邊界與效率公共服務(wù)制度構(gòu)建的一個(gè)視角-湖南非稅收入網(wǎng)課件

財(cái)政治理：

體系優(yōu)化與能力提升

劉寒波

湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授二O一四年四月十七日

財(cái)政治理：

體系優(yōu)化與能1背景國(guó)際：“治理”浪潮：20世紀(jì)80年代初的“地方治理”和80年代后期的“公司治理”運(yùn)動(dòng)；經(jīng)濟(jì)全球化和一體化治理的興起對(duì)國(guó)家權(quán)威構(gòu)成了挑戰(zhàn),“國(guó)家中心主義”的分析框架已不復(fù)適用。首先,治理挑戰(zhàn)了國(guó)家的“統(tǒng)治”角色與國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行向度。其次,治理反思了市場(chǎng)失靈與政府失敗的兩種場(chǎng)景,超越了自由主義與干預(yù)主義之爭(zhēng)。體現(xiàn)在公共財(cái)政方面是一系列改革（績(jī)效管理、公共服務(wù)市場(chǎng)化與社會(huì)化浪潮等）背景國(guó)際：2背景國(guó)內(nèi)：十八屆三中全會(huì)：頂層設(shè)計(jì)；國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化；現(xiàn)代財(cái)政制度發(fā)展模式遇到困境，釋放“改革紅利”當(dāng)前的財(cái)政經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入“深水區(qū)”——治理問(wèn)題日益突出深化財(cái)稅體制改革總體方案（中央政治局）一是改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度；二是深化稅收制度改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善稅收功能、穩(wěn)定宏觀稅負(fù)、推進(jìn)依法治稅，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用；三是調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢(qián)相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。背景國(guó)內(nèi)：3一、基本內(nèi)涵治理（Governance）：原意是指控制、引導(dǎo)和操縱政治學(xué)中的“治理”：公共治理

90年代以來(lái)，在西方學(xué)術(shù)界“治理”一詞十分流行，但在概念上有多種說(shuō)法，直到現(xiàn)在仍是一個(gè)相對(duì)模糊和復(fù)雜的概念。定義一：治理是由共同的目標(biāo)所支持的,這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé),而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。（J·N·Rosenau——治理理論的創(chuàng)始人之一）定義二：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。（全球治理委員會(huì)，CDD）

