土地產(chǎn)權(quán)的三重分割與土地財(cái)政的困境

土地產(chǎn)權(quán)的三重分割與土地財(cái)政的困境

1土地市場(chǎng)的供給和利用現(xiàn)狀20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著工業(yè)化的加快，中國(guó)城市化的發(fā)展進(jìn)入了前所未有的高峰。當(dāng)?shù)卣_(kāi)始將大量農(nóng)業(yè)農(nóng)地改為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，土壤資源逐漸變成稀疏的資源。中央政府一直在采取措施保護(hù)耕地，并防止固定資產(chǎn)投資加快帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，但2000年以后，這個(gè)速度未減反增。1992年至2003年，中國(guó)土地出讓金收入累計(jì)超過(guò)1萬(wàn)億元，其中2001—2003年就達(dá)到9100多億，占到90%。農(nóng)用土地的減少，不僅造成大量耕地的破壞，也使已經(jīng)為數(shù)不多的土地資源存量日益下降。1992—2003年，平均每年減少耕地62.5萬(wàn)公頃，是近40年來(lái)耕地下降最快的時(shí)期。到2005年，中國(guó)實(shí)際耕地總量已經(jīng)跌至12208.27萬(wàn)公頃（18.31億畝），低于國(guó)家“十五”計(jì)劃規(guī)定的2005年耕地保有量19.2億畝的目標(biāo)。某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在本輪規(guī)劃確定的規(guī)劃期限不到一半時(shí)，規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)就幾乎用完了，甚至有的已經(jīng)超標(biāo)?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》已經(jīng)通過(guò)，而其“18.05億畝耕地紅線”的指標(biāo)在全國(guó)很多地方有相當(dāng)大的壓力。此外，土地的粗放型利用導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地，生活水平下降，一定程度上造成社會(huì)不穩(wěn)定。地價(jià)帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲，使得城市房?jī)r(jià)超過(guò)相當(dāng)部分居民承受能力，引起“住房難”的社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)，土地出讓已經(jīng)成為中國(guó)腐敗的“重災(zāi)區(qū)”，大量腐敗案件都涉及到土地使用權(quán)的出讓。在這些案件中，主管或者有權(quán)力影響國(guó)有土地出讓的官員將土地以低于市場(chǎng)的價(jià)格出讓給個(gè)人或者商業(yè)用地開(kāi)發(fā)者。政府對(duì)土地市場(chǎng)的行政控制和各級(jí)官員的自由裁量權(quán)滋生了大量腐敗行為。那么，為什么近年來(lái)政府的土地違法事件泛濫成災(zāi)，層出不窮？為什么被稱為“世界上最嚴(yán)格的土地管理政策”也不能約束中國(guó)地方政府的土地違法行為？是什么動(dòng)機(jī)使得地方官僚敢于違反中央政府的“三令五申”？而又是什么原因使得集權(quán)國(guó)家的中央政府對(duì)地方官僚的控制失效？本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的分析，嘗試從一個(gè)方面來(lái)回答這些問(wèn)題。2產(chǎn)權(quán)的外部性：成本—產(chǎn)權(quán)、所有制與效率損失：一個(gè)分析框架新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，不同產(chǎn)權(quán)形式對(duì)人們行為有不同的激勵(lì)作用，因此達(dá)到不同的經(jīng)濟(jì)效率。阿爾欽認(rèn)為，“一個(gè)成功的分析私有產(chǎn)權(quán)的框架已對(duì)一個(gè)私產(chǎn)體制下經(jīng)濟(jì)資源使用的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)方式給出了解釋”，而且，“人們必須對(duì)生產(chǎn)資源擁有可靠的、可以讓渡的私有產(chǎn)權(quán)，并在可信賴的合約交易的談判中，在一個(gè)共同協(xié)議的價(jià)格和較低的成本下進(jìn)行產(chǎn)品交換，這一體制使得更有價(jià)值的物品的可得性增加，并使生產(chǎn)它們的成本變得越來(lái)越低?！睘槭裁串a(chǎn)權(quán)具有這樣的功能呢？德姆塞茨認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的主要作用就是提供將外部性內(nèi)在化的激勵(lì)。外部性包括外部成本、外部收益以及現(xiàn)金和非現(xiàn)金的外部性，是個(gè)人行動(dòng)和產(chǎn)出對(duì)其他人利益的影響。如果內(nèi)在化交易的成本大于內(nèi)在化所得，成本和收益就會(huì)外部化。