從行政條例到財政母法淺談新預算法的特點

從行政條例到財政母法淺談新預算法的特點

預算法也被稱為“財政主義母法”，經(jīng)過10多年的努力進行了四次修訂。2014年8月31日，經(jīng)修訂后的預算法由全國人民代表大會常務委員會通過。這是里程碑式的事件,是規(guī)范政府行為、實現(xiàn)科學治國之利器,也是一項建設責任政府的基本制度?，F(xiàn)行預算法的改革開放,從行政條例到財政母法的轉(zhuǎn)變預算法是國家用于規(guī)范公共資金的取得、分配、使用,規(guī)范人大與政府預算關系和政府與人民關系的法律,是“財政母法”。這一地位決定了預算法的調(diào)整內(nèi)容應包括:預算資金的分配、使用和管理上各主體的關系,政府與人大的預算關系,中央與地方多級政府之間的預算關系,政府與人民(或納稅人)的關系等四方面。其中,前者是程序和管理性的,后三者是實體性的。由于修訂后的預算法既保留了現(xiàn)行預算法程序性內(nèi)容,又增加了后三者內(nèi)容,因而可以說,它實現(xiàn)了從“行政條例”到“財政母法”的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)行預算法是全國人大常委會1994年通過的。當時,我國處于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段,急需一部規(guī)范預算行為的法律。于是,國務院決定將當時的《國務院預算管理條例》修改后上升為預算法。在過去二十年中,雖然現(xiàn)預算法在規(guī)范預算行為上起了重要作用,但也存在著若干問題:首先,預算資金分配和管理不只是行政行為,更是事關政府間、政府與人民、政府與行政部門的利益調(diào)整問題,因而需要一部既有程序、又有實體內(nèi)容的完整法律。而現(xiàn)預算法脫胎于國務院條例,偏重于程序,但實體性規(guī)定不足,因而需要修訂。其次,現(xiàn)預算法適應了當時的公共財政框架建設要求,將分稅制財政體制納入,但國家在此后進行的政府采購、部門預算、國庫集中收付等改革也需要納入,并按預算法整體要求進行,從這點來說也需要修訂。再者,現(xiàn)預算法已難以適應現(xiàn)實管理要求。如國家要建設社會保險制度,就應有獨立的社會保險基金預算,并實行收支對應、?？顚Ｓ?并通過信息公開給人民以明白的交代。然而,現(xiàn)預算法采用的是統(tǒng)一預算,它要求政府將所有收支記在一本賬上。由于收支間缺乏對應,這就既加大了國家的財政風險,也因說不清征收的基金用在了哪里而影響了誠信政府建設。此外,現(xiàn)預算法忽視了預算原則的統(tǒng)馭作用,存在條文碎片化、對違法處罰的可執(zhí)行性較差等問題。最后,預算績效管理、預算信息公開等國際公認的現(xiàn)代政府治理制度,因尚未納入預算法,因而推進困難。這些都說明預算法有修訂的必要性。新預算方法的五個特點新預算法的條文很多,其特點見仁見智,就筆者體會,可用預算原則、預算公開、績效管理、強化人大監(jiān)督等關鍵字來概括。(一)政府治理的經(jīng)驗總結(jié)預算原則是對預算規(guī)律的體現(xiàn),也是政府治理的經(jīng)驗總結(jié),它包括完整性、真實性、公開性、統(tǒng)一性、年度性和績效等。新預算法全面地采用了這六個原則。1.基金制依據(jù)的完整性這是核心預算原則之一。一是指預算必須完整地反映公共資金受托責任,而不允許在預算收支表外有秘密的政府收支存在。二是指預算科目設置必須收支分開,而不應是某一資金收支相抵后的余額。可見,完整性指作為公共資金受托人的政府,應向人民交出一本清楚、完整的公共資金賬。由于政府收支門類多、關系復雜,對此,西方國家是用基金制來實現(xiàn)的,形成了各自獨立、又相互聯(lián)系的多個基金預算。新預算法吸收了基金制思路,提出了預算應由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算構(gòu)成,并各自“應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算互相銜接”(第5條),充分體現(xiàn)了完整性要求。2.預算法關于公開的規(guī)定一是預算公開,除法律規(guī)定或涉及國家利益的重大機密外,預算草案及依據(jù)應向人民代表公開,在預算通過后應向人民公開。二是預算的編制、審議和執(zhí)行過程透明。三是決算公開。在這三方面,新預算法都有規(guī)定:一是預決算、政府采購信息公開。經(jīng)各級人大常委會批準的“預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表,應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開(第14條)”。各部門經(jīng)本級財政部門批復的預算、決算及報表,應當在批復后二十日內(nèi)向社會公開。各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。二是審計信息公開?！翱h級以上政府審計部門對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開”(第89條)。三是確立了“不公開就違法”原則。如第92條將“未依照本法規(guī)定對有關預算事項進行公開和說明的”列為違法范圍行為。