一、基本內(nèi)涵治理（Governance）：原意是指控制、引4一、基本內(nèi)涵影響深遠(yuǎn)或意義重大：一是從統(tǒng)治（government）走向治理（governance）；二是從善政（goodgovernment）走向善治（goodgovernance）；三是從有政府的統(tǒng)治走向沒(méi)有政府的治理（governancewithoutgovernment）——社區(qū)治理；四是從民族國(guó)家的政府統(tǒng)治走向全球治理（globalgovernance）——全球公共服務(wù)。一、基本內(nèi)涵影響深遠(yuǎn)或意義重大：5一、基本內(nèi)涵企業(yè)理論中的“治理”：公司治理治理是以現(xiàn)代公司為主要對(duì)象，以監(jiān)督與激勵(lì)為核心內(nèi)容；公司治理不僅僅研究治理結(jié)構(gòu)中對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督與制衡作用，也強(qiáng)調(diào)如何通過(guò)治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制來(lái)保證決策的有效性和科學(xué)性，從而維護(hù)公司多方面利關(guān)者的利益。理論基礎(chǔ)：委托代理理論：兩權(quán)分離理論：利益相關(guān)者理論——利益相關(guān)者利益（如公司的股東、債權(quán)人、員工、顧客、供應(yīng)商、零售商、社區(qū)及政府等個(gè)人和團(tuán)體）的共同最大化才是公司的目標(biāo)，也才能充分體現(xiàn)公司存在的價(jià)值，有效的公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)能夠向其提供與其利益關(guān)聯(lián)程度相匹配的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。一、基本內(nèi)涵企業(yè)理論中的“治理”：公司治理6一、基本內(nèi)涵公民與政府關(guān)系的演變一、基本內(nèi)涵公民與政府關(guān)系的演變7一、基本內(nèi)涵財(cái)政治理的內(nèi)涵：現(xiàn)代財(cái)政治理可理解為包括政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等多層管理主體共同管理公共財(cái)政事務(wù)、處理社會(huì)沖突、協(xié)調(diào)不同利益的一系列制度、體制、規(guī)則、程序和方式的總和；是一種法律、文化和制度安排的有機(jī)整合，并由其決定財(cái)政的行為范圍，控制權(quán)的歸屬和行使方式、程序(工作流程)，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與利益分配的機(jī)制等；是政府部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)一定的制度安排和體制設(shè)置，協(xié)同經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、社會(huì)團(tuán)體和公民社會(huì)一起，共同管理公共財(cái)政事務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)其他領(lǐng)域發(fā)展的過(guò)程。一、基本內(nèi)涵財(cái)政治理的內(nèi)涵：8一、基本內(nèi)涵財(cái)政治理的內(nèi)涵：在治理目標(biāo)上，現(xiàn)代財(cái)政治理旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與市場(chǎng)約束、公共參與的兼容互補(bǔ)、和諧共生，是以公共利益為其追求的價(jià)值目標(biāo)。在治理結(jié)構(gòu)上，現(xiàn)代財(cái)政治理應(yīng)當(dāng)是多層次、多邊、多主體的治理結(jié)構(gòu)，而不應(yīng)當(dāng)是一種單邊治理結(jié)構(gòu)，且各層次呈現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)特征與運(yùn)行機(jī)制。在現(xiàn)代財(cái)政治理過(guò)程中，各種治理主體在公共財(cái)政領(lǐng)域中扮演不同角色，平等參與治理過(guò)程，各展所長(zhǎng)、各得其所，形成多元治理格局，這與傳統(tǒng)的以政府為主體的一元化財(cái)政治理模式存在著很大的差別。在運(yùn)行機(jī)制上，一方面，現(xiàn)代財(cái)政治理作為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)和重要支柱，它是雙向度而并非單向度的。財(cái)政治理的現(xiàn)代化與國(guó)家治理的現(xiàn)代化是息息相關(guān)的，財(cái)政治理的轉(zhuǎn)型可以引導(dǎo)和促進(jìn)國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型，只有打下了現(xiàn)代財(cái)政制度的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，才可能收獲現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力的成果。反過(guò)來(lái)，財(cái)政治理能否成功轉(zhuǎn)型，取決于能否準(zhǔn)確把握我國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的方向、結(jié)構(gòu)和方式。另一方面，現(xiàn)代財(cái)政治理既具有“公共治理”的特征，許多情況下又類(lèi)似于“公司治理”?，F(xiàn)代財(cái)政治理是一種協(xié)同治理，體現(xiàn)著政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府部門(mén)與非政府部門(mén)的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，要求依靠政府和社會(huì)的有效互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的高效率配置和社會(huì)公平公正。同時(shí)，現(xiàn)代財(cái)政治理也強(qiáng)調(diào)如何通過(guò)治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制來(lái)保證決策的有效性和科學(xué)性，強(qiáng)調(diào)如何通過(guò)內(nèi)部權(quán)力分配的分工協(xié)調(diào)和制衡機(jī)制來(lái)維護(hù)多方相關(guān)者的利益。在發(fā)展方向上，滿足和適應(yīng)公共治理的要求將成為現(xiàn)代財(cái)政治理的標(biāo)準(zhǔn)之一，即應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共治理模式的要求來(lái)選擇財(cái)政運(yùn)行機(jī)制與方式。意味著，不同層級(jí)、不同地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制可能是不同的，多樣化將成為一種趨勢(shì)。一、基本內(nèi)涵財(cái)政治理的內(nèi)涵：9一、基本內(nèi)涵現(xiàn)代財(cái)政治理的特點(diǎn)財(cái)政治理需要多方參與，治理主體具有多元性特征。

財(cái)政治理的結(jié)構(gòu)與機(jī)制需要制度來(lái)予以固化和確認(rèn),制度規(guī)范為財(cái)政治理的落腳點(diǎn)。財(cái)政治理涉及多方利益，平衡各方利益為財(cái)政治理的核心與關(guān)鍵。財(cái)政治理最直接體現(xiàn)在財(cái)政資金的價(jià)值運(yùn)動(dòng)，價(jià)值運(yùn)動(dòng)貫穿財(cái)政治理的始終。

