關(guān)于中國訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之互補(bǔ)和銜接

關(guān)于中國訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之互補(bǔ)和銜接

調(diào)解，作為一種糾紛解決方式，在中國被實(shí)踐了數(shù)千年，對中國的社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。它在經(jīng)歷了幾度輝煌后，到了上一世紀(jì)90年代，在中國進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)和法治建設(shè)的進(jìn)程中卻遭受了空前的挑戰(zhàn)與危機(jī)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，隨之而來的各種利益的調(diào)整，社會矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因復(fù)雜化的特點(diǎn)；加之因體制及財(cái)政狀況等多方面因素造成的人民調(diào)解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動的壓力越來越大；法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯

(南通市兩級法院自1990年至2001年，收案增長率達(dá)到207%；鹽城中院，1999年有在編干警368人，2003年降為245人，人員減少了三分之一強(qiáng)，案件數(shù)卻在持續(xù)增加。)，而法院一度為強(qiáng)調(diào)高效而追求當(dāng)庭判決率所引起的上訴多、申訴多、執(zhí)行難等問題，不僅使法院工作陷于負(fù)重與被動局面，同時也形成了當(dāng)事人對法院、法官的公信度有所減弱等現(xiàn)狀，使法院工作面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解制度重新引起了全社會的重視。然而，如何認(rèn)識新時期訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢和價值傾向?如何運(yùn)用他們之間的功能差異及其互補(bǔ)關(guān)系來克服我國現(xiàn)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的弊端，解決其面臨的問題?如何合理整合和有效利用現(xiàn)有的資源，促進(jìn)對社會糾紛和矛盾的化解，實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定?各地法院紛紛進(jìn)行了訴訟調(diào)解的適度社會化、實(shí)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)通互動等諸多探索性改革。筆者試圖博采眾長，以優(yōu)勢功能互補(bǔ)的視角探討訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接問題。

一、我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互相結(jié)合、相互補(bǔ)充的歷史淵源及發(fā)展

調(diào)解作為中國傳統(tǒng)法文化的重要資源，被視為遠(yuǎn)東法系或中華法系的基本標(biāo)志之一。早在西周的銅器銘文之中，已有調(diào)解的記載。在漫長的中國古代社會發(fā)展中，形成了一個多元化的糾紛解決機(jī)制。調(diào)解在古代不僅是民間社會的各種血緣和地緣組織解決其內(nèi)部糾紛的主要手段,即使在官方衙門的公堂上，它也是與審判和判決密不可分的糾紛解決的主要手段。調(diào)解基本上是民間調(diào)解與官府調(diào)解同時并重，相輔相成。在實(shí)際的糾紛解決中官府調(diào)解和民間調(diào)解往往相互配合，形成一種互動關(guān)系，正如黃宗智在對清代法律制度中研究所描述的：“事實(shí)上，清代的民間調(diào)判制度是建立在兩者的結(jié)合上的，即以判決為主的正式系統(tǒng)和以和解為主的非正式系統(tǒng)的結(jié)合。這套制度的運(yùn)作取決于兩者的相互配合以及兩者之間相互作用的空間?！?/p>

近代調(diào)解制度的雛形孕育于第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的農(nóng)民運(yùn)動大潮中，當(dāng)時的農(nóng)民組織都設(shè)有負(fù)責(zé)調(diào)解仲裁的機(jī)構(gòu)。在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，調(diào)解制度得到進(jìn)一步的發(fā)展，但這一階段是以基層政府調(diào)解為主，仍屬于訴訟外的人民調(diào)解的范圍。調(diào)解在抗日戰(zhàn)爭時期的革命根據(jù)地發(fā)展到了一個新的階段，并形成制度化的系統(tǒng)，成為當(dāng)時糾紛解決的主要方式。這一階段的調(diào)解不僅包括民間自行調(diào)解，群眾團(tuán)體調(diào)解和政府調(diào)解幾種訴訟外調(diào)解的形式，而且出現(xiàn)了司法調(diào)解，并發(fā)展為著名的“馬錫五審判方式”.由此，以“馬錫五審判方式”為代表的民事訴訟制度與各種形式的調(diào)解共同構(gòu)成了一個有機(jī)的糾紛解決機(jī)制。