當(dāng)外部性存在時(shí)，資源的使用者對(duì)有些成本和收益沒(méi)有加以考慮。產(chǎn)權(quán)的確立，能促使人們考慮原來(lái)沒(méi)有考慮的成本，外在性被內(nèi)部化（見(jiàn)圖1）。例如，在奴隸制下，由于法律的禁止，奴隸沒(méi)有與奴隸主討價(jià)還價(jià)的可能，一個(gè)奴隸主在使用奴隸勞動(dòng)時(shí)就沒(méi)有承認(rèn)其活動(dòng)的全部成本，因?yàn)榕`主只向奴隸支付了最低的、僅能維持生命的報(bào)酬。也就是說(shuō)，奴隸主向奴隸轉(zhuǎn)嫁了一部分成本。如果允許談判存在，奴隸會(huì)根據(jù)成為自由人的預(yù)期收入向企業(yè)購(gòu)買自己的自由。這樣，企業(yè)就必須要考慮使用奴隸勞動(dòng)的全部成本，奴隸的成本在企業(yè)的計(jì)算中就被內(nèi)在化了。因此，產(chǎn)權(quán)在外部性內(nèi)在化中起到十分重要的作用。一旦產(chǎn)權(quán)設(shè)置起來(lái)，外部性就被內(nèi)部化了，不再是外部損失或外部收益了203。這就會(huì)激勵(lì)行為者合理、有效地利用現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)成本和收益之間的高度合一。這是產(chǎn)權(quán)制度最根本的作用。產(chǎn)權(quán)（或說(shuō)私有產(chǎn)權(quán)）處于什么狀態(tài)下才能達(dá)致這個(gè)目的呢？從產(chǎn)權(quán)的定義看來(lái)，產(chǎn)權(quán)就是保證所有者對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、支配、使用、處分和收益的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)被清晰界定，就是這些權(quán)利束的緊密結(jié)合，不能被任意分割。只有當(dāng)這些權(quán)利束的主體高度合一的時(shí)候，也就是說(shuō)，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)是“廣義的所有權(quán)”時(shí)，成本和收益之間才會(huì)完全結(jié)合起來(lái)。黃少安在論述產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用時(shí)說(shuō)，“如果經(jīng)濟(jì)主體有了界限確定的產(chǎn)權(quán)，不管什么產(chǎn)權(quán)，數(shù)量有多少，就界定了他的選擇集合，并且使其行為有了收益保證或穩(wěn)定的收益預(yù)期。有效的激勵(lì)就是充分調(diào)動(dòng)主體的積極性，使其行為的收益或收益預(yù)期與其活動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量（努力程度）一致。產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能就是保證這種基本一致。界定了產(chǎn)權(quán)就能使產(chǎn)權(quán)主體為了自己的相應(yīng)利益而努力行使產(chǎn)權(quán)權(quán)能?！?07那么，什么時(shí)候產(chǎn)權(quán)得不到明晰界定呢？一般來(lái)說(shuō)，存在正的外部性時(shí)，行動(dòng)者的自身產(chǎn)權(quán)沒(méi)有得到嚴(yán)格界定（其行為或物品的效應(yīng)被其他人所享用）；存在負(fù)的外部性時(shí)，“受影響者”的產(chǎn)權(quán)得不到嚴(yán)格界定，或者說(shuō)由于成本太高，無(wú)法界定。德姆塞茨在分析土地的公有制時(shí)，就曾詳細(xì)論述了這樣的情況。假定土地是公有的，每個(gè)人都具有在土地上狩獵、耕作或開(kāi)采的權(quán)利，那么，一個(gè)追求獲益最大化的人將會(huì)在土地上過(guò)度狩獵和過(guò)度勞作，動(dòng)物的存量及土地的豐瘠程度就會(huì)迅速減低，導(dǎo)致“公共地的悲劇”。而且，由于談判和監(jiān)督的成本很大，其他權(quán)利所有者聯(lián)合起來(lái)采取行動(dòng)的可能性很小，制止“公共地悲劇”的可能性也很小。但是，如果個(gè)人擁有土地，他就會(huì)考慮未來(lái)某時(shí)的收益和成本，并選擇他認(rèn)為能使他的私有土地權(quán)利的現(xiàn)期價(jià)值最大化的經(jīng)營(yíng)方式，從而使它的現(xiàn)期價(jià)值最大化。這意味著他將考慮他所能想到的在他死后的供給和需求條件。除了這種橫向的產(chǎn)權(quán)分割，還有一種縱向產(chǎn)權(quán)分割。從原始意義上講，所有權(quán)和使用權(quán)是合一的，即誰(shuí)擁有就由誰(shuí)使用，這就保證了產(chǎn)權(quán)的完整性。但是，如果這兩種權(quán)利被分割給不同的利益主體，而不是掌握在同一個(gè)人手中，就會(huì)產(chǎn)生收益和成本的不完全集中，破壞產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能。