土地儲(chǔ)備制度實(shí)施的效應(yīng)、變化與思考

----------------------------精品word文檔值得下載值得擁有--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------土地儲(chǔ)備制度實(shí)施的效應(yīng)、變化與思考03-05土地儲(chǔ)備制度最早起源于20世紀(jì)80年代初期的香港。1996年，我國(guó)在上海成立第一家土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——“上海市土地發(fā)展中心”；1997年8月，杭州成立了“杭州市土地儲(chǔ)備中心”。杭州的土地儲(chǔ)備中心成立之后，效果突出。因此，于1999年在“全國(guó)集約用地市場(chǎng)研討會(huì)”上，把杭州土地儲(chǔ)備制度的經(jīng)驗(yàn)和成果進(jìn)行了推廣，得到各地政府和土地管理部門的推崇，隨后各地都紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。2001年4月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，在《通知》中指出：“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。依據(jù)國(guó)務(wù)院的通知精神，土地儲(chǔ)備制度得到快速發(fā)展，目前已有近1000個(gè)市縣成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。經(jīng)過幾年的發(fā)展和運(yùn)作，土地儲(chǔ)備制度的建立與運(yùn)行，有些什么樣的效應(yīng)?引起了哪些變化呢?還有些什么問題有待研究，有哪些制度和法規(guī)需要完善?作者就以上問題談點(diǎn)粗淺看法，以拋磚引玉。一、土地儲(chǔ)備制度帶來的社會(huì)效應(yīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市建設(shè)引入了市場(chǎng)機(jī)制，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)營(yíng)意識(shí)、經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)方式等多種要素引入城市建設(shè)。理論界把城市建設(shè)中的市場(chǎng)化，概括為“經(jīng)營(yíng)城市”?！敖?jīng)營(yíng)城市”概念與內(nèi)涵，界定為“構(gòu)成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地資源)、人力作用資本(如道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施)及其相關(guān)的延伸資本”(如廣場(chǎng)、街道的冠名權(quán))等進(jìn)行集聚、重組和運(yùn)營(yíng)，從中獲取收益，再將這筆收益投入到城市建設(shè)的新項(xiàng)中去，走“以城建城”、“以城養(yǎng)城”的新路子。從經(jīng)營(yíng)城市的角度看，建立土地儲(chǔ)備制度，是十分必要的，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)城市的核心是土地資本。從建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度幾年來的實(shí)踐看，產(chǎn)生了如下效應(yīng)。1、增強(qiáng)了地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力。在成立土地儲(chǔ)備制度之前，雖然我國(guó)的相關(guān)法律條款規(guī)定：土地一級(jí)市場(chǎng)必須由政府壟斷，但實(shí)際上不少地方政府并未做到，因?yàn)樵写媪客恋匾褎潛芙o各個(gè)企事業(yè)單位和房地產(chǎn)公司(北京就是如此)，政府無法壟斷。因此炒賣地皮的現(xiàn)象較為普遍。如北京平均每炒一次地皮每平方米就加價(jià)2500元左右，土地的增值收益都進(jìn)入開發(fā)商腰包，導(dǎo)致政府對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)失控。實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度后，一方面對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，由政府統(tǒng)一征用，進(jìn)行初步開發(fā)后，由土地部門統(tǒng)一出讓，壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)；另一方面，城市存量土地，對(duì)利用率低或閑置土地，以及出讓后兩年未開發(fā)的土地，都可以回收到土地儲(chǔ)備庫(kù)，由土地儲(chǔ)備中心依據(jù)城市規(guī)劃發(fā)展和市場(chǎng)的需要，統(tǒng)一出讓土地。這就從宏觀上掌握和控制了土地投放總量，強(qiáng)化了房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控能力。2、為城市建設(shè)籌集了資金。杭州市的土地儲(chǔ)備制度，是我國(guó)建立較早的城市之一，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，杭州從1997年8月份成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以來，土地儲(chǔ)備中心共收購(gòu)?fù)恋丶s1萬畝，已向市場(chǎng)供應(yīng)的土地約4000畝，已經(jīng)收回的土地出讓資金達(dá)50多億元。通過土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的運(yùn)行，該中心上交杭州市財(cái)政的資金，每年以56％的速度遞增，從1997年的幾個(gè)億，上升到2001年的40多億元。他們上交的比例是出讓價(jià)格的55％，其余45％為土地開發(fā)運(yùn)作成本。上海、青島、武漢的效果也不錯(cuò)。