建國后，我國先后通過一系列法律,法規(guī)的制定和修改，確立了人民調(diào)解制度和訴訟調(diào)解制度，同時注意人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的有機(jī)結(jié)合。我國民事訴訟法第16條規(guī)定，人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以糾正，這就從法律上肯定了基層人民法院對人民調(diào)解委員會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

2002年9月5日最高院審委會第1240次會議通過，2002年11月1日起的《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》確立了人民調(diào)解的法律效力。

中華民族心理素質(zhì)也是影響我國調(diào)解制度長盛不衰的重要因素。所謂民族心理素質(zhì)，就是指各民族在形成和發(fā)展過程中，凝結(jié)起來的表現(xiàn)在民族文化特點(diǎn)上的心理狀態(tài)。它是在民族共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，反映了一個民族的共同心理特點(diǎn)。民族心理素質(zhì)作為一種客觀存在的精神現(xiàn)象，由民族的感情、意志、性格、氣質(zhì)以及民族自我意識等諸種要素構(gòu)成。不同的民族，在基本人生態(tài)度、情感方式、思維模式、致思途徑、價值觀念等方面，有著很大的差異。中華民族共同心理素質(zhì)具有以下五個特點(diǎn)：

①內(nèi)向、溫順、自尊自重的心理素質(zhì)；②安分守已、追求和諧的心理素質(zhì)；③誠實(shí)、友好、謙讓的心理素質(zhì)；④克已、寬容、豁達(dá)大度的心理素質(zhì)；⑤富于同情、助人為樂的心理素質(zhì)。中華民族心理素質(zhì)對我國人民調(diào)解制度的影響主要體現(xiàn)在以下三個方面：①糾紛當(dāng)事人愿意選擇調(diào)解方式解決爭端；②第三者樂于充當(dāng)義務(wù)調(diào)解人；③有助于提高調(diào)解的成功率。

從實(shí)踐的情況來看，人民調(diào)解委員會與法院的審判工作存在著密切的聯(lián)系，人民調(diào)解成效顯著的地方，人民法院的收案率就會相應(yīng)減少，特別是在農(nóng)村或偏遠(yuǎn)的地區(qū)，人民調(diào)解組織與基層人民法院及派出法庭相互配合，在解決當(dāng)?shù)氐拿耖g糾紛中起著不可替代的作用，有利于減輕法院的負(fù)擔(dān)，保證司法資源的合理有效利用。江蘇南通市于2003年4月成立了社會矛盾糾紛大調(diào)解中心。全市所有的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都建起了社會矛盾糾紛調(diào)解中心，形成了縣、鄉(xiāng)有中心，村有調(diào)委會，組有民調(diào)小組，十戶有調(diào)解信息員的大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。把人民調(diào)解注入了民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解綜合聯(lián)動的豐富的內(nèi)函。南通市調(diào)解組織的健全，調(diào)解機(jī)制的創(chuàng)新，有力地促進(jìn)了農(nóng)村社會矛盾的及時發(fā)現(xiàn)和化解。2004年上半年南通市兩法院的總收案數(shù)為30428件，比去年同期的33776件下降了%。

從以上的歷史回顧可以看到，中國從古到今一直有著民間調(diào)解與司法調(diào)解互相結(jié)合，互相協(xié)調(diào)，共同實(shí)現(xiàn)對糾紛化解和社會調(diào)整的傳統(tǒng)，并且取得較好的社會治理效果。這種傳統(tǒng)在今天社會大規(guī)模變遷和司法改革全面推進(jìn)的背景下，仍有進(jìn)一步的吸收，借鑒和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的必要。江蘇南通市的社會矛盾大調(diào)解機(jī)制在規(guī)范、加強(qiáng)人民調(diào)解方面作了有益的償試，夯實(shí)了人民調(diào)解這個社會穩(wěn)定的“第一道防線”。