這種縱向分割的典型結(jié)果就是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的“委托-代理”關(guān)系，或者說(shuō)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。法瑪（Fama）和詹森（Jensen）認(rèn)為，當(dāng)企業(yè)的所有者和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者不是同一個(gè)主體時(shí)，實(shí)際上這個(gè)企業(yè)的所有權(quán)和使用權(quán)在一定程度上就是分離的，因?yàn)槠髽I(yè)主不能完全掌控其財(cái)產(chǎn)的使用狀況，而代理人在一定程度上能夠直接影響其企業(yè)的運(yùn)作。產(chǎn)權(quán)的分離就會(huì)造成外部性問(wèn)題。這就是著名的“代理問(wèn)題”。因?yàn)槲腥撕痛砣酥g簽訂了某種契約，而這種契約的簽訂和履行需要成本，這種成本包括在利益沖突的各代理人之間建立、監(jiān)督和組合一系列契約關(guān)系的成本，還包括契約實(shí)施的成本超過(guò)收益而造成的產(chǎn)值損失。代理成本的存在從根本上說(shuō)就是產(chǎn)權(quán)分割造成的外部性問(wèn)題。3三段分：中國(guó)房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分析3.1國(guó)有制的含義中國(guó)實(shí)行的是土地的社會(huì)主義公有制，包括全民所有和農(nóng)民集體所有兩種形式。全民所有制是指全體人民作為一個(gè)共同體共同占有生產(chǎn)資料，其產(chǎn)權(quán)具有不可分性，由全體人民作為一個(gè)共同體共同行使產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)階段以國(guó)家所有制作為全民所有制的具體實(shí)現(xiàn)形式，由國(guó)家代表全體人民行使全民財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)?！凹w所有”在中國(guó)被認(rèn)為是“部分勞動(dòng)者共同占有和支配生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制形式”，是與全民所有對(duì)應(yīng)的一種公有制形式。但是，在學(xué)界，對(duì)于集體土地所有權(quán)的性質(zhì)存在四種不同的看法：（1）集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨(dú)所有權(quán)2；(2）集體所有權(quán)是一種新型的總有，集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和收益權(quán)，并且依法按照平等、自愿原則來(lái)行使對(duì)集體土地的所有權(quán)；（3）集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體土地應(yīng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社會(huì)權(quán)；（4）土地的集體所有應(yīng)該指的是一種“共同所有制”（JointLandownershipSystem），其根本特點(diǎn)是，土地屬于行政村或村民小組全體農(nóng)村居民共同所有，不得分割為個(gè)人所有173ㄢ2007年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《物權(quán)法》將農(nóng)村土地所有權(quán)劃歸成兩類：即村農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，而村農(nóng)民集體所有又分兩種類型?？梢钥闯?，依據(jù)法律，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體目前在法律上有三類：一是村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；二是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有；三是歸村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。但是，有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)行土地所有權(quán)制度，在理論上屬于土地的分離所有制，直接說(shuō)就是準(zhǔn)國(guó)家所有制，國(guó)家在整個(gè)土地制度中的地位是土地的上所有者，農(nóng)民在土地制度中的實(shí)際地位是土地的下所有者，即使用者4。許多其他學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的分析與朱秋霞的觀點(diǎn)類似，如趙民的“集體所有權(quán)限制”，溫世揚(yáng)的“不完全所有權(quán)”，韓俊的“所有權(quán)缺位的所有制”，秦暉的所有權(quán)配置“兩頭大，中間小”，以及“脫離集體成員”的公有制。應(yīng)該說(shuō)，“各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家民法體系關(guān)于產(chǎn)權(quán)的規(guī)定中并無(wú)‘集體所有制’提法。