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文檔簡介
宜居城市公共空間建設(shè)體系的建構(gòu)與管理研究
1宜居城市評價的指標(biāo)設(shè)計宜居是指適宜生活和生活的城市。城市公共空間是人們交流與交往的場所。城市公共空間品質(zhì)的好壞,從一個方面決定了城市是否宜居。羅亞蒙在《宜居城市科學(xué)評價指標(biāo)體系研究》中從社會文明度、經(jīng)濟富裕度、環(huán)境優(yōu)美度、資源承載度、生活便宜度、公共安全度六個方面評價宜居城市,并將“人均公共綠地面積”“城市綠化覆蓋率”“綠色開敞空間”等衡量城市公共空間的相關(guān)指標(biāo)作為宜居城市評價的具體分指標(biāo)之一。張文忠從城市的安全性、環(huán)境的健康性、生活的方便性、出行的便捷度、居住的舒適度五大指標(biāo)來評價城市的宜居性,其中在“舒適度”指標(biāo)中,“公園、綠地數(shù)量和規(guī)?!薄熬G地率”“公共空間數(shù)量和規(guī)?!钡瘸鞘泄部臻g指標(biāo)也被作為宜居城市評價的要素??梢?無論哪種評價體系,城市公共空間對于建設(shè)宜居城市和提高城市生活質(zhì)量均具有重要作用。根據(jù)以上評價指標(biāo)體系,有效規(guī)劃建設(shè)城市公共空間是實現(xiàn)宜居城市建設(shè)目標(biāo)的舉措之一,探討公共空間存在的問題、開發(fā)思路,對于宜居城市建設(shè)起到重要作用。本文以武漢市為例,在分析宜居城市建設(shè)過程中城市公共空間建設(shè)的現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上,提出宜居城市公共空間規(guī)劃建設(shè)的新思路。2推動生態(tài)宜居城市建設(shè),推動城市公共空間建設(shè)武漢市一直致力于宜居城市的建設(shè),并將建設(shè)宜居城市的目標(biāo)明確寫入武漢市十二五發(fā)展規(guī)劃和第十二次黨代會報告中。當(dāng)前,武漢市正在開展生態(tài)框架、水網(wǎng)工程、綠地系統(tǒng)、歷史風(fēng)貌保護等各項規(guī)劃編制工作,并在山水園林城市建設(shè)、“顯山透綠”工程、“碧水藍天”工程、“水網(wǎng)連通”工程等方面發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用,為武漢市生態(tài)宜居城市建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。在城市公共空間建設(shè)方面,近年來,武漢市將城市公共空間作為宜居城市建設(shè)的重要組成部分,新建、改建了一大批城市公園、廣場,如全長7km的漢口江灘公園、首義文化區(qū)、曇華林、中共五大會址、武漢站站前廣場等。截止2010年底,武漢主城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)現(xiàn)狀綠地總面積為5879.34hm雖然為了實現(xiàn)宜居城市目標(biāo),武漢市城市公共空間建設(shè)取得了長足的進步,但是也存在以下兩方面的問題:(1)城市公共資本投資相對滯后首先,地方政府尤其是區(qū)政府負(fù)責(zé)公共空間的具體建設(shè)實施和維護管理,受行政區(qū)劃的影響,各行政區(qū)在可支配的公共資金數(shù)量、發(fā)展重點上存在一定差異,導(dǎo)致城市公共空間建設(shè)空間分布不均衡。如武漢市七個主城區(qū)中人均公園綠地差距較大,江漢區(qū)、口區(qū)、漢陽區(qū)、武昌區(qū)四個區(qū)的人均公園綠地尚未達到國家園林城市分區(qū)最低值5m其次,隨著社會資本越來越多地進入城市建設(shè)領(lǐng)域,而公共資本投資相對滯后,導(dǎo)致由公共資本投資建設(shè)的公共空間不足,帶來公共空間分布不均衡的問題。