二、優(yōu)化訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢功能互補(bǔ)

(一)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之同質(zhì)性的功能優(yōu)勢

相對于審判而言，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解具有以下共同的功能優(yōu)勢。

來自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點(diǎn)，能夠相對迅速、低廉和簡便地解決糾紛，使當(dāng)事人以較低的代價獲得較大的利益，這體現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解效率方面的優(yōu)勢和價值取向。

訴訟調(diào)解與人民調(diào)解更適合于特定社會關(guān)系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識化的運(yùn)作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來的理解困難;以通情達(dá)理的對話和非對抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對立，有利于保持今后的長遠(yuǎn)關(guān)系;整體地考察事件背后的復(fù)雜長遠(yuǎn)的社會關(guān)系，而不是簡單地將其分解為簡單關(guān)系，僅就部分的是非曲直做出判斷。

訴訟調(diào)解和人民調(diào)解體現(xiàn)了當(dāng)事人自主、自由處分的功能。在調(diào)解協(xié)議達(dá)成過程中，調(diào)解機(jī)構(gòu)或調(diào)解人不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強(qiáng)加給當(dāng)事人，當(dāng)事人有同意或拒絕這種解決方案的權(quán)利。所以，從一定意義上說，訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是當(dāng)事人自主協(xié)商的延伸。

訴訟調(diào)解和人民調(diào)解能彌補(bǔ)法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習(xí)慣和標(biāo)準(zhǔn)等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能達(dá)致雙贏的結(jié)果,體現(xiàn)了自認(rèn)的效益最大化和自治的價值取向。

訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之特質(zhì)性的功能優(yōu)勢

訴訟調(diào)解之功能優(yōu)勢

訴訟調(diào)解，是指在民事訴訟過程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當(dāng)事人就民事爭議通過自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的活動和結(jié)案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當(dāng)事人雙方的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛中，而后通過雙方當(dāng)事人的合意解決糾紛的方式。她具有如下功能優(yōu)勢：

①主持調(diào)解的法官具有專業(yè)的法律知識和法律職業(yè)道德。

②調(diào)解程序規(guī)范，訴訟法中一整套回避制度、舉證制度等，調(diào)解法官都能熟練地運(yùn)用到調(diào)解程序中去。

③當(dāng)事人對訴訟調(diào)解的認(rèn)同度高。在南京、蘇州、揚(yáng)州和徐州等地區(qū)的問卷調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，未經(jīng)法官的任何提示或引導(dǎo)的情況下，有%的當(dāng)事人愿意在法院主持下進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人對于調(diào)解達(dá)成的協(xié)議也多能自覺履行。

④訴訟調(diào)解更能促進(jìn)當(dāng)事人自覺履行義務(wù)。近三年來江蘇省南通市兩級法院調(diào)解結(jié)案的案件中當(dāng)事人能夠主動履行調(diào)解協(xié)議的占80%，其中，調(diào)解協(xié)議達(dá)成后當(dāng)場履行的大約占30%；連云港市兩級法院調(diào)解結(jié)案的案件中當(dāng)事人申請強(qiáng)制執(zhí)行的比率低于10%。

⑤法律賦予法院的司法審查職能貫穿于訴訟活動始終，包括立案、審理、執(zhí)行等各個階段。

⑥訴訟調(diào)解作為彌補(bǔ)判決功能局限的有效手段，得到了絕大部分法官的認(rèn)同和青睞。他們以現(xiàn)行訴訟法之規(guī)定為依據(jù)，堅(jiān)持訴訟調(diào)解制度。

⑦訴訟調(diào)解從客觀上講能徹底化解糾紛，有效減少當(dāng)事人的訟累和司法成本。訴訟調(diào)解是在和平友好的氛圍下，通過法官的教育疏導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互諒互讓，化干戈為玉帛，使?fàn)幾h不僅在法律上得以徹底解決，也在心理上得以真正消除。司法實(shí)踐中，調(diào)解案件極少出現(xiàn)申訴、上訪、纏訪的現(xiàn)象。

