián)絡(luò)室到目前為止推廣試點(diǎn)的區(qū)域仍主要是浙江地區(qū),全國范圍內(nèi)只有重慶市于2014年在該市及下轄的38個(gè)區(qū)縣試點(diǎn)推進(jìn)成功。雖然浙江省到2009年已建立了56個(gè)警務(wù)聯(lián)絡(luò)室(站)取得成績(jī):以最早實(shí)施“聯(lián)絡(luò)室模式”的安吉縣為例,2004年共發(fā)生拖拉機(jī)道路交通事故71起,死亡13人,直接經(jīng)濟(jì)損失74670元;2005年拖拉機(jī)事故起數(shù)48起,死亡9人,直接經(jīng)濟(jì)損失63000元,分別比2004年下降32.4%、30.7%、16.6%;2006年拖拉機(jī)事故42起、死亡6人、直接經(jīng)濟(jì)損失45500元,分別比2005年又下降12.5%、33.3%、27%;2007年拖拉機(jī)事故24起、死亡4人、直接經(jīng)濟(jì)損失42300元,分別比2006年又下降43%、33%、7%存在問題:一是對(duì)外籍拖拉機(jī)中的假牌假證治理難度大,由于作業(yè)的需求像浙江、重慶等地有很多外籍拖拉機(jī),這些外籍拖拉機(jī)中有一部分機(jī)具持假牌假證,牌證可以沒收,但拖拉機(jī)無法處理。因?yàn)槭軐俚毓芾淼南拗?這些外籍拖拉機(jī)在本地不符合農(nóng)機(jī)部門的注冊(cè)登記標(biāo)準(zhǔn),又不符合公安部門機(jī)動(dòng)車登記標(biāo)準(zhǔn)。所以這些機(jī)具的處理就成了一個(gè)難題;二是“公安駐農(nóng)機(jī)聯(lián)絡(luò)室”雖然持有執(zhí)法證件,但因?yàn)檗r(nóng)機(jī)部門沒有農(nóng)村道路交通執(zhí)法權(quán),只能是作為協(xié)警配合公安交管部門上路執(zhí)法;三是“公安駐農(nóng)機(jī)警務(wù)室”之所以在2009年之后被逐漸淡化,源于“聯(lián)絡(luò)室”形式本身的弊病。這種問題在浙江省較為明顯,公安、農(nóng)機(jī)兩方面都反映,聯(lián)絡(luò)室牽扯占用了一部分的人力(公安交管和農(nóng)機(jī)監(jiān)理兩方都要抽調(diào)專人)、物力(農(nóng)機(jī)執(zhí)法車、出車的油費(fèi)等)消耗較大,再者變拖數(shù)量的減少,所以導(dǎo)致現(xiàn)在聯(lián)絡(luò)室形式逐漸淡化的結(jié)果。1.4“委托監(jiān)管”試點(diǎn)實(shí)施效果主要職責(zé):此時(shí)的“委托”與《道交法》之前的委托監(jiān)管有本質(zhì)區(qū)別。2012年1月19日,云南省公安廳、省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好公安交通管理部門委托農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門實(shí)施拖拉機(jī)道路交通安全監(jiān)管試點(diǎn)工作的通知》(云公交[2012]15號(hào)),決定從2012年2月起,在昆明、昭通、玉溪、楚雄、大理、保山、德宏、普洱、文山、西雙版納等10個(gè)州市及所轄縣(市、區(qū))推行公安交管部門委托農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門實(shí)施拖拉機(jī)道路交通安全監(jiān)管試點(diǎn)工作,加上先期于2008年試點(diǎn)實(shí)施當(dāng)時(shí)已轉(zhuǎn)為常態(tài)的曲靖、紅河、臨滄三個(gè)州市,云南當(dāng)時(shí)16個(gè)州市中已有13個(gè)實(shí)行了“委托監(jiān)管”。工作的主要職責(zé):農(nóng)村道路交通安全執(zhí)法監(jiān)管,有由省公安廳交警總隊(duì)統(tǒng)一制作核發(fā)農(nóng)機(jī)監(jiān)理道路交通安全執(zhí)法證?