政府一詞在中國古代的演變

政府一詞在中國古代的演變

在現(xiàn)代漢語中，“政府”一詞相當(dāng)于英語的英語教育。它是國家各級行政機(jī)構(gòu)的總稱。由于行政級別不同，它被區(qū)分為中央（國務(wù)院）、省、市、區(qū)、市政府和市政府。但是,“政府”在中國古代卻是一個(gè)特殊國家機(jī)關(guān)的代稱。在王朝興替過程中,由于國家機(jī)關(guān)不斷發(fā)生變化,“政府”所指代的對象是有所不同的,直到清代光緒宣統(tǒng)年間,它才逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)代的含義。不過,在當(dāng)時(shí)它仍然是一個(gè)代詞,一直到中華民國臨時(shí)政府成立它才正式轉(zhuǎn)化為名詞。正是因?yàn)椤罢边@個(gè)詞經(jīng)歷了一個(gè)漫長而又復(fù)雜的演變過程,在各個(gè)朝代所指代的機(jī)關(guān)有所不同,我們在閱讀古代文獻(xiàn)時(shí),尤其在解讀晚清檔案資料時(shí),需要格外謹(jǐn)慎,仔細(xì)斟酌。一、清代內(nèi)閣和諧期,無“政府”,這也不高“政府”一詞,在宋、遼、金、元、明時(shí)期都是宰相或宰相府的代稱。區(qū)別僅僅在于,在宋、遼、金、元時(shí)期,參知政事、左右丞相、左右仆射以及中書、門下平章事為真宰相,明代內(nèi)閣大學(xué)士雖無宰相之名,而有宰相之實(shí)。清朝初期沿襲明朝舊制,不設(shè)宰相,有內(nèi)閣大學(xué)士之稱。有清一代,在名義上內(nèi)閣為“承旨出政”的最高行政機(jī)關(guān),而實(shí)際權(quán)力有限。與明朝相比,清代內(nèi)閣大學(xué)士既無“宰相”之名,又無“宰相”之實(shí)。盡管如此,在清朝順治、康熙、雍正、乾隆年間的文書中仍然沿用明人習(xí)慣,以“政府”代稱內(nèi)閣大學(xué)士或協(xié)辦大學(xué)士。例如,順治十三年,戶科給事中王禎上奏彈劾說:“大學(xué)士陳之遴系前朝被革詞臣,來投闕下,不數(shù)年間,超擢尚書,旋登政府。不圖報(bào)效,市權(quán)豪恣?！避姍C(jī)處設(shè)立于雍正七年,最初只是一個(gè)臨時(shí)性的軍事機(jī)構(gòu),后逐漸演變?yōu)橐粋€(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)?！坝谑浅兄汲稣?皆在于此矣!”正是由于軍機(jī)大臣“軍國大計(jì)無不總攬”,職務(wù)類似于宰相,史家以其為“隱然執(zhí)政之府”,也就不足為奇了。由于內(nèi)閣、軍機(jī)處在乾隆、嘉慶、道光、咸豐、同治五朝是相互平行的中樞機(jī)關(guān),都有宰相府的部分功能,前者既無其名又無其實(shí),后者則有其實(shí)而無其名,正是由于代稱的機(jī)構(gòu)不能完全確定,這一時(shí)期在官方文書中使用“政府”這個(gè)代詞頻率不高。不過,到了光緒中后期,“政府”這個(gè)詞的使用逐漸頻繁起來,詞義亦開始發(fā)生變化。二、法律上確保合作中英兩國都合作,具備路法與法的關(guān)系仔細(xì)考察,這種變化最早起源于朝鮮的“議政府”稱謂。在清初的文獻(xiàn)中,經(jīng)常記載滿族關(guān)外政權(quán)與朝鮮“議政府”之間的外交活動(dòng)。當(dāng)時(shí),朝鮮以“議政府”為“總百官,平庶政,理陰陽,經(jīng)邦國”的國家最高行政機(jī)關(guān),類似于中國元代以前的宰相府。