⑧刑事調(diào)解對被告人、被害人和公共利益的平衡保護(hù)有其獨(dú)特的價值。刑事調(diào)解由于有被害人和被告人的直接參與，并有對自己主張?zhí)幏值臋?quán)利，被害人更容易恢復(fù)物質(zhì)和精神的損害，被告人通過向被害人直接認(rèn)罪悔過，賠償損失，獲得諒解，不承擔(dān)或者少承擔(dān)刑事責(zé)任，有利于他盡快回歸社會，對于社會而言，受到破壞的社會關(guān)系得到了被告人和被害人的共同修復(fù)。

⑨隨著司法實(shí)踐的不斷豐富和法學(xué)理論的不斷深化，行政訴訟案件引入或者部分引入調(diào)解機(jī)制，目前已逐漸成為行政法學(xué)理論界和行政審判實(shí)務(wù)部門的共識。我們不能忽視行政訴訟中隱晦調(diào)解的功能作用。

人民調(diào)解的功能優(yōu)勢

人民調(diào)解，即人民調(diào)解委員會的調(diào)解，是在人民調(diào)解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭的一種群眾性自治活動。她具有以下功能優(yōu)勢：

①有專門的組織形式和程序規(guī)定。

②與訴訟調(diào)解更多地要受到實(shí)體法和調(diào)解程序的限制相比，人民調(diào)解在調(diào)解形式和運(yùn)用手段上更為靈活多樣，人民調(diào)解的調(diào)解員主要運(yùn)用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知識、“地方性知識”來解決糾紛。這些因人民調(diào)解員長期的共同生活，相互知根知底而獲得的地方性知識使得調(diào)解人對于許多涉案事實(shí)免于求證，不證自明。

③人民調(diào)解員可以采用各種生活技巧和手段、通過各種途徑調(diào)查事實(shí)真相。

④有相當(dāng)一部分有“厭訴”心理和“懼訴”心理的當(dāng)事人，發(fā)生糾紛時，往往更多地求助于人民調(diào)解；從現(xiàn)實(shí)的層面上，人民調(diào)解不僅有利于迅速化解矛盾，并且有利于減輕法院的訴累。

⑤有基層人民政府和基層人民法院作指導(dǎo)。

⑥人民調(diào)解不收取費(fèi)用。

訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之弊端

訴訟調(diào)解的弊端

①現(xiàn)行民訴法中規(guī)定訴訟調(diào)解要遵循“查明事實(shí)，分清是非”的原則，混淆了判決與調(diào)解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調(diào)解的程序利益；

②調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風(fēng)險，在審理案件時往往會忽視調(diào)解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進(jìn)行調(diào)解勸說，容易導(dǎo)致以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決，當(dāng)事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因?yàn)樗麄兠靼准词贡硎静唤邮埽稍搶徟袉T作出的判決的結(jié)果還是一樣。從而損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益；

③由于調(diào)解法官對訴訟雙方不了解，對調(diào)解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當(dāng)事人惡意串通，為逃避他人債務(wù)、損害社會公共利益和國家利益，而通過訴訟調(diào)解的方式轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、規(guī)避法律責(zé)任，較為常見的有調(diào)解假離婚、假抵債、假清償；有的案件當(dāng)事人為規(guī)避法律責(zé)任訂立的不切實(shí)際的調(diào)解協(xié)議即使啟動法院強(qiáng)制執(zhí)行程序，也難以實(shí)現(xiàn)權(quán)利，從而導(dǎo)致對另一方當(dāng)事人信賴?yán)娴膿p害、司法資源的浪費(fèi)及對當(dāng)事人在調(diào)解中隨意言行、不負(fù)責(zé)任傾向的助長等。

