第6課西方的文官制度高二歷史統(tǒng)編版（2019）選擇性必修1

第6課西方的文官制度課堂導(dǎo)入

《格列佛游記》(1726)是英國著名諷刺小說家斯威夫特的代表作。小說《小人國》篇章中，國王用“繩上跳舞”的方法選拔官員：誰跳繩跳得越好、跳得越高，誰就越能得到國王的寵愛、越能當上大官。作者以此抨擊了18世紀前期英國國王高官的昏庸無能，揭露官場政治的黑暗腐敗。英國當時實行什么選官制度？英國應(yīng)如何解決選官難題呢？一、西方文官制度出現(xiàn)的背景1.中古時期恩賜制及其弊端時期社會背景官員任用方式官員任用特點（弊端）中古時期（1）西歐形成以封君、封臣為基本特征的封建制度；（2）王權(quán)與基督教會長期并立西歐社會管理主要依靠教士和封建領(lǐng)主（“恩賜官爵制”）（1）封閉性（統(tǒng)治階級內(nèi)部）（2）時代性（政教合一）（3）隨意性（或缺乏制度化）；（4）私人性（官員只是為國王和顯貴服務(wù)，類似于仆從）中古后期國王權(quán)力逐步擴大，需要處理的事務(wù)越來越多實行恩賜官職制：國王和權(quán)貴常常憑個人的喜好隨意恩賜官職給身邊的人，讓他們來處理國家和社會事務(wù)一、西方文官制度出現(xiàn)的背景思考：恩賜制帶來的弊端？恩賜制度本身特點導(dǎo)致政治亂象頻發(fā)1.中古時期恩賜制及其弊端由于“恩賜制”的影響，英國文官系統(tǒng)相當紊亂……多年來，文官管理缺少統(tǒng)一有效的管理監(jiān)督，升遷、使用、獎懲和任免缺少常規(guī)章法，人員調(diào)配不當，工作時間長短不一。有的部門每日僅工作5—6小時，眾人懶散，浮游度日。

——摘編自閻照祥《英國政治制度史》

恩賜制：君主和貴族將官職賞賜給下屬的任官制度，它是封建君主制度下普遍存在的一種任官現(xiàn)象。一、西方文官制度出現(xiàn)的背景資產(chǎn)階級通過議會逐漸地限制國王的權(quán)力，包括限制國王對官吏的任命權(quán)。有些國家革命進行得更徹底，推翻了國王，建立了共和政體。官吏恩賜制的消亡，為文官制度的形成和發(fā)展創(chuàng)造了條件。

“朕即國家”“朕即民族”

——法國國王路易十四路易十四推向斷頭臺的路易十六2.新興的資產(chǎn)階級與封建貴族爭奪統(tǒng)治權(quán)的勝利一、西方文官制度出現(xiàn)的背景

在政黨制度建立初期，在選舉中獲勝的執(zhí)政黨都把政府的官職作為戰(zhàn)利品酬勞，對該黨有功和對選舉勝利作出貢獻的人，而對其政治，經(jīng)濟文化水平，工作能力等考慮不多，甚至根本不加考慮，公開的進行“肥缺分贓”。——古燕《西方政治的穩(wěn)定器》思考：政黨分肥制帶來的弊端？腐敗泛濫；影響政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，降低行政效率；3.資本主義初期政黨分肥制的教訓(xùn)一、西方文官制度出現(xiàn)的背景1881年，美國新任總統(tǒng)加菲爾德因黨內(nèi)支持者沒有得到滿意官職被刺殺

政黨分肥制是資產(chǎn)階級政黨政治不成熟的表現(xiàn)。頻繁的人事更動造成了周期性的政治動蕩，引起政府內(nèi)部工作秩序混亂，政策執(zhí)行缺乏連續(xù)性，導(dǎo)致了社會的不安定。

