明代監(jiān)控安全事件調(diào)解的程序與機制

明代監(jiān)控安全事件調(diào)解的程序與機制

調(diào)解制度在中國有著深厚的文化積淀。在西周期，有一種“調(diào)解”的官方辦公室，用于調(diào)解輕度的違法行為。明朝時,在各州縣鄉(xiāng)設(shè)有“申明亭”,由民間德高望重的耆老受理當(dāng)?shù)孛耖g糾紛,加以調(diào)處解決。治安調(diào)解是調(diào)解制度的一種,出現(xiàn)時間較晚,在1987年正式實施的《治安管理處罰條例》中明確作出規(guī)定,制定該制度是為了化解社會沖突,減少處罰面,便于義務(wù)的履行。然而,近來年,隨著市場經(jīng)濟的活躍與發(fā)展,治安調(diào)解制度逐漸暴露出自身的矛盾和弱點。調(diào)解后反悔和不履行調(diào)解書確定的義務(wù)時有發(fā)生,調(diào)解過程中公安人員的權(quán)力膨脹,角色越位現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,甚至超出了法律的容忍界線。一、確定調(diào)解的主體地位根據(jù)《治安管理處罰條例》的規(guī)定,治安調(diào)解的主體是縣級以下公安機關(guān),即縣一級公安機關(guān)和公安派出所,實踐中承擔(dān)著調(diào)查和裁決治安案件的艱巨任務(wù),由于客觀上警力不足,公安人員沒有足夠的精力來進行治安調(diào)解,導(dǎo)致的直接后果是調(diào)解有名無實,看似進行調(diào)解,實則強行裁決,縮短調(diào)解時間,簡化調(diào)解程序,馬馬虎虎了事。而且我國治安調(diào)解中扮演調(diào)解者的公安人員,雖然從理論上說他們在調(diào)解過程中也是具有中立性的第三者,但是與一般調(diào)解者不同之處是他們的身份具有潛在的強制力量。公安人員在調(diào)解過程中,其強制力量已突破所謂中立性的第三者角色,這時調(diào)解者已不是原始意義上的調(diào)解者,而是與裁決者具有實質(zhì)的聯(lián)系,使裁決權(quán)與主持調(diào)解權(quán)融為一體。此時,調(diào)解者的中立性與裁決者的決定性相沖突已非常明朗,這一角色沖突也正是調(diào)解與裁決之間發(fā)生其它沖突的淵源。公安人員在同一治安案件中的雙重角色,決定了公安人員要想真正把握自己的身份是相當(dāng)困難的,為了使固執(zhí)于自己主張的當(dāng)事人作出妥協(xié),往往會有意無意進行強制。在具有潛在強制力量的調(diào)解中,當(dāng)事人總是權(quán)衡調(diào)解與即將裁決這兩種結(jié)果,若不選擇調(diào)解,可能會得到比調(diào)解更不利的結(jié)果。筆者認(rèn)為,這方面我們可以借鑒美國的相關(guān)規(guī)定。近幾年來,美國一些法院設(shè)置第三人調(diào)解來解決糾紛,具體做法是:第三者居中說和,使當(dāng)事人在相互讓步的基礎(chǔ)上以和解的方式解決糾紛。法官不參加調(diào)解,但調(diào)解程序必須根據(jù)法院的規(guī)定。調(diào)解員是從調(diào)解名冊中選出原告調(diào)解員和被告調(diào)解員,再選出中立調(diào)解員,共3人組成調(diào)解委員會。當(dāng)事人向調(diào)解委員會提出在法律上和事實上的主要爭點和有關(guān)的證據(jù),調(diào)解員在歸納調(diào)解方案后向當(dāng)事人進行通知并要求在一定期限內(nèi)答復(fù)同意或反對,如果拒絕,案件就轉(zhuǎn)入法庭審理。拒絕調(diào)解的當(dāng)事人如果沒有得到比調(diào)解更為有利的判決時,由他負(fù)責(zé)調(diào)解以后的對方當(dāng)事人所支出的訴訟費用。