20世紀(jì)90年代以來,房地產(chǎn)改革制度及社會主體市場經(jīng)濟體制的建立,使得大量的社會資本參與城市建設(shè),加速了城市化的進程。然而,由于城市公共資本投資落后于社會資本投資,導(dǎo)致新建區(qū)域城市公共空間建設(shè)落后于城市建設(shè),尤其是落后于住宅建設(shè)。對武漢市現(xiàn)狀5000m(2)小型公共空間的功能特點和作用按照規(guī)模來分,城市公共空間包括服務(wù)于城市的大型公共空間、服務(wù)于社區(qū)的中型公共空間和服務(wù)于鄰里的小型公共空間。作為展示城市形象的名片和舉辦大型公共活動的場所,大型公共空間的規(guī)劃建設(shè)往往基于政治和經(jīng)濟的考量,對于改善市民生活的作用十分有限。中型公共空間的規(guī)劃建設(shè)更多地基于公共健康的考量,但由于服務(wù)半徑等問題往往造成市民使用的不便。小型公共空間具有方便到達和形式靈活等特點,而且其規(guī)劃建設(shè)往往不拘泥于傳統(tǒng)城市公共空間框架,對于提高城市宜居性和適應(yīng)現(xiàn)代公共生活具有重要作用。在實際建設(shè)過程中,作為城市名片的大型公共空間理所當(dāng)然地受到重視,而中小型公共空間的建設(shè)常常被忽視,這對于提高城市宜居性極其不利。如在武漢市主城城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)狀公園綠地構(gòu)成中,作為大型公共空間的市、區(qū)、專類公園占公園綠地的86.49%,作為中型公共空間的小區(qū)游園占3.88%,屬于小型公共空間的街頭綠地占9.63%。3.1通過資本投資建設(shè)公共空間,擴大城市公共綠地在經(jīng)濟全球化背景下,隨著強大的私人資本在全球流動,城市建設(shè)投資主體發(fā)生變化,越來越多的私人資本參與到城市公益性設(shè)施建設(shè)中。在城市公共空間建設(shè)中,私人資本也開始涌入,從而催生了一種新型的公共空間—私有公共空間(PrivatelyOwnedPublicSpace),即由非公共投資在非公共產(chǎn)權(quán)土地上建造的、但是供公共使用的公眾活動場所。這種公共空間的規(guī)劃建設(shè)對象主要為城市中小型公共空間,是當(dāng)前以公共資本投資建設(shè)公共空間的有益補充,也是宜居城市建設(shè)的重要方面。例如,上海的太平橋綠地(即“上海新天地”項目的綠地部分)由盧灣區(qū)政府與香港瑞安集團共同出資開發(fā),武漢“新天地”一期商業(yè)區(qū)的公共廣場由香港瑞安集團出資開發(fā)。面對非政府投資在城市公共空間建設(shè)中所起的作用越來越大,一些城市政府逐漸開始應(yīng)用公共政策來鼓勵、規(guī)范社會資本對公共空間的投資,如武漢市出臺的《武漢市主城區(qū)用地建設(shè)強度管理暫行規(guī)定(試行)(2011)》明確提出公共綠地容積率轉(zhuǎn)移政策:(1)規(guī)劃控制的公共綠地納入相鄰項目一并建設(shè)的,可按照該項目容積率的50%測算建筑量,并轉(zhuǎn)移至項目用地內(nèi);(2)在項目用地內(nèi)劃出一定規(guī)模公共綠地的,可按照該公共綠地原有建筑面積的1.2倍測算建筑量,轉(zhuǎn)移至剩余項目用地內(nèi),并對公共綠地提出了相應(yīng)的要求。其他城市如上海、南京、無錫等也出臺了類似的容積率獎勵政策。在宜居城市建設(shè)過程中,隨著公共空間建設(shè)資金來源和開發(fā)模式的重大轉(zhuǎn)變,面對城市公共空間尤其是中小型公共空間建設(shè)不足的現(xiàn)實情況,如何鼓勵和引導(dǎo)非政府投資建設(shè)公共空間,如何完善公共空間體系,有效控制規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量,從而達到改善公共空間環(huán)境、提升人民生活品質(zhì)、增強城市宜居性的目的,是本文重點探討的話題。