事例如下:本年八月十一日,準(zhǔn)貴部咨為進(jìn)賀事,準(zhǔn)朝鮮國王咨,差陪臣議政府右議政忱悅等赍捧表箋方物赴京,進(jìn)賀西征大捷……今事畢回還,相應(yīng)移文知會(huì)。“議政府”一詞后來發(fā)生變化,省略了前面的“議”字。從光緒八年開始,在《清實(shí)錄》中凡是提及與朝鮮的外交活動(dòng),均以“朝鮮政府”、“國王政府”來代稱其國家最高行政機(jī)關(guān)。例如,光緒八年,輪船招商局與朝鮮的合同規(guī)定:由朝鮮政府協(xié)貼船費(fèi)……總辦、分辦委員與朝鮮官員公文往來,自其政府統(tǒng)理衙門以下均用平行照會(huì),與各國公使領(lǐng)事照會(huì)均用華文,亦可附用洋文。又如:俄外部既稱實(shí)無此事,韓廷已拿匪治罪,且允備文申敘,非國王政府所知,前文可作廢紙等語。有此兩節(jié),此事即可不再窮究。從此以后,“政府”一詞不僅用于對朝鮮行政機(jī)關(guān)的外交稱謂,而且開始出現(xiàn)在與其他國家交涉的文書中,逐漸成為外國行政機(jī)關(guān)的通稱。例如:日政府實(shí)無與華開釁之意……(此事)或由亂黨煽惑,使我兩國之官不和。惟英政府因事告退,須俟新政府到任再商等語。是英于中華并無釁端。俄使擬改照會(huì),有兩國政府約明不改變朝鮮現(xiàn)在情形之語,仍是隱寓保護(hù)之意,于將來措置屬國事宜,恐多牽掣,必須刪去此語方妥。而以“中國政府”作為中國國家最高行政機(jī)關(guān)的代稱,其發(fā)生時(shí)間較晚,大約到光緒二十年前后,這種使用方法才慢慢流行并規(guī)范起來。在此以前,在中英交涉的文書中,凡是需要強(qiáng)調(diào)中國國家行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)的地方,表達(dá)方式很多,既不統(tǒng)一,也不規(guī)范。諸如:“中華地方官”、“中國官員”、“中國大憲”、“中國官”、“中國官憲”、“中國欽差大臣”、“中國大臣”、“大清國地方官”、“大清國大憲”、“中國總理衙門”、“中國國家”,甚至干脆省略為“中國”。大約從光緒二十年開始,“中國政府”一詞,在對外交涉文件中才頻繁出現(xiàn)。例如,1894年3月17日在華盛頓簽訂的《限禁來美華工保護(hù)寓美華人條約》第五款這樣寫道:美國政府為加意保護(hù)華工起見,一千八百九十二年五月五號美國議院定例,一千八百九十三年十一月三號此例又經(jīng)修改,凡在定例以前,所有美國境內(nèi)一切例準(zhǔn)在美之華工均須照例注冊,中國政府現(xiàn)聽美國辦理;美國政府亦應(yīng)聽中國政府定立相類條例。再如,中日戰(zhàn)爭即將結(jié)束時(shí),日本照會(huì)云:大清帝國大皇帝陛下政府及大日本帝國大皇帝陛下政府為豫防本日署名蓋印之和約日后互有誤會(huì),以生疑義,兩國所派全權(quán)大臣,會(huì)同議訂下開各款:……第三,彼此約明將該議訂專條與本日署名蓋印之私約,一齊送交各本國政府;而本日署名蓋印和約請御筆批準(zhǔn),此議訂各款無須另請御筆批準(zhǔn),亦認(rèn)為兩國政府所允準(zhǔn),各無異論。美國公使田貝的來函稱:公歷五月十三日上午十點(diǎn)鐘,日本政府自東京電致駐扎北京美公使云:“……日本政府即希中國政府立派欽差大臣一員或數(shù)員,前會(huì)該撫。至中國所派欽差之姓名、官階,亦望即行照會(huì)日本政府”云。李鴻章的電文也說:本大臣告知貴大臣:日本政府謂如中國政府查照日本所請速派大員一人或數(shù)人與該巡撫樺山會(huì)晤,毫無延宕;則貴大臣所慮危險(xiǎn)之事,即可免矣。通過上述一組史料我們可以看出,“中國政府”或“政府”的含義已經(jīng)發(fā)生變化,這里不再單純是內(nèi)閣(大學(xué)士)或軍機(jī)處(軍機(jī)大臣)的代稱,而是中國國家最高行政機(jī)關(guān)的正式稱謂了。