，F(xiàn)狀及推廣情況:然而,看似順利的“委托監(jiān)管”工作卻在2014年被云南省公安廳方面以:“《中華人民共和國道路交通安全法》第五條、第一百二十一條,對(duì)公安機(jī)關(guān)交通管理部門以及農(nóng)業(yè)(農(nóng)業(yè)機(jī)械)主管部門的具體管理職權(quán)己作明確規(guī)定。試點(diǎn)工作中所涉及的公安機(jī)關(guān)交通管理部門將部分行政執(zhí)法權(quán)限委托農(nóng)業(yè)(農(nóng)業(yè)機(jī)械)主管部門實(shí)施的問題目前在法律層面上難于解決。要在全省全面推行“委托監(jiān)管”工作,特別是部分行政執(zhí)法權(quán)限的委托,法律依據(jù)尚不足。”為理由拒絕了。推廣方面:全國只有四川省遂寧,青海省于2010年在其省內(nèi)的海北、海南、湟中、互助和平安5個(gè)州縣開展“委托監(jiān)管”試點(diǎn)。取得成績(jī):以云南省為例,雖然試點(diǎn)實(shí)施工作進(jìn)展不順利,但實(shí)際上“委托監(jiān)管”工作本身還是取得很大的成功的。從全省角度看取得了幾方面的效果:一是農(nóng)機(jī)道路交通安全宣傳教育得到了加強(qiáng)。各地認(rèn)真組織農(nóng)機(jī)手學(xué)習(xí)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī),廣泛宣傳農(nóng)機(jī)道路交通安全的方針、政策,有力提高農(nóng)民群眾和農(nóng)機(jī)手的道路交通安全意識(shí)。二是農(nóng)機(jī)和農(nóng)機(jī)駕駛?cè)斯芾淼玫郊訌?qiáng)。各級(jí)農(nóng)機(jī)部門加強(qiáng)對(duì)拖拉機(jī)駕駛培訓(xùn)學(xué)校的監(jiān)管,規(guī)范駕駛?cè)藛T培訓(xùn)、管理,有力構(gòu)筑農(nóng)機(jī)道路交通安全的第一道防線。三是執(zhí)法管理和監(jiān)督檢查力度得到加強(qiáng)。各級(jí)公安和農(nóng)機(jī)監(jiān)理部門協(xié)作配合,針對(duì)拖拉機(jī)“黑車非駕”、違法載人等違法行為,加強(qiáng)道路執(zhí)法力度,拓寬監(jiān)管范圍,減少漏管失控面。從四川省遂寧及青海省海北、互助等5個(gè)州縣的調(diào)查結(jié)果也證實(shí)了這種情況。2011年,全省道路交通安全形勢(shì)保持總體平穩(wěn),特別是全省農(nóng)村地區(qū)交通事故死亡人數(shù)大幅下降,縣鄉(xiāng)道路發(fā)生的交通事故死亡人數(shù)由原來占總數(shù)的2/3下降至1/3,農(nóng)村地區(qū)的道路交通安全形勢(shì)明顯扭轉(zhuǎn)和改觀。而從州、市層面上,效果就更為明顯,以曲靖市為例,在沒有委托監(jiān)管的2007年上半年,全市發(fā)生涉及拖拉機(jī)的事故7起,而“委托監(jiān)管”后的2008年上半年僅3起,同比呈明顯下降存在問題:通過對(duì)上述幾個(gè)地區(qū)“委托監(jiān)管”調(diào)查筆者發(fā)現(xiàn)其運(yùn)行時(shí)普遍存在的一些問題:一是部分基層農(nóng)機(jī)監(jiān)理人和公安交管部門對(duì)“委托監(jiān)管”工作在認(rèn)識(shí)上還存在問題,協(xié)作機(jī)制還沒有完全建立,主動(dòng)性和積極性有待提高;二是在執(zhí)法質(zhì)量上還有待進(jìn)一步提高。部分農(nóng)機(jī)監(jiān)理員在執(zhí)法范圍上存在重干道、輕鄉(xiāng)村;在執(zhí)法手段上重處罰、輕教育;三是工作經(jīng)費(fèi)不足的老問題。2“有責(zé)無權(quán)”至基本法律通過以上幾種警監(jiān)共建模式的例子可以看出,雖然這些模式都有各自問題,但都達(dá)到了實(shí)施者的預(yù)期效果———維護(hù)了農(nóng)村道路交通安全。但隨著時(shí)間的