3.2以確保宜居目標(biāo)的實現(xiàn)為目標(biāo),建設(shè)公共空間據(jù)花旗銀行及國際著名房地產(chǎn)咨詢機構(gòu)英國萊坊公司聯(lián)合發(fā)布的“2011年財富報告”顯示,在全球城市宜商宜居排行榜中,紐約僅次于倫敦,位居全球第二。在實現(xiàn)宜商宜居目標(biāo)的建設(shè)過程中,在寸土寸金、土地私有政策的背景下,紐約中心區(qū)城市公共空間建設(shè)用地不足的問題尤為突出。為了在推進城市建設(shè)的同時又不影響宜居目標(biāo)的實現(xiàn),從1961年開始,紐約通過容積率獎勵和區(qū)劃條件放寬等方式來鼓勵開發(fā)商在私有物業(yè)里進行公共空間的建設(shè)。之后,紐約市對激勵性政策不斷調(diào)整,引導(dǎo)私人開發(fā)商建造了大量的私有公共空間,為建成宜商宜居城市奠定了基礎(chǔ)。本文總結(jié)出3點可供借鑒的紐約私有公共空間規(guī)劃建設(shè)思路。(1)廣場外的私有公共空間1961年,紐約市對1916年的區(qū)劃法進行了全面、系統(tǒng)的修訂,不但正式提出容積率(FAR)的概念,還提出了鼓勵私有公共空間建設(shè)的公共政策。除了公共廣場外,1961年版區(qū)劃法還提出了一種新的私有公共空間類型:拱廊空間(Arcade),并對獎勵值及獎勵總額設(shè)置了上限:不得超過該用地容積率的20%(表1)。1968年,上升廣場(ElevatedPlaza)成為第三種類型的私有公共空間,其建設(shè)要求為面積至少為8000平方英尺(744m值得一提的是,較之公共廣場和拱廊空間,其他新增的私有公共空間類型在管理機制上進行了改進,必須在通過紐約市規(guī)劃委員會對方案的審核后才能獲得額外的建筑面積獎勵。(2)對設(shè)施的界定由于獎勵額度巨大,該政策極大地激發(fā)了開發(fā)商建造私有公共空間的熱情。然而,因為沒有對空間的質(zhì)量進行具體的硬性要求,造成很多私有公共空間達不到公眾使用的標(biāo)準(zhǔn)。在管理機制上,開發(fā)商只要把公共空間的設(shè)計方案呈報給紐約市建筑部門審核,在滿足最低要求的前提下就可以獲得容積率的獎勵,而規(guī)劃委員會沒有權(quán)力審查和核準(zhǔn)方案是否具有獲得獎勵的資格。另外,由于對私有公共空間的標(biāo)準(zhǔn)限定不明,很多用作機動車道和車庫的空地也被計算到公共空間面積內(nèi)。所有這些都造成了這一時期建造的私有公共空間量多質(zhì)差的情況。1975年,紐約市頒布了關(guān)于區(qū)劃法中公共廣場和拱廊空間相關(guān)內(nèi)容的修正案,提高了設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn),對服務(wù)設(shè)施提出了硬性的規(guī)定,并且對具體的管理審批過程進行了改進。除此之外,修正案還將原有的公共廣場和拱廊空間重新劃分為3個新的類型:人行道拓寬區(qū)(SidewalkWidening)、城市廣場(UrbanPlaza)和原有的戶外廣場(Pre-existingOpenAirConcourse)。人行道拓寬區(qū)是指“全天候向公眾直接開放的、與人行道處于同一平面的、連續(xù)的開放空間”。對于狹窄的街道而言,人行道拓寬區(qū)應(yīng)不小于5英尺(1.524m),且不大于10英尺(3.048m);對于寬闊的街道而言,人行道拓寬區(qū)應(yīng)不小于10英尺(3.048m)。城市廣場是指“可供大量人群全天候使用的、面向街道或人行道拓寬區(qū)的、連續(xù)的開放空間”??梢钥闯?新的定義把方便公眾使用作為城市廣場的一個重要方面。此外,為了避免破壞街道界面的連續(xù)性,修正案還對占據(jù)整個用地寬度的城市廣場的數(shù)量進行了限制。關(guān)于城市廣場和人行道拓寬區(qū)的管理審批程序,開發(fā)商首先要把公共空間的詳細(xì)方案呈報給紐約市規(guī)劃委員會主席,由主席對方案是否滿足設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)進行審核。通過審核的方案才能向市建筑部門通報,并獲得實施和獎勵。