資產(chǎn)階級看到了改革任官制度的必要，文官制度恰好適應(yīng)了資產(chǎn)階級的這種政治需要而產(chǎn)生并迅速發(fā)展起來。3.資本主義初期政黨分肥制的教訓(xùn)一、西方文官制度出現(xiàn)的背景社會化大生產(chǎn)對于官員數(shù)量及官員素質(zhì)的要求進一步提升。時代的呼喚工業(yè)革命的完成使英國急需清廉高效的政府為其經(jīng)濟擴大張服務(wù)，選拔有效的班子充實政府職務(wù)，改革呼聲越來越高?！獡?jù)梁寧森《英國文官制度的起源》4.工業(yè)革命的推動一、西方文官制度出現(xiàn)的背景（1）社會化的大生產(chǎn)使政府的職能范圍進一步擴大，政府的非政治統(tǒng)治職能即管理一般社會事務(wù)的職能得到了擴展。（2）工業(yè)革命造就了現(xiàn)代無產(chǎn)階級，無產(chǎn)階級作為獨立的政治力量登上了歷史舞臺，對資產(chǎn)階級的統(tǒng)治構(gòu)成了威脅。（3）社會的發(fā)展使教育逐漸普及，為建立科學(xué)的官員考任和管理制度提供了文化基礎(chǔ)，資產(chǎn)階級可以在更廣泛的范圍內(nèi)挑選人才。4.工業(yè)革命的推動一、西方文官制度出現(xiàn)的背景啟蒙思想的傳播和教育程度的提高，導(dǎo)致人們平等參與政府工作的愿望強烈。于是向社會開放政府公職、改革官員錄用制度以及建立廉潔高效政府的呼聲日益高漲。在聯(lián)合體中，每個聯(lián)合者及其自身的權(quán)利都轉(zhuǎn)讓給了聯(lián)合體，聯(lián)合體又給予個體約定的權(quán)利……聯(lián)合體中的成員是平等的，享有同樣的權(quán)利?！R梭《社會契約論》5.啟蒙思想的影響一、西方文官制度出現(xiàn)的背景6.中國古代科舉制的影響

中國古代文官制度中的選拔制度、考核制度、官方辦學(xué)培養(yǎng)科舉人才等，也都對西方文官制度的形成和完善起到了一定的借鑒作用。

1983年，美國卡特總統(tǒng)任內(nèi)的人事署長艾侖?坎貝爾（AlanCampbell）來華講學(xué)。他直言不諱地說：“當我接受聯(lián)合國的邀請來中國向諸位講文官制度的時候，我是深感驚訝的。因為在我們西方所有的政治學(xué)教科書中，當談及文官制度時，都把它的創(chuàng)始者歸于中國?！币?、西方文官制度出現(xiàn)的背景1.中古時期恩賜制的弊端3.資本主義初期政黨分肥制的教訓(xùn)4.工業(yè)革命的推動5.啟蒙思想的影響6.中國古代科舉制的影響根本原因思考：通過西方文官制度確立的背景，談一下你的認識。西方文官制度是隨著資本主義政治、經(jīng)濟不斷發(fā)展而逐步建立和發(fā)展起來的，是工業(yè)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。任何制度的產(chǎn)生都是一定時代的產(chǎn)物?！局R小結(jié)】文官制度出現(xiàn)下的背景2.新興的資產(chǎn)階級與封建貴族爭奪統(tǒng)治權(quán)的勝利二、西方文官制度的建立文官制度是指國家關(guān)于各級文官的考試、任用、管理、權(quán)利和義務(wù)以及退休等一整套的制度和體制，是以其特定的內(nèi)容與形式構(gòu)成的關(guān)于文官進、管、出的法律制度。目的在于選賢任能，提高行政效率。

文官制度的產(chǎn)生可以追溯到中國西漢時的官吏任免制度，特別是隋唐時新興起來的科舉制度。

現(xiàn)代西方國家的文官制度開始于英國。近代西方學(xué)習(xí)古代中國的科舉制度依據(jù)本國國情制定文官制度，完善發(fā)展?，F(xiàn)代中國又學(xué)習(xí)西方的文官制度建立了公務(wù)員考試制度。二、西方文官制度的建立時間背景文官制度建立歷程18世紀初⑴《權(quán)利法案》頒布后，英國國王權(quán)力受到議會限制，但仍擁有較大權(quán)力；⑵（目的）為了防止國王通過任命官員干預(yù)議會活動