3.本部門、本單位預算草案指各級政府必須按國家統(tǒng)一的預算科目編制預算。在這方面,新預算法規(guī)定:各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求“編制本部門、本單位預算草案”(第32條)。4.人大對被人大的監(jiān)督一是指各預算收支項目內(nèi)容與實際一致,而不允許以一個支出(或收入)項目的名義,將資金用于另一支出項目(或來源于另一收入)上;二是各預算收支項目的概算應接近實際,不能估計過高或過低?，F(xiàn)預算法是從“計劃”角度看待人大通過的預算的,缺乏硬約束力,官員可隨意變動預算,甚至挪用搞“政績工程”。對此,新預算法規(guī)定:一是決算真實?！熬幹茮Q算草案,必須符合法律、行政法規(guī),做到收支真實、數(shù)額準確、內(nèi)容完整、報送及時”(第75條)。二是政府應如實接受人大監(jiān)督。各級人大和縣級以上各級人大常委會有權(quán)就預算決算中的重大事項或特定問題組織調(diào)查,在調(diào)查時“有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料”(第84條)。三是確立了違反真實性即違法原則,第93條:“未將所有政府收入和支出列入預算或者虛列收入和支出的”,以及“違反本法規(guī)定,改變預算支出用途的”列為違法,除責令改正外,還應對直接責任的主管和其他直接責任者給予降級、撤職、開除等處分。5.人大通過的預算是年度性法律新預算法明確:一是“預算年度自公歷1月1日起,至12月31日止”(第18條)。二是明確了人大通過的預算是年度性法律。對不按預算撥款的,宣布為違法。6.確立和明確了預算管理的目標績效原則是西方國家上世紀80年代以來普遍采用的,指政府應當將績效貫穿于預算全過程,建立按績效分配預算,前期評價和結(jié)果評價機制。在這方面,新預算法規(guī)定:一是績效原則(第12條)。二是確立了績效評價是政府和預算單位的法定責任,“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”(第57條)。三是確立了預算分配上的績效依據(jù)和預算草案應附有績效目標的制度?！案骷夘A算應當根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預算平衡的需要,參考上一年預算執(zhí)行情況、有關支出績效評價結(jié)果和本年度收支預測,按照規(guī)定程序征求各方面意見后進行編制”(第32條),部門、單位在編制預算草案時,應按照財政部有關制度“以及績效目標管理等預算編制規(guī)定,根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況,編制本部門、本單位預算草案。”四是明確了人大應監(jiān)督績效。縣級以上人大在審查決算時,應包括“支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況”(第79條),以及財經(jīng)委員會提交的預算草案審查報告,應當對“執(zhí)行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監(jiān)督等提出意見和建議”(第49條)?？傊?預算原則是預算法的靈魂,缺少原則的預算法將是行政條例和“碎片化”的,而非邏輯和諧的法律。新預算法無疑是成功的,而關鍵是自覺地應用了預算原則理論。其中,預算公開和績效是現(xiàn)代政府治理中兩個最主要的原則。(二)允許舉債,總量可控財政收支平衡是我國預算的重要原則,但當前在該堅持還是該取消上存在較大爭議,與之相關的是地方債券。從地方政府是理財主體看,應當允許地方發(fā)行債券,但在現(xiàn)實的軟預算約束下,放棄收支平衡原則可能產(chǎn)生“地方債務失控”?？梢?是否堅持收支平衡,是我國預算法修法中無法回避的難題。對此,新預算法采用了“允許舉債,總量可控”思路。第35條規(guī)定:一是編制一般公共預算應當收支平衡。地方各級預算應“按照量入為出、收支平衡的原則編制,除本法另有規(guī)定外,不列赤字”。二是允許地方有條件的發(fā)行債券。這包括省級政府可以在經(jīng)國務院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方債券,但“舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源,只能用于公益性資本支出”。三是債務總量可控?！皣鴦赵航⒌胤秸畟鶆诊L險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督?！彼氖嵌氯箝T。除了經(jīng)國務院批準的地方債券外,“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務”。由于編制一般公共預算在前,國務院批準地方債券在后,因此,地方預算編制的收支平衡與允許發(fā)行債券并不矛盾,并將地方債務總量控制在可承受之內(nèi)。(三)細化預算編制和監(jiān)督“實化”指預算應落到每個具體項目,但目前一些地方的預算很“虛”,人大通過的只是分類支出數(shù),預算最終用于哪里,“必須經(jīng)黨政領導批準”。這是將權(quán)力置于法律之上、導致“一年預算,預算一年”的惡性循環(huán)。