這是因?yàn)椋菏澜缟蠌膩?lái)沒(méi)有非官非民的‘集體’，如果老百姓根據(jù)結(jié)社權(quán)自由結(jié)成民間性集體，例如農(nóng)會(huì)、民間合作社和股份公司，那就是私有制。而如果是強(qiáng)制性的官辦‘集體’，那就是官府所有的一種形式?！庇纱丝梢?jiàn)，中國(guó)的“集體所有”被深深地打上了官辦的烙印。我們似乎可以說(shuō)，由于官辦“集體所有”代表的是國(guó)家，那么這種“集體所有”實(shí)際上就是國(guó)家所有。所以，在中國(guó)，除了合法的民營(yíng)股份公司或者民營(yíng)合伙企業(yè)屬于名副其實(shí)的“集體所有”外（外資企業(yè)除外），所有包括政黨領(lǐng)導(dǎo)或者官辦的各種社團(tuán)組織（包括上述三種“集體所有”在內(nèi)），都不是名副其實(shí)的“集體所有”，只能屬于國(guó)家所有。產(chǎn)權(quán)的國(guó)有制既不同于私有制，也不同于共有制。土地私人所有是一種不分離的所有制，國(guó)家土地所有制則是分離所有制4，這兩者的根本差別在于，在國(guó)家土地所有制下，土地所有權(quán)是不可以買賣的，其所有權(quán)歸國(guó)家，使用權(quán)歸個(gè)人或集體，所有權(quán)和使用權(quán)是分離的。土地共有制則是指土地屬于一組人共同所有，每個(gè)個(gè)人擁有集體中的一份，如果一個(gè)成員離開(kāi)這個(gè)集體，他可以以實(shí)物形式或者貨幣形式退出他所有的一份。而國(guó)有制雖然名義上為人們所共有，卻不具有這些特點(diǎn)。土地的國(guó)家所有或者說(shuō)準(zhǔn)國(guó)家所有造成了產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)和使用權(quán)、占用權(quán)發(fā)生分割。雖然人民掌握土地所有權(quán)，但是由于數(shù)目龐大，現(xiàn)實(shí)中難于操作，使得“人民所有”事實(shí)上只能是國(guó)家所有，人民占用的狀態(tài)實(shí)際上必須依靠政治過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)。正如德姆塞茨所指出，國(guó)有制意味著只要國(guó)家是按照可接受的政治程序來(lái)決定誰(shuí)不能使用國(guó)有資產(chǎn)，它就能排除任何人使用這一權(quán)利。可見(jiàn)，國(guó)有制的資源使用方式更多地是一種政治過(guò)程。這個(gè)過(guò)程注定就只能有少數(shù)人參與，因?yàn)楝F(xiàn)代政治本身就是精英主義的。這樣，在土地的所有權(quán)制度上，就形成了“人民”（實(shí)際的所有者）-國(guó)家（政治過(guò)程）-“人民”（實(shí)際使用者）這樣分割的狀態(tài)。要保障“國(guó)家”這個(gè)土地所有者與使用者之間的利益根本一致，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上就是不可能的。因?yàn)?，即使委托代理不成為難題，還是會(huì)消耗一部分監(jiān)督和保證成本，這是一種資源浪費(fèi)。這是土地產(chǎn)權(quán)的第一層分割。3.2國(guó)家作為土地所有者的管理對(duì)資源的合理利用國(guó)家是土地的所有者，說(shuō)明國(guó)家掌握土地的所有權(quán)，但是國(guó)家不能直接使用土地，它必須將土地的使用權(quán)賦予社會(huì)成員，這造成了土地所有權(quán)和使用權(quán)之間的分割。但是，另外一方面，國(guó)家向其公民或團(tuán)體轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為本身也是一種重要的權(quán)利，這是所有權(quán)的一種體現(xiàn)，但又不僅僅是“收益權(quán)”。依照某種產(chǎn)權(quán)理論，國(guó)家擁有土地的“高級(jí)所有權(quán)”即“上級(jí)所有權(quán)”———土地的大部分支配權(quán)和管理權(quán)；個(gè)人擁有的土地所有權(quán)稱“下級(jí)所有權(quán)”———土地的大部分使用權(quán)和收益權(quán)168。這里說(shuō)的支配權(quán)和管理權(quán)，就是國(guó)家作為土地管理者所擁有的“宏觀管理權(quán)利”?！昂暧^管理權(quán)”是與土地的所有權(quán)不同的權(quán)利，是由國(guó)家的公共管理者的性質(zhì)決定的一種權(quán)利。作為土地所有者，國(guó)家可以出讓土地、劃撥土地、收取地租等等，這些都是所有權(quán)的體現(xiàn)。但是，除此之外，國(guó)家還要規(guī)定國(guó)有土地所有權(quán)不得向社會(huì)提供，當(dāng)國(guó)有土地使用權(quán)向社會(huì)提供時(shí)，在數(shù)量、用途及條件等方面要予以限制，對(duì)城市土地使用進(jìn)行規(guī)劃、控制和調(diào)控，以及可根據(jù)公共需要而提前收回土地等，這些就不是土地所有者的產(chǎn)權(quán)而是國(guó)家作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀管理者所擁有的產(chǎn)權(quán)210ㄢ作為土地的所有者，國(guó)家應(yīng)該使其土地的收益達(dá)到最大化；作為社會(huì)的公共管理者，就要使公共資源的使用效益達(dá)到最大化。