英國規(guī)定除了大臣以外，官員不得當選為下院議員。1702年英國劍橋大學(xué)三一學(xué)院首次使用試卷對學(xué)生進行考試。后來，牛津大學(xué)也開始實行書面考試。1853年，英國東印度公司在職員任用方面也采用了書面考試錄用的方法。19世紀初⑴18世紀以來，英國兩黨政治形成和發(fā)展；⑵（目的）為了保證政府工作不受政黨更替的影響英國的一些政府部門開始設(shè)立常務(wù)次官的職位（這樣，英國政府的官員分為兩類：一類是政務(wù)官，另一類是事務(wù)官）1853年英國財政部兩名官員撰寫了《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》，對當時英國官吏制度存在的種種弊端進行了尖銳批評，提出了各項改革建議。雖然當時這份報告遞交議會討論后，因遭到反對而被迫撤回，但它奠定了后來英國文官制度的基礎(chǔ)。（1）通過建立適當?shù)目荚囅到y(tǒng)，選拔能干的人才從事公共服務(wù)。（2）成績突出的公共服務(wù)人員可以得到晉升，能夠勝任工作的人員可以得到最高獎勵，以此鼓勵公共服務(wù)人員勤勉的工作態(tài)度和進取心。

——1853年《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》閱讀材料，想一想：這份報告的核心思想是什么？核心思想：通過考試選拔優(yōu)秀人才；獎勵業(yè)績突出的公共服務(wù)人才。1.英國文官制度的建立二、西方文官制度的建立時間背景文官制度建立歷程1855年1854年，英國在與俄國的克里米亞戰(zhàn)爭中，由于政府機構(gòu)混亂，官員昏庸無能，導(dǎo)致英軍因后勤供應(yīng)問題傷亡慘重，人們對政府官員的管理能力強烈不滿英國頒布法令，建立不受黨派干涉的文官委員會，對被推薦的候選人進行考試1870年⑴工業(yè)革命開展，工業(yè)資產(chǎn)階級力量增強；⑵1867年，英國第二次議會改革確立了工業(yè)資產(chǎn)階級在議會中的主宰地位，工業(yè)資產(chǎn)階級要求建立一個廉潔、高效的政府，從政治上促進本國經(jīng)濟的發(fā)展英國頒布法令，規(guī)定多數(shù)重要文官職位必須通過公開競爭考試擇優(yōu)錄用，文官委員會有權(quán)獨立決定被錄用文官的基本條件，對錄用文官的制度進行完善，最終確立了文官制度19世紀末至20世紀早期—⑴19世紀末20世紀初，英國逐步建立了文官退休制度；⑵20世紀早期英國建立了統(tǒng)一的文官等級制度克里米亞戰(zhàn)場上的英軍營地二、西方文官制度的建立【想一想】通過英國文官制度確立及發(fā)展的進程，我們得出什么認識？

從19世紀初英國文官任用制度的初步確立到20世紀中期的撒切爾夫人改革，英國文官任用制度經(jīng)歷了一系列進程?；仡櫽墓偃斡弥贫鹊陌l(fā)展的整個歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，它有著自己鮮明的特點，漸進性的特點。

英國文官任用制度從產(chǎn)生之日起，就伴隨著時代前進的步伐，在不斷地發(fā)展、變化著。不同的時期，都有某些過時的舊制度退出歷史舞臺，也有某些適應(yīng)形勢需要的新制度產(chǎn)生出來。但這些變化都是徐緩漸進式的，這樣，舊制度在消失之前，總有一段逐步萎縮、蛻化期，新的文官任用制度在誕生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成長時期。這樣的制度變遷，相對平穩(wěn)，避免了很多不必要的社會動蕩?！段某队墓偃斡弥贫茸冞w初探——以新制度經(jīng)濟學(xué)為視角》

（1）英國文官制度的發(fā)展經(jīng)歷了一個由淺入深、由簡單到復(fù)雜、由低級到高級的不斷完善的過程；（2）制度的改革具有漸進性、長期性、艱巨性以及連續(xù)性，任何一個制度在形成過程中都有繼承、都有創(chuàng)新。二、西方文官制度的建立2.美國文官制度的建立1883年美國政府頒布《美國文官法》，解決了政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)別以及考試錄用文官的問題，它的頒布奠定了美國現(xiàn)代文官制度的基礎(chǔ)，標志著美國文官制度的形成。（2）政黨分肥制時期（3）文官制度形成（1）紳士政府19世紀20年代，兩黨制基本確立，官員制度進入了“政黨分肥制”。1881年，因分官不均，新任總統(tǒng)加菲爾德被刺殺。政黨分肥制確立不久，就有人提出擇優(yōu)錄用官員、改革官員制度的主張。官員任用制度基本上是個人贍恩徇私。