④刑事調(diào)解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調(diào)解中被告人面臨刑事責(zé)任的承擔(dān)，因此其真實(shí)意愿的表達(dá)受到很大的顧忌，有時為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調(diào)解內(nèi)容；原告人則為了盡快得到經(jīng)濟(jì)上的賠償，也會違心地放棄追究被告人的刑事責(zé)任。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認(rèn)犯罪，不承認(rèn)侵害了原告人，但最后也以達(dá)成賠償對方損失的調(diào)解協(xié)議結(jié)案。刑事調(diào)解所用的審理期限偏長，影響刑事案件審理的審限，不少審判人員反映大部分案件調(diào)解結(jié)案比判決結(jié)案所付出的時間和精力更多，許多案件多次調(diào)解才能達(dá)成協(xié)議。如泰州市兩級法院2003年度共調(diào)解結(jié)案自訴案件和附帶民事訴訟案件204件，其中多次調(diào)解的占86%，審理周期有的甚至超過了100天。

人民調(diào)解的弊端

①人民調(diào)解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調(diào)解員可能利用事實(shí)上的力量左右調(diào)解方案使調(diào)解的自愿難以保障，最終演成弱肉強(qiáng)食的格局；

②調(diào)解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質(zhì)低，難以適應(yīng)社會變化發(fā)展的需要和難以充分體現(xiàn)公正公平的目的。

③調(diào)解的結(jié)果在效力上缺少權(quán)威性、確定性和強(qiáng)制性等。

人民調(diào)解的上述劣勢往往又是訴訟調(diào)解的優(yōu)勢，所以人民調(diào)解和訴訟調(diào)解之間存在著很強(qiáng)的互補(bǔ)性。針對我國訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢及所存在的弊端，只有對其進(jìn)行相應(yīng)的制度優(yōu)化及資源整合，才能進(jìn)一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、資源共享，達(dá)到訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機(jī)銜接。

(四)訴訟調(diào)解的制度優(yōu)化。

建立調(diào)審分離、適度庭前調(diào)解制度。結(jié)合我國審判方式的改革，對原有的法院調(diào)解制度作出相應(yīng)的調(diào)整。建立一套既可以及時分流案件，減輕庭審壓力，節(jié)約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當(dāng)事人在平衡實(shí)體權(quán)益和程序成本支出的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)訴訟效益最大化的訴訟調(diào)解制度?？梢钥紤]建立調(diào)判分離的新機(jī)制，將調(diào)解與開庭審判實(shí)行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內(nèi)容包括：在“大立案”改革上實(shí)行的流程控制權(quán)和審判權(quán)分離的基礎(chǔ)上，建立庭前調(diào)解專門機(jī)構(gòu)，他們除了負(fù)責(zé)所有的證據(jù)交換、查明事實(shí)、歸納雙方爭執(zhí)的焦點(diǎn)等庭前程序性事務(wù)外，主要工作是開展庭前調(diào)解。案件在立案庭進(jìn)行排期前按當(dāng)事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不可調(diào)性進(jìn)行分類。筆者認(rèn)為對于下列案件，人民法院應(yīng)當(dāng)把調(diào)解作為必經(jīng)程序：婚姻糾紛、收養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承糾紛、相鄰關(guān)系糾紛和適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?。同時，對一些不能適用調(diào)解的案件也需明確規(guī)定，如民事行為確認(rèn)無效糾紛、涉及國家利益、社會公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件、身份關(guān)系確認(rèn)訴訟以及其他依性質(zhì)不能進(jìn)行調(diào)解的案件。分類后，先行調(diào)解類案件則立即進(jìn)入庭前調(diào)解程序，不進(jìn)入庭前調(diào)解程序的案件則立即排期后開庭審理。建立主持庭前調(diào)解的法官不參與審判的調(diào)審法官回避制度。經(jīng)過庭前調(diào)解程序未達(dá)成協(xié)議的案件在開庭審理后一般不再組織調(diào)解，但當(dāng)事人請求調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)允許，但應(yīng)限制申請調(diào)解的次數(shù)，建議規(guī)定申請次數(shù)不超過兩次，以免個別當(dāng)事人借調(diào)解來拖延訴訟，增加對當(dāng)事人的訟累和訴訟成本。