這種使用效益不是指所有者從土地中獲得的收益最大，而是指公共資源在被社會(huì)利用的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和公共利益的最大化。由于公共資源的最終使用者在很大程度上還是個(gè)人或者團(tuán)體（公司等），他們享有從土地中獲益的權(quán)利，這些收益是土地這種公共資源本身的價(jià)值體現(xiàn)。另一方面，土地資源的使用還包括社會(huì)整體利益的提升，這就必須依靠國(guó)家管理者以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，在一定程度和范圍內(nèi)調(diào)節(jié)和規(guī)范土地的使用，這包括：(1）進(jìn)行土地用途管理，將土地劃分為農(nóng)用地、非農(nóng)用地和未利用地，從社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)代際之間的平等，保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量，控制和限制土地用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，保持兩者之間的平衡。(2）對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行總量控制，同時(shí)對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市土地的有效利用，并保持城市建設(shè)與自然環(huán)境的和諧。(3）對(duì)城市建筑物進(jìn)行規(guī)劃、管理，對(duì)房地產(chǎn)商的開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行規(guī)范和管理，保證城市住房建設(shè)。我們應(yīng)該看到，國(guó)家一方面作為土地所有者，一方面作為公共管理者，這兩種角色之間是有一定沖突的。土地所有者由于存在所有權(quán)和使用權(quán)的分離，很可能把一部分成本轉(zhuǎn)嫁出去，這導(dǎo)致成本和收益之間的不集中問(wèn)題，造成效益的損失。因此，作為土地的所有者，國(guó)家實(shí)際上也不具有德姆塞茨所說(shuō)的“中間商”的功能，不可能“對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)性權(quán)利”做出充分的考慮，換言之，國(guó)家很難確保“代際公平”。當(dāng)然，在代議制和民主參政充分發(fā)達(dá)的政治社會(huì)中，由于各種民間團(tuán)體的壓力和行動(dòng)，政府可能被迫進(jìn)行一些資源的保護(hù)，但是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，自然資源往往是提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化飛躍的重要資源和基礎(chǔ)，在這種情況下，國(guó)家保護(hù)資源合理利用，實(shí)現(xiàn)“代際公平”的動(dòng)力就更小。但是，作為公共管理者，如弗雷德里克森所說(shuō)，政府應(yīng)該而且必須將“道德和倫理責(zé)任延伸到后代，延伸到現(xiàn)在的或可能的人，延伸到遙遠(yuǎn)的未來(lái)的人”，“現(xiàn)世的決策者和公共管理者要為后世的人承擔(dān)責(zé)任。”對(duì)于土地資源來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)該節(jié)約利用土地、保護(hù)耕地、保護(hù)未利用土地；而不能盲目用地、盲目開(kāi)發(fā)，因?yàn)檫@種盲目行為既是對(duì)現(xiàn)世環(huán)境的破壞，也是對(duì)后代人的不負(fù)責(zé)任。但是，由于所有者和管理者產(chǎn)權(quán)之間的分割，所有者極有可能為了眼前的短期利益而超量利用和開(kāi)發(fā)土地資源，破壞土地的長(zhǎng)久發(fā)展，向后代轉(zhuǎn)移成本，向公眾轉(zhuǎn)移成本。這不僅會(huì)損害公共利益，也直接危害公眾的切身利益。中國(guó)當(dāng)今房?jī)r(jià)的不斷攀升，造成城市大部分人群買不起房，住不起房，這種現(xiàn)狀已經(jīng)損害到了市民的居住權(quán)利和實(shí)際利益。3.3中央與地方土地產(chǎn)權(quán)的分配中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的最重要的特點(diǎn)是中央政府和地方政府之間的權(quán)利分割。中國(guó)《土地管理法》第二條第二款規(guī)定：“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！蓖瑫r(shí)，農(nóng)村土地的承包制規(guī)定也是中央政府制定的。這就清楚表明，國(guó)家土地的所有權(quán)實(shí)際上就是國(guó)務(wù)院所有權(quán)，國(guó)務(wù)院能代表國(guó)家行使土地的所有權(quán)。