同時,開發(fā)商還要簽訂關(guān)于購買規(guī)定的服務(wù)設(shè)施和承擔(dān)維護費用的合同,并進行法律公正。1977年,紐約市規(guī)劃委員會對城市廣場進行進一步細(xì)化,分出了居住廣場(ResidentialPlaza)類型,定義為:“開放空間的客廳”。較之城市廣場,居住廣場具有更高的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。1982年,紐約市規(guī)劃委員會又提出了“步行流動空間(PedestrianCirculationSpace)”的概念,并作為區(qū)劃法規(guī)定的強制要求。(3)公共服務(wù)的整合從1961年至今,紐約市規(guī)劃委員會不斷地對私有公共空間的類型、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及獎勵額度進行修改與完善,對于某些私有公共空間類型已不再提供額外的獎勵,如人行道拓寬區(qū)和戶外廣場大廳等。目前,紐約市規(guī)劃委員會正在著手進行一項對現(xiàn)存零散的公共空間進行整合的計劃。根據(jù)學(xué)者凱頓協(xié)同紐約市城市規(guī)劃部門及紐約市立藝術(shù)協(xié)會歷時三年半的跟蹤調(diào)查,截止2000年,紐約市共建成503個私有公共空間,總面積為84英畝(34hm4我國城市公共空間趨勢構(gòu)想針對當(dāng)前武漢市宜居城市建設(shè)中公共空間建設(shè)存在的問題,筆者基于紐約市私有公共空間建設(shè)的經(jīng)驗,將私有公共空間概念引入我國的公共空間規(guī)劃建設(shè)體系中,著重從體系建構(gòu)和制度層面,為宜居城市公共空間的規(guī)劃建設(shè)提出新思路。4.1公共空間建設(shè)傳統(tǒng)的以稅收為主導(dǎo)的公共資金的投入,難以建成大、中、小型公共空間俱全的城市公共空間系統(tǒng)。在當(dāng)前越來越多社會資本流入城市建設(shè)領(lǐng)域的背景下,武漢市需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的城市公共空間全權(quán)由城市政府建設(shè)、維護、管理的觀念,建立新型公共空間建設(shè)體系,完善中小型公共空間建設(shè),滿足宜居城市在公共空間建設(shè)方面的指標(biāo)要求(圖2)。具體而言,根據(jù)城市公共空間的等級體系,大型公共空間作為展示城市形象、吸引觀光客、舉行大型集會的場所,具有規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、服務(wù)范圍廣、投資大等特點,建議以公共投資為主,由政府統(tǒng)一建造和管理;中型公共空間作為服務(wù)于社區(qū),改善城市環(huán)境,促進日常交往、休閑健身和社會活動的場所,具有規(guī)模中等、服務(wù)范圍適中等特點,可采取政府主導(dǎo)開發(fā),或私人主導(dǎo)開發(fā),或政府與私人合作開發(fā)等多種開發(fā)模式;而小型公共空間包括街頭綠地、建筑物的附屬廣場、建筑的中庭空間、跨街區(qū)的拱廊空間等,具有規(guī)模小、布局靈活、數(shù)量多、分布廣、服務(wù)范圍小的特點,其建設(shè)是營造城市活力、豐富市民公共生活、建設(shè)宜居城市的重要方面,同時也是社會資本參與城市建設(shè)的最主要方面,是規(guī)劃管理能直接管理控制的部分,建議主要以私人投資為主。4.2激勵性政策,為社會資本參與中小型公共空間的建設(shè)提供指導(dǎo)與支撐公共政策引導(dǎo)是促進社會資本投入城市公共產(chǎn)品建設(shè)的主要途徑。如何建立適宜的政策機制,引導(dǎo)私有公共空間建設(shè),是構(gòu)建新型城市公共空間體系、落實宜居城市建設(shè)要求的保障。具體而言,主要包含以下兩個方面:(1)制定激勵性政策,引導(dǎo)私有公共空間的規(guī)劃建設(shè)。在國外市場經(jīng)濟條件下,作為城市規(guī)劃工具的區(qū)劃法規(guī),特別是激勵性區(qū)劃法,是私有公共空間最主要的生產(chǎn)機制。