我們完全可借鑒美國的一些經(jīng)驗,使治安調(diào)解更趨于科學(xué)化,以免受到法外因素的干擾,以期使治安調(diào)解制度在更大程度上的自愿與合法的基礎(chǔ)上實現(xiàn)其內(nèi)在價值,從而削減行政權(quán)力的越位。從調(diào)解主體來看,美國法官不參與調(diào)解,居中說和不存在潛在的強制力量,當(dāng)事人雙方在探討解決糾紛的過程中不存在內(nèi)心壓力。為了防止既是裁判者又是調(diào)解者的雙重角色沖突,我們可以委任善于做調(diào)解工作的退休警察擔(dān)任調(diào)解員,或者由退休警察與民間調(diào)解組織,如居委會、村委會等聯(lián)合進行調(diào)解。治安案件立案以后,對于符合治安調(diào)解條件的,辦案民警可以詢問雙方當(dāng)事人是否愿意調(diào)解,如同意即移至調(diào)解員處,由調(diào)解員主持進行調(diào)解。這樣,在調(diào)解過程中緩解了當(dāng)事人的內(nèi)心壓力,有助于更高程度的“合意”。且給出一定時間讓雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議,調(diào)解員審查其調(diào)解協(xié)議是否合法,在此基礎(chǔ)上制作調(diào)解書。如果當(dāng)事人雙方達(dá)不成調(diào)解協(xié)議就移送公安機關(guān)裁決。二、確定治安調(diào)解的受案范圍《治安管理處罰條例》第五條規(guī)定:“對于因民間糾紛引起的打架斗毆、損毀財物等違反治安管理行為,情節(jié)輕微的,公安機關(guān)可以調(diào)解處理。”從這一規(guī)定我們可以看出,治安調(diào)解是一種限制調(diào)解,必須具備一定條件才能進行。按照法律規(guī)定,條件主要有四個:(一)必須是由民間糾紛引起的違反治安管理行為。這里要注意一點,法條中沒有對民間糾紛的含義進行明確具體的界定,我們從字面意思來理解的話,“民間”指“非官方的”,非官方的糾紛范圍就太廣泛了,不符合立法本意。這樣導(dǎo)致民警在實際中確定調(diào)解的受案范圍上失之過窄或過寬,隨意性較大。2002年12月《治安管理處罰法》送審稿中將“民間糾紛”修改為“鄰里糾紛”,便于民警具體辦案,但是使治安調(diào)解的范圍大大縮小,使一些應(yīng)予治安調(diào)解的案件排除在外,無法適用這種緩和的解決方式。(二)違反治安管理行為的情節(jié)必須輕微。法律規(guī)定這個條件,立法目的是為了維護法律的尊嚴(yán),讓由民間糾紛引起的情節(jié)嚴(yán)重的違反治安管理行為受到法律的制裁。但是法條中沒有明確界定情節(jié)輕微的范圍,不同的民警有不同的理解,同樣導(dǎo)致受案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,受案范圍因人而異,隨意性較大。筆者認(rèn)為,違反治安管理行為本身就是情節(jié)輕微、社會危害性較小的行為,這點是其基本特征,再從輕微行為中劃分出更輕微的行為,難度很大,民警很難把握,因此這個條件屬于多余。(三)必須是雙方當(dāng)事人自愿接受調(diào)解。調(diào)解應(yīng)是當(dāng)事人自愿接受,自愿達(dá)成協(xié)議并共同遵守的活動,民警不能強制調(diào)解,也不能施加壓力,迫使當(dāng)事人接受調(diào)解。(四)必須是公安人員認(rèn)為可以進行治安調(diào)解。第四個條件表明,即使案件符合前面三個條件,公安人員仍有自行決定是否適用調(diào)解的權(quán)力,享有較大自由裁量權(quán)。但是實踐中這個條件成為部分公安人員推諉進行調(diào)解的借口。