建構(gòu)庭前調(diào)解程序有利于形成強(qiáng)調(diào)解、精審判的民事審判新格局，強(qiáng)化調(diào)解作用的發(fā)揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進(jìn)作用，同時可以確保對于復(fù)雜的民事案件得到及時公正的審判。調(diào)審分離也有利于監(jiān)督和規(guī)范調(diào)解行為，防止以壓促調(diào)、以判促調(diào)的情況出現(xiàn)。

落實(shí)調(diào)解的程序利益，充分尊重當(dāng)事人的自主權(quán)。

當(dāng)事人之所以選擇調(diào)解，很大程度上是由于存在特定的程序利益，如調(diào)解的快捷性、保密性、實(shí)現(xiàn)權(quán)益的及時性、調(diào)解特有的條件、環(huán)境等，對這些程序利益在今后的改革中應(yīng)給予充分關(guān)注，推行“附加條件調(diào)解法”，即對于有履行期限的調(diào)解案件，可以在條文后附上類似“如到期不履行，按…….執(zhí)行”的語句，從而給義務(wù)人以一定約束，督促其自覺履行。調(diào)解結(jié)案的可考慮適當(dāng)減少訴訟收費(fèi)。

對于當(dāng)事人在調(diào)解中的處分行為，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定、社會公共利益和基本符合調(diào)解協(xié)議的實(shí)際履行能力就應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆试S，而不應(yīng)有過多的限制，也不應(yīng)強(qiáng)求調(diào)解合意的達(dá)成一定要建立在“查清事實(shí)、分清是非”的基礎(chǔ)上。

(五)規(guī)范人民調(diào)解。

培育新型的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。

隨著傳統(tǒng)單位組織的解體、變遷，舊的單位組織發(fā)生轉(zhuǎn)型，新的組織形態(tài)正在形成，國家應(yīng)因勢利導(dǎo)在各種類型的社團(tuán)、鄉(xiāng)村社區(qū)、行業(yè)、協(xié)會中建立相應(yīng)的糾紛解決機(jī)制。在這幾年我國社會的自我整理中，已經(jīng)涌現(xiàn)了一些新型調(diào)解機(jī)制。如江蘇南通市在對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)等各類基層調(diào)解組織和力量進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，建立的人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解相結(jié)合并職能聯(lián)動的社會矛盾糾紛“大調(diào)解”機(jī)制；上海浦東新區(qū)個體勞動者協(xié)會、私營企業(yè)協(xié)會經(jīng)司法行政部門批準(zhǔn)，成立了第一個行業(yè)性調(diào)解委員會，有效地調(diào)處了行業(yè)內(nèi)的一些重大糾紛，而且舉辦各種類型的法律培訓(xùn)；貴州天柱縣根據(jù)民族傳統(tǒng)設(shè)置了人民調(diào)解會議庭；無錫市市政管理處在民工隊(duì)伍中設(shè)立調(diào)解組織等等。這些有益的嘗試，值得進(jìn)一步借鑒、推廣。

訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)通互動。

我國一些地方在訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)通互動方面進(jìn)行了有益的嘗試。如上海長寧區(qū)人民法院于2003年開始進(jìn)行“發(fā)揮人民調(diào)解訴訟替代作用”的試點(diǎn)工作,其主要內(nèi)容是通過司法局選拔聘用優(yōu)秀人民調(diào)解員來法院從事輔助調(diào)解工作，在法院設(shè)立專職的人民調(diào)解指導(dǎo)辦公室，并抽調(diào)民事法官進(jìn)行專門負(fù)責(zé)制導(dǎo)；建立區(qū)法院和區(qū)司法局之間的每周例會制度，對試點(diǎn)工作情況進(jìn)行及時分析和改進(jìn)。在試點(diǎn)工作中，實(shí)行三個月一期的人民調(diào)解員輪換上崗制度，既使人民調(diào)解干部協(xié)助法院進(jìn)行了審前輔助調(diào)解，減輕了民事法官的工作壓力，同時也使人民調(diào)解員在法院接受了扎實(shí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和鍛煉，形成了對人民調(diào)解干部的長期輪訓(xùn)的新機(jī)制，這一試點(diǎn)工作取得了良好的社會效果。江蘇南通市中級法院積極指導(dǎo)該市社會矛盾糾紛大調(diào)解中心的人民調(diào)解工作，充分發(fā)揮人民調(diào)解的功能優(yōu)勢，實(shí)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)通互動，使一大批涉及企業(yè)改制、征地拆遷、養(yǎng)老統(tǒng)籌等糾紛得以順利解決。