而作為我國當(dāng)前城市土地開發(fā)控制的直接法定依據(jù)的控制性詳細(xì)規(guī)劃,仍停留在第一代區(qū)劃理念上,以“消極”的控制為主。激勵性區(qū)劃法(IncentiveZoning)作為第二代區(qū)劃理念的體現(xiàn),自1957年在芝加哥產(chǎn)生以來,已在紐約、洛杉磯、舊金山、香港、大阪等城市廣泛使用,它通過容積率獎勵等激勵性措施鼓勵私人資本投入公共物品的生產(chǎn),變“消極的控制”為“積極的引導(dǎo)”。武漢市當(dāng)前已經(jīng)引入公共綠地容積率轉(zhuǎn)移政策,但僅局限于公共綠地,還可進一步擴大激勵性政策的適用對象,借鑒紐約激勵性區(qū)劃法引導(dǎo)私有公共空間建設(shè)的經(jīng)驗,進一步完善激勵性政策,通過容積率獎勵、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等手段,引導(dǎo)社會資本積極投入所有中小型公共空間的建設(shè),進而促進宜居城市的建設(shè)。(2)細(xì)化激勵性政策,規(guī)范私有公共空間的規(guī)劃建設(shè)。首先,激勵性政策必須兼顧公平與效率。要使激勵性區(qū)劃法得以實施,最基本的前提就是保證私人開發(fā)商通過私有公共空間的開發(fā)獲得的利潤要大于其投入的成本。但是,因獎勵而產(chǎn)生的建設(shè)方案的改變同時又不能損害公正利益,因此武漢市應(yīng)進行多方研究,根據(jù)不同的私有公共空間類型,選擇合適的獎勵額度,滿足投資者、公眾、政府三方利益最優(yōu)化的要求。其次,激勵性政策內(nèi)容必須細(xì)化且具有可操作性。一方面,武漢市應(yīng)在現(xiàn)有激勵性政策上,明確界定可獲得獎勵的私有公共空間的類型,同時對不同類型的私有公共空間可獲得的具體獎勵額度、私有公共空間需達到的建設(shè)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、驗收要求等進行明確規(guī)定;另一方面,武漢市應(yīng)該根據(jù)城市發(fā)展的實際,對激勵性政策進行不斷完善和調(diào)整。在這一點上,紐約就是成功案例,其規(guī)劃委員會通過不斷地對私有公共空間的類型、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及獎勵額度進行修改與完善,使得1975年以后建成的90%的城市廣場和居住廣場都滿足了基本使用要求。最后,激勵性政策應(yīng)落實到現(xiàn)有的規(guī)劃管理的依據(jù)—控制性詳細(xì)規(guī)劃中,如當(dāng)前武漢市已經(jīng)建立了比較完善的控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則編制體系,應(yīng)研究在現(xiàn)有導(dǎo)則的法定文件和指導(dǎo)文件中分別增加哪些指標(biāo)要素,分析增加要素的表達形式、控制內(nèi)容和深度,并統(tǒng)一圖則的成果形式等。4.3對公共空間的審核要使私有公共空間建設(shè)的激勵性政策得以實施,必須使政策與武漢市現(xiàn)行的規(guī)劃管理體系無縫對接。首先,在國有土地出讓之前(劃撥用地由于大多由公共資本投資,故不在此考慮之列),在規(guī)劃條件中需明確公共空間的建設(shè)要求,并根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃,區(qū)分出規(guī)定性的公共空間(不提供額外獎勵)及指導(dǎo)性的公共空間(可提供額外獎勵),作為地塊出讓合同的組成部分。其次,規(guī)劃主管部門(武漢市國土資源和規(guī)劃局)在用地審核過程中,必須對建設(shè)單位提供的建設(shè)工程總平面圖進行審核,對規(guī)劃條件中
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