建國初期，聯(lián)邦政府沒有一套可供遵循的人事制度，任用政府官員沒有一定的標準。根據(jù)憲法的規(guī)定，總統(tǒng)經(jīng)議院同意有權(quán)任命高級官員。

總統(tǒng)的個人意志左右著重要官員的任用，一般官員的任用取決于同重要官員的私人關(guān)系，平民很難進入政府任職。當時的政府被稱為“紳士政府”。從華盛頓到門羅執(zhí)政的50多年，官員任用制度基本上是個人贍恩徇私。二、西方文官制度的建立3.其他國家文官制度的建立1950年頒布了《德意志聯(lián)邦共和國公務(wù)員法》，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。（1）法國：從各自為政到公務(wù)員制（2）德國：西方最早實行考任制的國家1946年，法國頒布了統(tǒng)一的公務(wù)員法，開始將文官的管理納入法治化軌道。（3）日本：從模仿普魯士到學(xué)習(xí)美國1947年，日本通過了《國家公務(wù)員法》，其主要內(nèi)容有文官實行公開考試，擇優(yōu)錄取，實行功績制等。二、西方文官制度的建立除大臣外官員不得當選下院議員設(shè)常務(wù)次官設(shè)文官委員會完善考試錄用制度18C初19C初185518701853建議報告文官退休等級制度19C末-20C初時間發(fā)展情況奠基最終確立英國以漸進的方式來推進文官制度的形成與完善其他資本主義國家也在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國實際建立本國文官制度西方文官制度的形成過程【知識小結(jié)】二、西方文官制度的建立

到18世紀末，英國官吏任用仍主要采用恩賜制、政黨分肥制等。19世紀大批有關(guān)中國科舉制度的著作在英國問世。1835年一位英國人撰文評價東印度公司采用公開考試競爭原則選拔文職人員時說：“這種中國人的發(fā)明創(chuàng)造在印度的充分發(fā)展，預(yù)示著或許將來有一天，它會像火藥和印刷術(shù)一樣，在國家制度中，引起另一次偉大變革?！?836年英國觀察家默德赫斯特在著述中說：“假如我們的文職官員和副職官員在得到委任之前，能夠采取某種三級考試的選拔，那么他們就不會經(jīng)常出錯了。”19世紀中后期，英國政府頒布了兩道改革文官體制的法令，逐步建立政治中立、職務(wù)常任、強化培訓(xùn)、知識更新等頗具西方特色的近代文官考試制度，并被其他西方國家紛紛效仿?！队墓倏荚囇芯俊贰竞献魈骄俊扛鶕?jù)材料并結(jié)合所學(xué)，分析英國近代文官制度建立的背景。

背景：舊的選官制度（恩賜制和政黨分肥制）導(dǎo)致政治腐敗和效率低下；中國科舉制度的影響；東印度公司公開考試競爭原則的影響；社會力量的推動；隨著工業(yè)革命的開展（工業(yè)化和城市化的發(fā)展），政府管理事務(wù)多樣化和復(fù)雜化，亟需建立一支專業(yè)化和科學(xué)化的文官隊伍；英國政府順應(yīng)時勢，兩次頒布改革文官體制的法令。三、西方文官制度的特點和影響1.西方文官制度的特點（1）面向各個階層，公開考試，擇優(yōu)錄用1870年英國樞密院令規(guī)定，凡未經(jīng)考試并沒有文官事務(wù)委員會及格證書者一律不得從事任何文官職務(wù)。從此以后，除文官事務(wù)委員會根據(jù)成績錄取生任用人員外，沒有其它途徑可以使任何人進入機關(guān)?！涡馈段墓僦贫鹊幕咎卣鳌啡?、西方文官制度的特點和影響（2）政治中立