但是,還需注意的是:首先,“中國政府”在通常情況下指的是內(nèi)閣、軍機(jī)處、總理衙門以及各部院衙門等中央機(jī)構(gòu),當(dāng)時(shí)尚未包括地方督撫大臣,當(dāng)然也不可能包括下級的府、道、州、縣衙門。下面一則史料可以說明這個(gè)問題。1896年,英國駐煙臺領(lǐng)事論曰:我西人亦有受損于華官之事,然為息爭起見,茍能忍受則亦忍受之矣!有時(shí)我西人與華官有所爭論,請公使向中國政府理說,中國政府無不袒護(hù)華官,即使政府允為辦理,行文督撫,而各省督撫大都若罔見聞,或謂政府行文各省時(shí),往往另附私函,暗囑各督撫毋以為意,其所以行文各省,只以掩飾西人之耳目而息其忿爾。只是到了預(yù)備立憲時(shí)期,才有了“中央政府”與“地方政府”的進(jìn)一步區(qū)別。有人在評論中央與地方權(quán)限時(shí),明確指出:其弊又在中央政府與地方政府權(quán)限不明也,果能畫分政務(wù),國家行政費(fèi)由中央豫算,資政院審查;地方行政費(fèi)由督撫豫算,咨議局審查。憲政編查館奏請厘清國家行政權(quán)力,曰:至于執(zhí)行機(jī)關(guān)約分四級:一曰直接官治,由中央政府依據(jù)法令直接管轄,或由部特設(shè)專員分赴各省辦理,直達(dá)于部者也;二曰間接官治,由中央政府委任各省官吏,遵照法令執(zhí)行,不再由部特設(shè)專員者也;三曰地方官治,由各省官吏遵照法令奉行者也;四曰地方自治,由各自治職,遵照法令奉行者也。其次,晚清的“政府”不是“朝廷”的同義詞,這可以從下面幾段話中仔細(xì)體味出來。凡用人行政諸大端,必資商榷而后行,樞臣曰可,則旨以為可,樞臣曰否,則旨以為否,蓋今日之朝政固無不自政府出矣。況朝廷本無虐政,德澤猶在人心,雖近日之當(dāng)軸不得其人,致滋民怨,然怨者政府,非怨君上,與歐洲革命之怨毒生于其君者迥不相侔,不可同日語也。朝廷銳意維新,方實(shí)行豫備立憲,而逆黨則以政府腐敗,聳人聽聞;朝廷消弭內(nèi)訌,方力除滿漢畛域,而逆黨則以種族不同,造為邪說。見擬官制,內(nèi)閣設(shè)總理大臣一人,左右副大臣各一人,言官彈奏多以政府權(quán)重為詞,不知東西各國內(nèi)閣只總理大臣一人,從無專權(quán)之事,因有議院持其后,輿論所是者,政府不得非之;輿論所非者,政府不得盡是;之不得已,而解散議院,惟君主大權(quán)可行,雖政府無權(quán)焉,安有前明閣臣自作威福之事乎!復(fù)次,直到清末民初有人仍然沿用歷史習(xí)慣用法,以“政府”代稱內(nèi)閣和大學(xué)士、軍機(jī)處和軍機(jī)大臣。閱讀當(dāng)時(shí)史料,尚需仔細(xì)分辨。例如,1906年,張之洞晉協(xié)辦大學(xué)士,旋擢體仁閣大學(xué)士,1907年任軍機(jī)大臣;鹿傳霖也為體仁閣、東閣大學(xué)士、軍機(jī)大臣。因此,有人這樣寫道:“樊山……平日頗受知于清孝欽后,張文襄、鹿文端在政府時(shí),謀起用?！本C上所述,清朝前期(順治朝、康熙朝、雍正朝)沿襲明朝舊制,內(nèi)閣為中樞機(jī)關(guān),從文獻(xiàn)資料來看,“政府”仍然是內(nèi)閣大學(xué)士的代稱。中后期(乾隆朝、嘉慶朝、道光朝、咸豐朝、同治朝、光緒朝前期),隨著中樞機(jī)關(guān)發(fā)生變化,內(nèi)閣名義崇高而無實(shí)權(quán),軍機(jī)大臣權(quán)勢增強(qiáng),“政府”自然成為軍機(jī)處之代稱。到了清季(光緒后期、宣統(tǒng)朝),“政府”的詞義開始發(fā)生