新預算法的規(guī)定體現(xiàn)在:一是細化預算編制?！皥笏透骷壢嗣翊泶髸彶楹团鷾实念A算草案應當細化。本級一般公共預算支出,按其功能分類應當編列到項;按其經(jīng)濟性質(zhì)分類,基本支出應當編列到款”(第46條)。就是說,雖法律并未要求預算草案編到具體項目,但要求政府同時報送按支出功能和按經(jīng)濟性質(zhì)分列的支出預算,且應兩者協(xié)調(diào)一致,而惟有那些落實到具體項目的預算才能滿足要求,這就促使了預算細化。二是加強人大監(jiān)督。新預算法第84條、第85條規(guī)定了各級人大常委會有權(quán)就預決算重大事項或特定問題進行調(diào)查或提出質(zhì)詢,并將“本級人民代表大會批準的預算決議落實情況”(第79條)列為審查條款,通過信息公開和追究責任,杜絕“玩數(shù)字游戲”。(四)科學預算的建立是基于預算的作為財政母法,預算法的任務之一是為條法或行政規(guī)章建設提供依據(jù)。在這方面,新預算法的內(nèi)容有:1.部門職責進一步明確部門是政府向社會提供服務的專業(yè)組織,也是預算管理基礎。雖然部門預算有加強對項目預算控制和?？顚Ｓ玫淖饔?但也存在著“部門被架空”的問題。對此,新預算法中:一是重申“各部門、各單位是本部門、本單位的預算執(zhí)行主體,負責本部門、本單位的預算執(zhí)行,并對執(zhí)行結(jié)果負責”(第27條)。二是明確了部門職權(quán)“各部門編制本部門預算、決算草案;組織和監(jiān)督本部門預算的執(zhí)行;定期向本級政府財政部門報告預算的執(zhí)行情況(第26條)。三是明確了部門責任“政府各部門負責監(jiān)督檢查所屬各單位的預算執(zhí)行,及時向本級政府財政部門反映本部門預算執(zhí)行情況,依法糾正違反預算的行為”(第90條)。這些,為我國建設科學、規(guī)范的部門預算提供了依據(jù)。2.新預算法對重要內(nèi)容的規(guī)定財政體制和轉(zhuǎn)移支付是調(diào)整多級財政關系的重要制度。實踐證明,財政體制不規(guī)范,上下級政府將權(quán)責脫節(jié),“管事的沒有錢,有錢的不管事”,轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范,就會專項“滿天飛”。由于兩項制度較復雜,需設專門條法,但作為財政母法,新預算法理應對重要問題做出規(guī)定:一是保留了現(xiàn)預算法中的“國家實行中央和地方分稅制”(第15條)。二是對財政轉(zhuǎn)移支付的重大問題做出原則規(guī)定(第16條)。“國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應當規(guī)范、公平、公開,以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標”;財政轉(zhuǎn)移支付應“以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體”。同時,明確專項轉(zhuǎn)移支付的條件。各級政府“按照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定可以設立專項轉(zhuǎn)移支付,用于辦理特定事項”,規(guī)定了“市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設立專項轉(zhuǎn)移支付。上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時,不得要求下級政府承擔配套資金”,但多級政府共同承擔的職能除外。這些,對健全兩項制度具有重要意義。(五)新預算法在監(jiān)督預算方面,進一步明確了兩個方面各級人大是預算資金的委托人代表,負有法定的預算監(jiān)督責任。但事實上卻存在“人大監(jiān)督缺位”問題。人大監(jiān)督也是預算民主的關鍵。為此十八大報告指出:要支持人大及其常委會“依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán),加強立法工作組織協(xié)調(diào),加強對‘一府兩院’的監(jiān)督,加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。”在強化預算監(jiān)督上,新預算法規(guī)定:一是明晰監(jiān)督內(nèi)容。采用“清單化”做法。在預算草案審查上,列出8個必須審查方面的清單(第48條),在預算實施監(jiān)督上,增加了人大開展預算調(diào)查和詢問、質(zhì)詢條款(第84條、第85條),在決算審查上,實行對部門決算的全面審計,并列出了人大決算審查的12個必須審查方面清單(第79條)。二是實施全面監(jiān)督。新預算法肯定了人大對預算的過程監(jiān)督和總量監(jiān)督,還增加了對預算資金分配、使用上的合理性、有效性監(jiān)督的條款,包括對轉(zhuǎn)移支付支出和重點投資、政策性項目預算安排的合理性、有效性監(jiān)督,以及對政府債務上的合法性、有效性監(jiān)督等。從形式監(jiān)督到實質(zhì)性監(jiān)督,是我國人大監(jiān)督的重大突破。三是明晰了追責機制。在新增的第92條中列舉了未按規(guī)定編制和報送預算草案、