一、基本內(nèi)涵現(xiàn)代財(cái)政治理的特點(diǎn)10二、財(cái)政治理與現(xiàn)代財(cái)政制度治理與制度：制度是一種安排，包括正式制度安排和非正式制度安排。體現(xiàn)和反映的是治理的結(jié)構(gòu)與機(jī)制。治理的結(jié)構(gòu)與機(jī)制需要制度來(lái)予以固化和確認(rèn)。財(cái)政治理與現(xiàn)代財(cái)政制度：現(xiàn)代財(cái)政制度就是對(duì)財(cái)政治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制的一種固化與確認(rèn)。財(cái)政治理的結(jié)構(gòu)與機(jī)制決定了現(xiàn)代財(cái)政制度的范圍與內(nèi)容。財(cái)政治理、財(cái)政制度（模式）與管理：治理——制度設(shè)計(jì)——管理活動(dòng)二、財(cái)政治理與現(xiàn)代財(cái)政制度治理與制度：11二、財(cái)政治理與現(xiàn)代財(cái)政制度關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的官方觀點(diǎn)：現(xiàn)代財(cái)政制度起源于西方國(guó)家，且經(jīng)歷了從古典財(cái)政向現(xiàn)代財(cái)政演進(jìn)的過(guò)程。并無(wú)統(tǒng)一的模式。

特征：張高麗：法治財(cái)政；民生財(cái)政；穩(wěn)固財(cái)政；陽(yáng)光財(cái)政；效率財(cái)政目標(biāo)：習(xí)近平：“加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場(chǎng)、有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度，形成中央和地方與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，更好地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性?！迸Ψ较颍喝腥珪?huì)決定：改進(jìn)預(yù)算管理制度；完善稅收制度；建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度評(píng)價(jià)或期待：上述所有說(shuō)法無(wú)疑都是正確的，我們也一直在努力實(shí)現(xiàn)。二、財(cái)政治理與現(xiàn)代財(cái)政制度關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的官方觀點(diǎn)：12三、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)財(cái)政治理的分解（一）：一般公共服務(wù)模型公共服務(wù)規(guī)劃、提供或生產(chǎn)方（政府、社區(qū)等）