國(guó)務(wù)院行使土地所有權(quán)，擁有全國(guó)土地政策的制定權(quán)、決策權(quán)，是決定土地（農(nóng)村和城市）以何種方式提供給社會(huì)和公民使用的權(quán)力主體，也領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)，這主要表現(xiàn)在以下方面：(1）國(guó)家土地利用總體規(guī)劃由國(guó)務(wù)院制定，是全國(guó)在一定年限內(nèi)土地利用、開(kāi)發(fā)和建設(shè)的最重要規(guī)劃和方案，所有新增建設(shè)用地原則上都要符合該計(jì)劃安排。同時(shí)，地方政府（省政府）的土地利用規(guī)劃都要按照國(guó)務(wù)院的總計(jì)劃進(jìn)行制定（如《土地管理法》第18條和第21條的規(guī)定）并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。(2）國(guó)務(wù)院從法理上說(shuō)擁有審查和批準(zhǔn)建設(shè)用地的最高權(quán)力，其他各級(jí)土地管理部門的審批權(quán)都來(lái)自于它的授予；從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。(3）國(guó)務(wù)院擁有制定有關(guān)征地法規(guī)和具體程序的權(quán)力，擁有征地批準(zhǔn)權(quán)。這是國(guó)家控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地最為直接和重要的手段。(4）國(guó)務(wù)院（或中央農(nóng)業(yè)政策辦公室）規(guī)定農(nóng)村土地的承包期，改革以來(lái)土地的承包期是15年，現(xiàn)在國(guó)家又規(guī)定延長(zhǎng)到30年。(5）國(guó)務(wù)院也能通過(guò)土地使用費(fèi)、土地稅收等獲取一部分土地財(cái)政收益。另外一方面，土地資源管理實(shí)行的是分級(jí)管理體制，也就是國(guó)務(wù)院授權(quán)地方各級(jí)政府進(jìn)行土地管理和分配，各級(jí)政府在土地管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)上都有明確的職責(zé)劃分。《土地管理法》第17條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！边@實(shí)際上賦予了地方政府全面規(guī)劃、組織和安排本地區(qū)土地利用情況的權(quán)力，即賦予了每級(jí)政府對(duì)該行政區(qū)域土地的宏觀管理權(quán)；另外，第55條第2款又規(guī)定：“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府專項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)?！边@又賦予了地方政府以土地收益權(quán)，其實(shí)是部分的所有權(quán)。中央與地方共享土地所有權(quán)和宏觀管理權(quán)的原因很簡(jiǎn)單，第一，全國(guó)土地資源面積龐大，國(guó)務(wù)院作為中央政府進(jìn)行直接管理的成本太高，難以承受，地方政府更貼近基層，擁有信息優(yōu)勢(shì)。第二，中國(guó)是層級(jí)制的中央集權(quán)的單一制國(guó)家，其公共管理機(jī)構(gòu)都是由上到下逐級(jí)設(shè)置，土地資源管理也是公共管理的職能之一，反映到管理機(jī)構(gòu)上也必然遵循自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)。第三，出于盤活土地資源的考慮，中央政府需要給予地方一定的激勵(lì)，這就有必要讓地方政府分享一部分土地產(chǎn)權(quán)，使其從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益。地方政府分享的土地產(chǎn)權(quán)可以從兩個(gè)維度進(jìn)行觀察：從縱向來(lái)看，省、自治區(qū)、直轄市政府與地級(jí)市、縣（市）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有各自的管理權(quán)限，都獲得了一部分土地產(chǎn)權(quán)；從橫向來(lái)看，土地的供應(yīng)增量權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓權(quán)、土地收益的支配權(quán)三種重要產(chǎn)權(quán)束在不同程度上被各級(jí)政府所分享。因此，我們可以根據(jù)這兩個(gè)維度列表，將土地產(chǎn)權(quán)在中央和地方之間的分割進(jìn)行梳理。從表1可以看出，土地產(chǎn)權(quán)的計(jì)劃（規(guī)劃）、審批權(quán)與具體使用（出讓）、收益權(quán)呈現(xiàn)一種倒置的狀態(tài)：計(jì)劃（規(guī)劃）、審批權(quán)主要集中在中央和省一級(jí)政府，而具體使用（出讓）、收益權(quán)主要集中在縣市一級(jí)地方政府。在一定意義上，這種倒置是有道理的。