這些探索和實(shí)踐昭示了新形勢下訴訟調(diào)解與人民調(diào)解實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、資源整合與共享促進(jìn)社會和諧進(jìn)步的新思路，值得進(jìn)一步研究和探索。

三、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接構(gòu)想

程序銜接。

成立人民調(diào)解工作指導(dǎo)小組，設(shè)立人民調(diào)解指導(dǎo)員。人民法院應(yīng)當(dāng)指定相關(guān)業(yè)務(wù)庭和人民法庭審判經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員擔(dān)任各級各類人民調(diào)解委員會的指導(dǎo)員，負(fù)責(zé)對人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。近年來特別是自江蘇省高院制訂下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)對人民調(diào)解工作指導(dǎo)的意見》后，江蘇省各級法院都把加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)提上了議事日程，紛紛制訂相關(guān)實(shí)施細(xì)則予以具體落實(shí)。鎮(zhèn)江、連云港、南京等地法院都成立了人民調(diào)解工作指導(dǎo)小組，在鄉(xiāng)、村幫助設(shè)立調(diào)解委員會，構(gòu)建了比較完善的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。鎮(zhèn)江、連云港等地兩級法院還將指導(dǎo)人民調(diào)解工作納入全年目標(biāo)管理責(zé)任制，明確工作分工和任務(wù)，加強(qiáng)考核和督促。

設(shè)立巡回法庭。人民法院應(yīng)當(dāng)從審判業(yè)務(wù)部門抽調(diào)經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員組成巡回法庭，負(fù)責(zé)審理各縣、區(qū)調(diào)處中心或者人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的民間糾紛案件。

建立庭前調(diào)解機(jī)制。在法院設(shè)立庭前調(diào)解窗口，選擇具有較豐富法律知識和調(diào)解能力的法官及經(jīng)過一定程序聘請的調(diào)解員組成專門調(diào)解機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)庭前調(diào)解及人民調(diào)解協(xié)議的司法審查工作。

建立對人民調(diào)解員的培訓(xùn)、指導(dǎo)制度。

①旁聽制度。各級人民法院應(yīng)當(dāng)定期邀請人民調(diào)解員旁聽依法公開審理的案件，人民調(diào)解員主動要求旁聽的，應(yīng)當(dāng)予以支持。

②巡回法庭和人民調(diào)解指導(dǎo)員可以接受人民調(diào)解員在調(diào)解過程中遇到的有關(guān)法律問題的咨詢，但不得就人民調(diào)解委員會正在調(diào)處的個案直接發(fā)表意見；幫助人民調(diào)解委員會規(guī)范運(yùn)行機(jī)制、工作程序和制度、調(diào)解方式及文書制作。

③定期培訓(xùn)制度。各級人民法院配合當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)，制定培訓(xùn)計(jì)劃，派出具有較豐富的法律知識和審判經(jīng)驗(yàn)的審判人員定期開展對人民調(diào)解員的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，使人民調(diào)解員能夠掌握民事糾紛的性質(zhì)、一定的法律知識和調(diào)解藝術(shù)，提高人民調(diào)解工作的水平。

④建立評閱制度。人民調(diào)解委員會可以將通過調(diào)解達(dá)成的協(xié)議以及卷宗材料送交人民調(diào)解指導(dǎo)員評閱。

⑤調(diào)解質(zhì)量反饋制度。涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件審理終結(jié)后，具體承辦的審判人員應(yīng)將生效的裁判文書寄送原承辦的調(diào)處中心或人民調(diào)解委員會，就審理中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議。

⑥加強(qiáng)人民調(diào)解員的刑事方面法律、法規(guī)的培訓(xùn)指導(dǎo)力度，支持人民調(diào)解組織積極做好刑事自訴、刑事附帶民事賠償?shù)恼{(diào)解工作，充分體現(xiàn)被告人自愿、自治等原則，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