資金供給方（財(cái)政）

需求方和資金提供方（企業(yè)、個(gè)人等）

三、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)財(cái)政治理的分解（一）：公共服務(wù)規(guī)劃、提供或生13三、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)宏觀治理結(jié)構(gòu)：這是從國(guó)家或地區(qū)層面的考察，屬于第一層次的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)。公共服務(wù)規(guī)劃、提供或生產(chǎn)方主要是指政府和社區(qū)等。主要涉及到政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間關(guān)系；政府間關(guān)系和人大與政府之間的關(guān)系。財(cái)政涉及到政府與企業(yè)、個(gè)人之間的財(cái)政關(guān)系。公眾（企業(yè)與個(gè)人）在治理結(jié)構(gòu)中的地位與作用的發(fā)揮。社區(qū)自治及其財(cái)政安排。治理目標(biāo)滿足市場(chǎng)失靈和政府失靈條件下企業(yè)和個(gè)人無(wú)法通過(guò)自身解決的共同需要；公共利益最大化。這種治理結(jié)構(gòu)是一種多邊和雙向度的治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代政府在本質(zhì)上是為政府、企業(yè)、個(gè)人、其他（全球）相關(guān)利益者等之間的契約關(guān)系充當(dāng)聯(lián)接點(diǎn)。財(cái)政治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是各利益相關(guān)者之間有關(guān)財(cái)政權(quán)利的配置機(jī)制。傳統(tǒng)模式下的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代模式下的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)：一種共同治理的模式三、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)宏觀治理結(jié)構(gòu)：14三、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)財(cái)政治理的分解（二）：財(cái)政運(yùn)行模型財(cái)政（運(yùn)行管理）資金使用者（公共服務(wù)提供或生產(chǎn)者）公共服務(wù)消費(fèi)者（企業(yè)、個(gè)人）資金提供者（企業(yè)、個(gè)人）三、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)財(cái)政治理的分解（二）：財(cái)政（運(yùn)行管理）資金使15三、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)中觀治理結(jié)構(gòu)：這是從財(cái)政層面的考察，屬于第二層次的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)。包括公共收入治理與公共支出治理治理目標(biāo)：正確處理好收支矛盾；財(cái)政效率最大化。公共收入體系及其治理結(jié)構(gòu)：公共收入體系：稅收治理；非稅收入治理；政府債務(wù)治理。公共支出體系及其治理結(jié)構(gòu)：政府提供公共服務(wù)方式：提供與生產(chǎn)創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制第三方治理和公眾參與這種治理結(jié)構(gòu)是以激勵(lì)約束機(jī)制為基礎(chǔ)的、結(jié)構(gòu)上——，運(yùn)行上——治理結(jié)構(gòu)三、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)中觀治理結(jié)構(gòu)：16三、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)微觀治理結(jié)構(gòu)（內(nèi)部運(yùn)行管理）：財(cái)政運(yùn)行過(guò)程：預(yù)算執(zhí)行決算報(bào)告治理目標(biāo)：規(guī)范、公開(kāi)、透明和高效決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分離這種治理結(jié)構(gòu)是通過(guò)分權(quán)與制衡機(jī)制，結(jié)構(gòu)上三權(quán)分離、運(yùn)行上的工作流程標(biāo)準(zhǔn)化，保證決策的有效性和科學(xué)性，執(zhí)行的合規(guī)性與高效率。三、財(cái)政治理結(jié)構(gòu)微觀治理結(jié)構(gòu)（內(nèi)部運(yùn)行管理）：17四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)財(cái)政治理體系優(yōu)化與能力提升是一個(gè)系統(tǒng)工程：受制于國(guó)家治理體系：重塑?chē)?guó)家治理體系是一個(gè)過(guò)程受制于既得利益受制于傳統(tǒng)觀念四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)財(cái)政治理體系優(yōu)化與能力提升是18四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)我國(guó)財(cái)政治理發(fā)生了結(jié)構(gòu)性、功能性的重大變化，呈現(xiàn)出許多新特征：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)成為我國(guó)財(cái)政治理的基礎(chǔ)，但仍在許多方面與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，特別是全球化發(fā)展的要求不相適應(yīng)。政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系越來(lái)越協(xié)調(diào)，政府的作用與邊界逐漸清晰，財(cái)政的職能范圍越來(lái)越明確，但財(cái)政治理的單向度與單邊結(jié)構(gòu)特征明顯?！柏?cái)政聯(lián)邦主義”的財(cái)政分權(quán)，使政府間關(guān)系形成了中央、地方兩個(gè)積極性的格局，但政府間職責(zé)有待理順。財(cái)政收入、支出（預(yù)算）與內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制都發(fā)生了功能性變化，但仍然存在許多“短板”。四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)我國(guó)財(cái)政治理發(fā)生了結(jié)構(gòu)性、功19四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵應(yīng)該從治理體系與機(jī)制入手：改革開(kāi)放過(guò)程中，財(cái)政改革只專(zhuān)注于財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制，忽視了財(cái)政治理體系的優(yōu)化與治理能力的提升。三十多年來(lái)，財(cái)政運(yùn)行機(jī)制變革呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴(lài)特征，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制（以計(jì)劃、控制為手段）的財(cái)政運(yùn)行管理模式，并沒(méi)有得到打破和發(fā)生根本的改變。已不適應(yīng)當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制提出的要求，滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潮流。財(cái)政管理在運(yùn)行機(jī)制上違背了財(cái)政活動(dòng)規(guī)律的要求，治理效率低下。

四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵應(yīng)該從20四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)宏觀層面：政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間關(guān)系：以市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用為基礎(chǔ)，界定政府的職能范圍、行使職能的方式——特別是地方政府和社區(qū)治理創(chuàng)新，這是世界上治理創(chuàng)新最活躍的領(lǐng)域。人大與政府之間的關(guān)系：強(qiáng)化、細(xì)化人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力政府間關(guān)系：中央與地方兩個(gè)積極性，重點(diǎn)在政府間財(cái)政關(guān)系處理上。有效發(fā)揮財(cái)政促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用：四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)宏觀層面：21四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)中觀層面：改進(jìn)預(yù)算制度改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，預(yù)算編制和審查的重點(diǎn)由現(xiàn)在的收支平衡狀態(tài)更多向支出預(yù)算和政策轉(zhuǎn)變；建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效預(yù)算公開(kāi)、透明完善公共收入體系完善稅收制度保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定規(guī)范非稅收入體系——治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題政府債務(wù)管理——往往關(guān)心規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)控制、方式等，但治理結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)中觀層面：22四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)中觀層面：創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制：積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)及其治理體系與財(cái)政運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建政事、政企與政社分開(kāi)：構(gòu)建一之相應(yīng)的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)中觀層面：23四、治理體系優(yōu)化與能力提升的重點(diǎn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)：財(cái)政部門(mén)內(nèi)部實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)四項(xiàng)職能相對(duì)分離并且由不同的職能機(jī)構(gòu)分別