土地資源的管理主要包括宏觀規(guī)劃和具體使用兩類，前者決定全國(guó)性的土地用途規(guī)劃，是維護(hù)農(nóng)用地（主要是耕地）保有量的一種重要方式，這項(xiàng)任務(wù)只能由中央政府站在宏觀立場(chǎng)上來(lái)完成；后者則是實(shí)際土地轉(zhuǎn)讓中的具體操作以及相關(guān)收益，由于管理成本的高昂，這項(xiàng)工作只能由地方政府完成，由地方政府獲得相應(yīng)的利益。但是，這種產(chǎn)權(quán)的倒置直接造成了產(chǎn)權(quán)束之間的分割（見(jiàn)圖2），由此造成保護(hù)耕地的激勵(lì)難題。中央政府有責(zé)任維護(hù)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，降低土地非農(nóng)化過(guò)程造成的社會(huì)動(dòng)蕩和不穩(wěn)定程度，贏得社會(huì)民眾的支持和政治滿意度，而過(guò)度浪費(fèi)土地資源的負(fù)外部性會(huì)直接沖擊這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，另外一方面，地方政府通過(guò)加快農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程，可以直接獲得大量利益，并且不承擔(dān)、或者很少承擔(dān)由此造成的后果。這種狀況就導(dǎo)致節(jié)約利用耕地的行為其實(shí)是一種集體行動(dòng)。4土地產(chǎn)權(quán)的分割與收益的矛盾在討論土地產(chǎn)權(quán)消散造成的后果之前，首先界定政府從土地中獲得的收益。這種收益不僅包括國(guó)家作為所有者從土地轉(zhuǎn)讓中獲得的“地租”，也包括國(guó)家作為宏觀管理者在土地管理中獲得的政治收益。這種政治收益包括土地資源可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的政治利益、土地征用過(guò)程中的社會(huì)穩(wěn)定、城市房?jī)r(jià)平抑帶來(lái)的公民的支持等，我們分別稱之為“代際責(zé)任收益”、“社會(huì)穩(wěn)定收益”和“政治支持收益”。當(dāng)然，過(guò)度利用土地資源、廉價(jià)征用土地資源也是有成本的，包括耕地大量減少造成的非持續(xù)發(fā)展、征地過(guò)程中分配不公造成的社會(huì)動(dòng)蕩，以及城市地價(jià)房?jī)r(jià)增高造成的居民抱怨，我們分別稱之為“代際責(zé)任成本”、“社會(huì)動(dòng)蕩成本”和“政治反對(duì)成本”。與此相類似，保護(hù)土地，節(jié)約土地資源的行為也是既有收益又需要付出成本的。其直接成本就是為土地資源的長(zhǎng)期可持續(xù)利用而犧牲的短期土地收益，以及為平抑房?jī)r(jià)、地價(jià)帶來(lái)的預(yù)期收益差距。將這些成本和收益在中央和地方政府之間的分?jǐn)傔M(jìn)行列表，可以很清晰地分析其行為激勵(lì)問(wèn)題。根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)安排，可以對(duì)各級(jí)政府在土地利用、保護(hù)中的成本-收益進(jìn)行分析（見(jiàn)表2和表3）。凡是能獲得收益的，在表中以“+”號(hào)表示，凡是要承擔(dān)成本的，在表中以“-”號(hào)表示?！?”和“-”號(hào)的多少表示獲得收益、承擔(dān)成本的大小不同。“+++”比“+”獲得更多收益，反之亦然。作為土地資源的所有者，國(guó)家應(yīng)該實(shí)現(xiàn)資源利用收益的最大化，這種最大化包括對(duì)現(xiàn)世收益和未來(lái)預(yù)期收益的綜合考慮，是短期利益與長(zhǎng)期利益的有機(jī)結(jié)合。如果土地產(chǎn)權(quán)掌握在一個(gè)人或者一個(gè)團(tuán)體手中，那么它就會(huì)對(duì)這種收益矛盾進(jìn)行考量，兼顧現(xiàn)世收益和未來(lái)預(yù)期收益。但是，如果土地的產(chǎn)權(quán)被分割，掌握在不同級(jí)政府手中，那么其管理權(quán)和收益權(quán)都會(huì)相應(yīng)發(fā)生分割，則產(chǎn)權(quán)界定的模糊性就容易產(chǎn)生外部性問(wèn)題和機(jī)會(huì)主義行為。以土地保護(hù)為例，這種保護(hù)行為無(wú)疑會(huì)在短期內(nèi)造成一定的收益損失，但是長(zhǎng)期來(lái)看是有利的，這種收益包括“代際責(zé)任收益”、“社會(huì)穩(wěn)定收益”和“政治支持收益”。如果保護(hù)行為的成本和收益可以集中在一個(gè)主體身上，則這個(gè)主體就有動(dòng)力去綜合考慮成本-收益情況，理性安排自己的行為。但是，由于中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的分割，土地保護(hù)的成本和收益在不同層級(jí)的政府間進(jìn)行了不對(duì)等的分?jǐn)偅浩涫找嬷祻闹醒胝略絹?lái)越小，呈遞減趨勢(shì)；而其成本值從中央政府往下越來(lái)越大，呈遞增趨勢(shì)。換句話說(shuō)，中央政府、省政府能夠從土地保護(hù)中獲益，不用承擔(dān)成本（因?yàn)槭≌Ｗo(hù)耕地的責(zé)任是被寫進(jìn)《土地管理法》的，參見(jiàn)該法第33條和第34條的規(guī)定）；而縣市政府（含地級(jí)市政府）就要為了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而犧牲暫時(shí)性的土地收益，承擔(dān)土地保護(hù)的成本?？