職業(yè)文官不得參加政黨或工會；不得兼任議員；不得公開發(fā)表政見，對政府任意批評；不得參加贏利性的經(jīng)濟活動；參加政治活動要經(jīng)政府批準，并要受嚴格的限制?！涡馈段墓僦贫鹊幕咎卣鳌肺墓僦贫戎械摹罢沃辛ⅰ钡脑瓌t是西方國家民主制度的必要補充。為選民往往通過執(zhí)政黨的更替來表達自己的政治愿望和利益要求，執(zhí)政黨的經(jīng)常更迭容易引起國家政策的中斷及政府機關(guān)工作效率的下降。文官“政治中立”，就是為了消除以上弊端，保證政府政策及行政管理的連續(xù)性，提高工作效率。1.西方文官制度的特點三、西方文官制度的特點和影響（3）官紀嚴明，職務(wù)常任在西方國家政府中，政府部長等政務(wù)官負責(zé)制定政策，對政策的正確與否負政治責(zé)任，文官必須忠實執(zhí)行政策，在政務(wù)官的領(lǐng)導(dǎo)下完成自己的本職工作。職務(wù)常任制是指，文官一經(jīng)錄用，就實行“無過失不受免職處分”的規(guī)定。并依法享受較優(yōu)厚的工資福利和退休金待遇。政務(wù)人員與文官的區(qū)別

政務(wù)官多是政治活動家。他們由選舉產(chǎn)生或由代議機關(guān)選任，有一定的任期，是國家政府機關(guān)中的決策人物。文官是政府機關(guān)中的執(zhí)行人員，從事的是政府機關(guān)中的行政管理和法令的實施工作。劃分政務(wù)人員和事務(wù)人員的目的：在黨派間實行和平競選的條件下保持國家政局的穩(wěn)定、連續(xù)性和提高工作效率。因此，政務(wù)人員實行任期制，事務(wù)人員則實行常任制。后者，依照法律一直服務(wù)到退休為止。1.西方文官制度的特點二、西方文官制度的建立

材料一：美國聯(lián)邦政府建立了主管文官考試與管理的新機構(gòu)——文官制度委員會?！绹墓偃魏喂匐A將是一個沒有任何禁律的向任何人“開放”的文官結(jié)構(gòu)。任何試圖在年齡、身份或其他方面限制文官被錄用或流動的行為，都將被視為是“不民主”的。材料二：任何公務(wù)人員都沒有權(quán)利利用職權(quán)或個人影響去強迫別人或別的團體采取政治行動。材料三：《彭德爾頓法》在美國歷史上，第一次把聯(lián)邦政府官員分成兩個集團——職業(yè)文官與政治官員集團?！瓌澣肼殬I(yè)文官行列的行政官員不再是由總統(tǒng)或是部門長官任命，也不再與政治家的選舉或任命共進退,而是終身任職。

——PendletonActof1883[R].BasicDocumentsofAmericanPublicAdministration:1776-1950[M]【想一想】從美國《彭德爾頓法》中，理解西方文官制度的特點。公開考試，擇優(yōu)錄取政治中立和工作隱名職務(wù)常任和論功晉升三、西方文官制度的特點和影響2.西方文官制度的影響材料一英國文官制度的絕對專業(yè)化素養(yǎng)，使得政府能夠在最低的差錯和最高的效率的情況下運轉(zhuǎn)自如。這個制度足以讓采用不同制度的其他國家羨慕不已。

——［英］瑪格麗特?撒切爾著，李宏強譯《唐寧街歲月》

材料二資產(chǎn)階級議會制的國家的全部歷史表明，資產(chǎn)階級立憲國家的歷史也在相當大的程度上表明，更換部長意義極小，因為實際的管理工作掌握在一支龐大的官吏隊伍手中。這支官吏隊伍浸透了反民主的意識，同地主和資產(chǎn)階級有千絲萬縷的聯(lián)系，在各方面都依附他們。這支隊伍被資產(chǎn)階級關(guān)系的氣氛所籠罩，他們呼吸的就是這種空氣，他們凝固了，變硬了，僵化了，擺脫不了這種空氣，他們的思想、感情、行為不能不是老樣子的。對上司畢恭畢敬的習(xí)氣和