行政訴訟適當(dāng)引入調(diào)解機(jī)制，對三類案件實(shí)行人民調(diào)解行政訴訟司法確認(rèn)的形式結(jié)案。

實(shí)行經(jīng)人民調(diào)解程序的訴訟綠色通道

①就近立案制度。對于人民調(diào)解委員會調(diào)解未成的糾紛，當(dāng)事人要求訴訟的，人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人要求訴訟的請示記入筆錄，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)，及時與所屬人民調(diào)解委員會所在地的法院聯(lián)系，法院應(yīng)當(dāng)派出審判人員到人民調(diào)解委員會，或者由巡回合議庭在人民調(diào)解委員會立案，充分利用現(xiàn)代科技手段逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上立案。

②口頭起訴制度。就近立案時，當(dāng)事人口頭起訴的，具體承辦審判人員應(yīng)當(dāng)將訴訟請求、事實(shí)和理由詳細(xì)記入筆錄，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。

③就近立案時，當(dāng)事人提出訴訟費(fèi)用免、減、緩交申請的，可以先行緩交，由具體承辦的審判人員審查后交院長決定。

④簡易程序制度。各基層人民法院及其派出人民法庭審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的案件，一般應(yīng)當(dāng)適用簡易程序。

⑤先行調(diào)解制度。法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解；對于就近立案的案件，具體承辦的審判人員應(yīng)當(dāng)立即組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。

⑥優(yōu)先審執(zhí)制度。涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的案件的當(dāng)事人及其訴訟代理人要求法院依職權(quán)調(diào)查、收集調(diào)解檔案資料或者證據(jù)材料的，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排，對此類案件應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審理與執(zhí)行，鞏固人民調(diào)解委員會的工作成果。

⑦對調(diào)解和好的離婚案件、調(diào)解維持收養(yǎng)關(guān)系的案件、能夠即時履行的案件及其他不需要當(dāng)事人履行義務(wù)的案件，可以不制作調(diào)解書，但應(yīng)制作詳細(xì)的調(diào)解協(xié)議，并由當(dāng)事人及其訴訟代理人簽名、蓋章或者捺印。調(diào)解達(dá)成協(xié)議并經(jīng)審判人員審核后，雙方簽的協(xié)議即發(fā)生法律效力。

調(diào)解書可以采用填寫式，應(yīng)采用電子簽章技術(shù)或者其他快捷方法制作調(diào)解書，做到即時送達(dá)。經(jīng)征得當(dāng)事人同意，調(diào)解書中可以不載明案件事實(shí)。

⑧對刑事附帶民事賠償?shù)娜嗣裾{(diào)解協(xié)議書，經(jīng)審查，可直接制作刑事附帶民事判決書。

效力銜接。

當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規(guī)定的條件，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。

具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院申請執(zhí)行。

經(jīng)法院庭前調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，由調(diào)解法官制作調(diào)解書，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收的調(diào)解書與法院判決書具有同等法律效力；對人民調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，庭前調(diào)解機(jī)構(gòu)在對人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查時，應(yīng)遵循“法律不禁止即為合法”的原則，凡經(jīng)審查制作調(diào)解書的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調(diào)解效力的銜接提供了依據(jù)?！吨袊鴩H經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則》第48條規(guī)定，當(dāng)事人在仲裁委員會之外通過調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，可以憑當(dāng)事人達(dá)成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請求仲裁委員會指定一名獨(dú)任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強(qiáng)制執(zhí)行力。在我們設(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會員主持達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書。

救濟(jì)途徑的銜接。

調(diào)解制度不可能保障百分百的運(yùn)行無誤，設(shè)立調(diào)解救濟(jì)程序應(yīng)是最有效的矯正手段。

訴訟調(diào)解再審制度的完善。

①將違反法定程序，可能影響當(dāng)事人利益作為申請?jiān)賹彽姆ǘㄊ掠伞?/p>

②將調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反