集體土地征收制度變革的憲法空間

集體土地征收制度變革的憲法空間

《條例》在第三部分《加快現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)》中提出，建設(shè)單一建設(shè)用地市場(chǎng)，使所有農(nóng)業(yè)和家庭農(nóng)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)用地和有地市場(chǎng)在條件下市場(chǎng)，減少土地征用范圍，規(guī)范土地征用程序，改善農(nóng)民保障機(jī)制。這預(yù)示著集體土地征收制度的變革:集體所有的土地可能繞過(guò)征收這個(gè)“門(mén)神”,通過(guò)新的制度管道進(jìn)入市場(chǎng)。從此,國(guó)有土地與集體所有土地之間的堅(jiān)冰被打破。我們要追問(wèn)的是:現(xiàn)行憲法為集體土地征收制度的變革提供了了多大的制度空間?如果空間足夠?qū)掗?那么接下來(lái)就只需要確立變革的具體路徑;如果空間逼仄,那么就只能修憲,或者重復(fù)“先違憲,后修憲”的老路。①因此,清理集體土地征收制度變革的憲法空間,絕不是“躲進(jìn)小樓成一統(tǒng)”的邏輯把玩。一、從私權(quán)到憲法:土地集體所有權(quán)的國(guó)家政策選擇考察土地集體所有制度的變遷史,我們驚訝地發(fā)現(xiàn),土地集體所有制度經(jīng)歷了從基本權(quán)利向國(guó)家政策再向基本權(quán)利的漂移。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)將土地所有權(quán)納入國(guó)家保護(hù)的權(quán)利范圍。就土地所有權(quán),1954年《憲法》第8條規(guī)定,“農(nóng)民的土地所有權(quán)”依法受到國(guó)家保護(hù)。由此,土地私有權(quán)作為基本權(quán)利的樣態(tài)基本形塑完畢。作為基本權(quán)利的土地私有并沒(méi)有抵御住國(guó)家權(quán)力的侵蝕。1954年《憲法》形塑了作為基本權(quán)利的農(nóng)村土地所有權(quán),也暗藏了農(nóng)村土地所有權(quán)變革的可能方向———集體所有。②1954年《憲法》以前,農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)已經(jīng)開(kāi)展起來(lái),截至1956年底,農(nóng)村土地私有制事實(shí)已經(jīng)變成了農(nóng)村土地集體所有的。1958年8月29日的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》指出:“人民公社的集體所有制中,就已經(jīng)包含有若干全民所有制成分。這種全民所有制,將在不斷發(fā)展中繼續(xù)增長(zhǎng),逐步地代替集體所有制?！?961年,政社合一體制建立,集體所有的土地具備了“準(zhǔn)國(guó)有”的性質(zhì)。③土地由私人所有變成了由集體所有,這種轉(zhuǎn)變的目的是“建設(shè)社會(huì)主義”。集體所有權(quán)表面上是所有權(quán),但事實(shí)上已成一尊“空殼”,④變成了國(guó)家政策。1975年《憲法》進(jìn)一步明確土地集體所有制。例如,1975年《憲法》第7條規(guī)定,農(nóng)民僅僅可以“經(jīng)營(yíng)少量的自留地和家庭副業(yè)”;第9條規(guī)定,將公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍限縮為“勞動(dòng)收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)”。1978年《憲法》基本沿襲了1975年《憲法》的上述規(guī)定。自此,土地集體所有權(quán)作為國(guó)家政策的規(guī)范面向在憲法層面被確立。1982年《憲法》第10條第2款確立農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地歸集體所有,并嚴(yán)格禁止侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。自1978年開(kāi)始迅速蔓延全國(guó)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制促使土地集體所有由國(guó)家政策向基本權(quán)利的方向漂移。雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被理解為集體所有制,但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻完全呈現(xiàn)出私有的面向。作為私權(quán)面向的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與作為公權(quán)面向的土地集體所有權(quán)呈反比關(guān)系,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)強(qiáng)化的結(jié)果是作為國(guó)家政策的土地集體所有權(quán)漸趨弱化,⑤土地集體所有以更快的速度向基本權(quán)利方向漂移。這種漂移又倒逼修憲,給漂移預(yù)留更寬闊的空間。為回應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)方式的變革,1988年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法修正案》)第2條規(guī)定,土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。這意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有了處分土地使用權(quán)的合法空間。2004年《憲法修正案》第20條將土地集體所有權(quán)構(gòu)造成相對(duì)完整的財(cái)產(chǎn)權(quán),將土地征收的限制等同于私有財(cái)產(chǎn)征收的限制,即為了公共利益,依照法律規(guī)定進(jìn)行征收,并給予補(bǔ)償。由此,土地集體所有權(quán)在現(xiàn)行憲法文本中被構(gòu)造成了一項(xiàng)與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)大體相當(dāng)?shù)幕緳?quán)利,⑥完成了由國(guó)家政策向基本權(quán)利的漂移。二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)的逆向漂浮與憲法上土地集體所有權(quán)向基本權(quán)利漂移的方向不同,《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地法》)對(duì)集體土地的管制漸趨嚴(yán)苛。《土地法》自1986年以來(lái)經(jīng)歷三次修正,第四次修正案草案也已進(jìn)入全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議階段。⑦每次修正雖然都漸次提高了征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但也漸次限制了集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍。截至1998年,向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的主體流轉(zhuǎn)集體土地使用權(quán)只剩下“被國(guó)家征收”一途了。2004年《中華人民共和國(guó)土地法修正案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地法修正案》)沿襲了上述對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的限制,即使2012年《土地法修正案》(草案)依舊保留了集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制條款。⑧如果說(shuō),以1988年《憲法修正案》為起點(diǎn),《憲法》有關(guān)土地集體所有權(quán)的規(guī)定由國(guó)家政策向基本權(quán)利的方向漂移的話(huà),那么《土地法》則將土地集體所有權(quán)渦輪式地推向了國(guó)家政策一端。從《土地法》幾次修正案規(guī)定的集體所有土地可以流轉(zhuǎn)的范圍變遷,可發(fā)現(xiàn)這種逆向漂移的軌跡。1.剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的權(quán)利。1988年《憲法修正案》第2條對(duì)1982年《憲法》第10條進(jìn)行了修正,禁止任何個(gè)人及其組織侵占土地,禁止以買(mǎi)賣(mài)或者其他方式轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán),但對(duì)于土地出租則不再禁止,且容許依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。這表達(dá)出來(lái)的制度意蘊(yùn)是:在禁止土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí),在某種程序上松綁了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以在遵守土地用途管制的前提下,通過(guò)買(mǎi)賣(mài)或出租的方式實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是,按照《土地法》規(guī)定的用地程序,任何個(gè)人和單位需要使用土地進(jìn)行建設(shè)時(shí),都只能向政府提出使用國(guó)有土地的申請(qǐng),集體土地使用權(quán)入市的制度通道并未開(kāi)放,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法處分土地使用權(quán)的權(quán)利未被明確賦予,相反卻從“可以依法轉(zhuǎn)讓”土地使用權(quán)變?yōu)椤耙婪ú坏棉D(zhuǎn)讓”土地使用權(quán)。2004年修正后的《憲法》第10條第4款的內(nèi)容完全被架空,回到了1988年《憲法修正案》以前的狀態(tài)。2.征收目的并非都包含公共利益要素。根據(jù)2004年修正后的《憲法》第10條第3款的規(guī)定,公共利益是對(duì)征收權(quán)行使的主觀限制;而根據(jù)2004年修正后的《土地法》第43條的規(guī)定,任何個(gè)人和單位需要獲得土地使用權(quán)進(jìn)行建設(shè)時(shí),只能申請(qǐng)使用國(guó)有土地,不得指向集體土地。那么,政府基于“任何個(gè)人和單位”的申請(qǐng)征收集體土地是否都符合公共利益呢?答案并不總是肯定的。盡管對(duì)公共利益的解釋日益寬泛,⑨但單位和個(gè)人的建設(shè)不可能都基于公共利益目的。3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)緣開(kāi)發(fā)利益。依照2004年修正后的《土地法》第47條的規(guī)定,土地被征收時(shí)的補(bǔ)償以原用途收益為計(jì)算基準(zhǔn),補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)(按照土地原用途折算)、安置補(bǔ)助費(fèi)(按照土地承載的相應(yīng)人口的安置成本計(jì)算)、青苗補(bǔ)償費(fèi)(按照所種農(nóng)作物的市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)(按照建造成本計(jì)算)。這種依原用途計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),忽略了土地因開(kāi)發(fā)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益,無(wú)異于土地開(kāi)發(fā)利益的國(guó)有化。相反,如果集體所有的土地不經(jīng)由征收,而由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制出讓使用權(quán),則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就可能分享開(kāi)發(fā)利益。可見(jiàn),《土地法》堵塞了《憲法》構(gòu)建的土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)的管道,其結(jié)果是剝奪農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有可能分享的開(kāi)發(fā)利益。三、征地程序的正當(dāng)性既然實(shí)踐中土地集體所有權(quán)由國(guó)家政策向基本權(quán)利漂移,那么2004年《憲法修正案》是否為《決定》預(yù)示的集體土地征收制度變革預(yù)留了足夠?qū)挼目臻g呢?對(duì)于此問(wèn)題,筆者試從以下幾個(gè)方面進(jìn)行回答:1.限縮征收范圍?！稕Q定》允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,就必然會(huì)縮小征地范圍。因建設(shè)需要使用集體土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的單位和個(gè)人可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)獲得所需的集體土地,這意味著由國(guó)家獨(dú)占土地一級(jí)市場(chǎng)的局面被部分打破,進(jìn)行建設(shè)的個(gè)人和單位可以選擇使用國(guó)有土地或集體土地,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o須通過(guò)征收程序“變臉”為國(guó)有土地,就能夠直接在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和需用地的單位、個(gè)人之間流轉(zhuǎn)。即便是為了公共利益需要使用集體土地,政府也可不通過(guò)征收而是通過(guò)協(xié)商購(gòu)買(mǎi)取得。因?yàn)樵试S農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng),就相當(dāng)于賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織交易經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利,政府基于公共利益目的需要使用上述土地時(shí),如能與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成合意,就無(wú)需通過(guò)征收程序而直接通過(guò)購(gòu)買(mǎi)取得。