梢钥吹?，縣市政府從土地保護(hù)中獲得的收益是很小的。這是因?yàn)椋海?）地方政府幾乎沒(méi)有“代際責(zé)任收益”。地方官員最大的利益包括兩個(gè)方面，一是政治升遷，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和由此帶來(lái)的財(cái)政收益增長(zhǎng)，在一定程度上這兩者有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。由于地方官員的政治升遷是向上取向的，并且主要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效作為競(jìng)爭(zhēng)資本，所以地方官員的流動(dòng)性是很大的，其在一個(gè)固定領(lǐng)導(dǎo)崗位工作的時(shí)間有限，那么他就不會(huì)關(guān)心任期地區(qū)土地資源的未來(lái)收益；（2）基于類似的原因，地方官員也沒(méi)有保護(hù)土地的“社會(huì)穩(wěn)定收益”和“政治支持收益”。因?yàn)橹袊?guó)的官僚結(jié)構(gòu)體系是權(quán)力的自上而下遞減式，這就使得地方官員的升遷主要依靠上級(jí)（省、中央）官員的認(rèn)可和提拔，而與同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)———人民代表大會(huì)之間沒(méi)有太大關(guān)系。所以只要上級(jí)不將社會(huì)穩(wěn)定程度（包括群體性事件的多少、農(nóng)民權(quán)益的保障程度）和民眾的支持率作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，那么地方官員在土地保護(hù)方面就得不到這些方面的收益。與此相反，由于中央政府已經(jīng)是最高行政機(jī)關(guān)，它并不以升遷作為最大的價(jià)值取向，相反，他必須維護(hù)整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定并獲得最大的國(guó)內(nèi)的政治支持，因此它能從土地保護(hù)和規(guī)范的征地行為中收獲政治利益。另外，出于國(guó)際形象和其自身政治家形象的考慮，也必須在一定程度上承擔(dān)其“代際責(zé)任”，這是中國(guó)中央政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)耕地保有量“底線”不能被逾越的重要原因。在土地的過(guò)度利用中，政府間的成本-收益狀況發(fā)生了完全改變。表3說(shuō)明，土地的超常規(guī)利用具有強(qiáng)烈的負(fù)外部性。地方政府（主要是縣市政府）可以從大量供應(yīng)土地（提供新增建設(shè)用地，也就是農(nóng)地非農(nóng)化）中獲得巨大經(jīng)濟(jì)收益（+++），而將其成本轉(zhuǎn)移給中央政府和社會(huì)民眾承擔(dān)。與此同時(shí)，地方政府相對(duì)于社會(huì)民眾具有非對(duì)等性的優(yōu)勢(shì)地位，在土地資源分配的政治過(guò)程中，民眾和民眾代表處于信息不對(duì)等、參與權(quán)不對(duì)等、談判權(quán)不對(duì)等的劣勢(shì)地位，因此，地方政府也不會(huì)因?yàn)閯儕Z一部分社會(huì)群體（如農(nóng)民）的合理利益而受到政治壓力或者反抗，在這種情況下，其“土地所有者”的身份就使之能夠?qū)⑼恋亍胺寝r(nóng)化”的成本外部化，轉(zhuǎn)移給部分社會(huì)群體。造成以上這種成本-收益不集中的根本原因是土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分割。國(guó)務(wù)院是土地的所有者，但是只有宏觀規(guī)劃?rùn)?quán)，無(wú)法行使具體的供應(yīng)權(quán)和收益權(quán)。地方政府能夠直接決定土地的轉(zhuǎn)讓和利用方式，并獲得“地租”，卻又不是土地的真正所有者，不用擔(dān)負(fù)其作為所有者的代際的、社會(huì)的責(zé)任。而且，中國(guó)政府的多層級(jí)結(jié)構(gòu)，使得這種土地產(chǎn)權(quán)在國(guó)務(wù)院、省級(jí)、地級(jí)市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府之間被割裂得體無(wú)完膚，擁有部分土地產(chǎn)權(quán)束的政府主體數(shù)量非常多，這種情況就是“產(chǎn)權(quán)的消散”。學(xué)者們所說(shuō)的城市國(guó)有土地“所有者缺位”，正是這種產(chǎn)權(quán)消散的自然結(jié)果。圖2是這種消散狀態(tài)的最直接的表現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)消散的結(jié)果就是土地保護(hù)行為立即陷入“集體行動(dòng)”的困境。根據(jù)奧爾森的理論，隨著一個(gè)群體中成員數(shù)量的增加，“搭便車”的困境會(huì)加劇，也就是說(shuō)，隨著群體數(shù)量的增加，個(gè)人從自己的貢獻(xiàn)中的收益將會(huì)減少，逃避監(jiān)督的成本也會(huì)下降，因此，