筆者認(rèn)為,法律應(yīng)規(guī)定對于符合條件的治安案件,公安機關(guān)必須進行治安調(diào)解,同時規(guī)定特殊情況除外,特殊情況包括案件民憤較大的情況,通過調(diào)解很難達(dá)成協(xié)議的情況等,調(diào)解起不到教育的目的情況等等。這樣可以適當(dāng)解決實踐中民警通過種種借口不進行治安調(diào)解的問題。三、調(diào)解過程復(fù)雜,導(dǎo)致當(dāng)事人易受傷害按照治安調(diào)解程序,首先,民警要聽取雙方當(dāng)事人的陳述,分清各方責(zé)任;其次要側(cè)重于對違反治安管理行為人的批評教育,促使其承認(rèn)錯誤,取得被侵害人的諒解;最后,調(diào)解達(dá)成協(xié)議的應(yīng)制作調(diào)解書。由各方簽字,一式數(shù)份,公安機關(guān)和雙方都應(yīng)留存協(xié)議,內(nèi)容要合法公正,不得侵犯國家、集體和其他公民的合法權(quán)益。在調(diào)解過程中,主持調(diào)解的民警身份發(fā)生變化,由原來的治安行政執(zhí)法警察,變成為公眾提供服務(wù)的社會工作者,民警與當(dāng)事人之間淡化了管理與被管理的關(guān)系,強化了協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系,雙方是平等的地位,民警只是提出解決問題的意見,是否采納由當(dāng)事人決定。民警要進行大量耐心細(xì)致的說服教育工作,這項工作是非常艱巨的,需要花費大量的時間和精力。按照法律規(guī)定,調(diào)解協(xié)議一旦達(dá)成,應(yīng)當(dāng)具有法律效力,雙方當(dāng)事人應(yīng)履行協(xié)議,公安機關(guān)有權(quán)監(jiān)督協(xié)議的履行情況;但是如果一方或雙方當(dāng)事人拒不履行協(xié)議的話,公安機關(guān)卻不能強制執(zhí)行,只能撤銷調(diào)解協(xié)議,告知當(dāng)事人到人民法院按民事案件起訴。這樣,民警辛辛苦苦使當(dāng)事人成達(dá)的協(xié)議成為一紙空文,使一些民警產(chǎn)生調(diào)解投入大,產(chǎn)出小,耗神勞心不見效這樣一種感覺。不愿意做這項工作,極大阻礙了民警進行治安調(diào)解的積極性。筆者認(rèn)為,治安調(diào)解成功就可以制作調(diào)解書,調(diào)解書與裁決應(yīng)具有同等的效力,當(dāng)事人應(yīng)該受協(xié)議的約束。如果調(diào)解失敗,應(yīng)馬上移至治安部門進行裁決。四、具有自由裁量權(quán)的調(diào)解者《治安管理處罰條例》以及“公安部關(guān)于執(zhí)行《治安管理處罰條例》若干問題的解釋”中都沒有對治安調(diào)解做出程序性的規(guī)定,但是隨意性的調(diào)解過程與公正結(jié)果之間肯定會存在逆向的邏輯關(guān)系,更為重要的是調(diào)解程序無法申請行政復(fù)議,治安調(diào)解權(quán)的行使缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制。而裁決只能在嚴(yán)格法定程序的基礎(chǔ)上來作出結(jié)論,而且裁決的后面還有行政復(fù)議和行政訴訟的制約,警察的自由裁量權(quán)被限制在盡可能狹小的范圍內(nèi),其監(jiān)督制約性比調(diào)解的監(jiān)督制約性要強得多。因此,在治安案件處理過程中一旦適用調(diào)解就與裁決之間存在著緊張的關(guān)系。也正是調(diào)解程序的任意性與裁決程序的規(guī)范性相沖突,給具有自由裁量權(quán)的調(diào)解者的非法調(diào)解提供了寬松的空間?；谑袌鼋?jīng)濟活躍與發(fā)展的負(fù)面效應(yīng),處在這個“熟人社會”里本是食人間煙火的調(diào)解人員很難抵制各種利