根據(jù)2004年修正后的《土地法》的規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地不能入市,政府基于公共利益目的產(chǎn)生使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的需要時(shí),即便政府在事實(shí)上可以與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成協(xié)議,也不能通過(guò)協(xié)商購(gòu)買(mǎi)程序獲取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織哪怕“一寸”土地,這是因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根本就沒(méi)有“賣(mài)”的權(quán)利。而1988年《憲法修正案》中有關(guān)土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓的規(guī)范則為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地入市預(yù)留了空間。2004年《憲法修正案》規(guī)定,征收集體經(jīng)濟(jì)組織的土地必須基于公共利益目的,但值得注意的是,即便是基于公共利益目的,征收行為也是“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”,更不是“必須”。從這個(gè)角度看,《決定》是對(duì)2004年修正后的《土地法》的糾偏。2.提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2004年修正后的《土地法》規(guī)定的,集體土地征收補(bǔ)償以根據(jù)收益還原法計(jì)算出來(lái)的前三年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)為標(biāo)準(zhǔn),這一標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)值。一般而言,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是被征收不動(dòng)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)值,其可以在一定程度上屏蔽政府的恣意。⑩但集體土地因?yàn)椴荒苋胧?所以不存在市場(chǎng)價(jià)值,集體土地的開(kāi)發(fā)利益被完全國(guó)有化?！稕Q定》允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng),意味著上述土地獲得了市場(chǎng)價(jià)值,可以參照市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。一旦集體所有土地與國(guó)有土地“同等入市,同權(quán)同價(jià)”,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就可以分享開(kāi)發(fā)利益。按照市場(chǎng)價(jià)值提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更切合2004年修正后的《憲法》第10條第3款規(guī)定的“依照法律的規(guī)定給予補(bǔ)償”。在此,補(bǔ)償必須暗含著等價(jià)和公平,否則就是帶有懲罰性的沒(méi)收。3.征收程序的正當(dāng)性補(bǔ)足。2004年修正后的《土地法》規(guī)定了由政府一手“包辦”的征收程序,其忽略了土地集體所有權(quán)作為基本權(quán)利的面向,而強(qiáng)調(diào)其作為國(guó)家政策的面向。ue583瑏瑡《決定》明確提出“規(guī)范征地程序”,這預(yù)示著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在征地程序中將有更多話(huà)語(yǔ)權(quán)。“任何人都不能做自己案件的法官……對(duì)當(dāng)事人做出不利決定時(shí),應(yīng)聽(tīng)取其意見(jiàn)”,ue583瑏瑢這是正當(dāng)程序的基本要求。土地集體所有權(quán)由國(guó)家政策向基本權(quán)利的漂移,為征收程序正當(dāng)化準(zhǔn)備了足夠的空間。既然土地集體所有權(quán)作為基本權(quán)利的面向日益清晰且征收是對(duì)這種基本權(quán)利的不利處分,那么集體經(jīng)濟(jì)組織就當(dāng)然應(yīng)該參與其中,而不應(yīng)再被動(dòng)地“服從國(guó)家建設(shè)需要”。4.國(guó)家生存照顧義務(wù)的加強(qiáng)。集體土地不僅是集體的財(cái)產(chǎn),在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度二元分立的背景下,它還承載了農(nóng)民生存保障的功能。其中,經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè),解決了大量隱形失業(yè)人口的就業(yè)問(wèn)題。將集體土地征收后,農(nóng)民必須重新?lián)駱I(yè),重新學(xué)習(xí)勞動(dòng)技能?！稕Q定》提出完善對(duì)被征地農(nóng)民的保障機(jī)制,標(biāo)志著國(guó)家要更好地履行對(duì)被征地農(nóng)民的生存照顧義務(wù)。2004年修正后的《憲法》關(guān)于“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”、“國(guó)家創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件”的規(guī)定,都為國(guó)家更好地履行對(duì)被征地農(nóng)民的生存照顧義務(wù)提供了規(guī)范依據(jù)。四、集體土地征收制度變遷的“廢水”自2004年修正后的《憲法》中的土地集體所有經(jīng)由國(guó)家政策向基本權(quán)利漂移后,在應(yīng)對(duì)集體土地征收制度的可能變革的問(wèn)題上,其制度空間綽綽有余。與《決定》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利相觀照,2004年修正后的《憲法》第10條第4款規(guī)定,土地使用權(quán)“可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。在此,2004年修正后的《憲法》所指的“土地”顯然不限于“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。相對(duì)于2004年修正后的《憲法》確立的開(kāi)放的制度空間,《決定》預(yù)示的集體土地征收制度變遷更像一次“補(bǔ)課”———將《土地法》中的相關(guān)規(guī)定推向合憲的軌道。當(dāng)然,如果具體到微觀的制度設(shè)計(jì),仍需要復(fù)雜的解釋作業(yè)才能清理出2004年修正后的《憲法》給集體土地征收制度變革留下的空間。例如,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是否會(huì)改變200