由于土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的建立，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，籌集了大量的資金，推動(dòng)了城市現(xiàn)代化建設(shè)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益都是明顯的。3、抑制了土地炒作，規(guī)范了市場(chǎng)。土地是一種稀缺的不可再生的資源。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模的逐步擴(kuò)大，土地資產(chǎn)的增值是一個(gè)必然的趨勢(shì)。因此，政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)行為抑制土地投機(jī)炒作，也是我國(guó)加入WT0與國(guó)際接軌的客觀要求。沒有土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的建立，就無法實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。只有把城市存量土地及利用效率低，出讓兩年未開發(fā)的土地收回到政府的土地儲(chǔ)備庫(kù)，才能抑制中間商的土地炒作；只有由政府土地部門對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地統(tǒng)一掛牌出讓拍賣，才能規(guī)范市場(chǎng)行為，創(chuàng)造平等公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。通過土地儲(chǔ)備與掛牌拍賣。杜絕了“人情地”，也減少了腐敗案件的發(fā)生。在實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的城市實(shí)踐中，充分證明了這一點(diǎn)。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的這一重大成效是顯而易見的，不容否定的。4、為城市總體規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)造了條件。在未實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備之前，土地分散在各企事業(yè)單位，從商業(yè)利益出發(fā)，地下交易與“合作”建房遍地開花，城市規(guī)劃的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)，政府也缺乏控制手段。因此，建了拆，拆了建的現(xiàn)象屢見不鮮，這是未按城市規(guī)劃建設(shè)的客觀反映。實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度之后，政府掌握了絕大多數(shù)的土地資源，就可以按城市規(guī)劃與功能分區(qū)的要求，定位地出讓拍賣土地，使城市總體規(guī)劃得到了實(shí)施，也避免了很多人為的浪費(fèi)。二、土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度引發(fā)的變化從理論上講，土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的建立，是土地使用制度深化改革的必然結(jié)果，也是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的客觀要求。因此土地越是稀缺，就越需要強(qiáng)化管理和政府壟斷，否則就保證不了城市按規(guī)劃的要求健康發(fā)展。所以，由于土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的建立，引發(fā)了利益格局的變遷、地價(jià)、房?jī)r(jià)的上升，以及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的大洗牌是不足為怪的。1、土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度引發(fā)的第一個(gè)變化是地價(jià)、房?jī)r(jià)的上升從土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度實(shí)施較好的城市看，大都是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)展的城市，如杭州、上海、青島等。地價(jià)、房?jī)r(jià)上升較快的城市是杭州。杭州自1997年8月實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備以來，商品房平均價(jià)格從2700元／平方米，增至2001年底的近5000元／平方米，上升了近一倍。如何看待這個(gè)問題，筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)價(jià)格的上升，不能歸結(jié)為土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民收入水平提高，市場(chǎng)需求上升，尤其是有效需求增大的結(jié)果。當(dāng)然個(gè)別城市，也有炒作導(dǎo)致的，所以，政府要注意抑制炒作和投機(jī)。如有人以吞積為目的大量購(gòu)房，待房?jī)r(jià)上升時(shí)轉(zhuǎn)手，就是一種投機(jī)行為。例如“溫州某人1999年在杭州城西以2700元／平方米，購(gòu)進(jìn)商品房28套，到2001年等樓盤價(jià)格上升到5000元／平方米時(shí)，以4500元／平方米的價(jià)格全部拋售，平均每套房?jī)糍?0多萬元。這就是典型的炒賣，這種炒作會(huì)干擾正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)，政府應(yīng)進(jìn)行抑制。2002年8月26日國(guó)土資源部與監(jiān)察部《關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣、掛牌出讓的通知》中規(guī)定經(jīng)營(yíng)性土地都必須掛牌拍賣，不準(zhǔn)協(xié)議出讓政策，無疑對(duì)規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)，克服腐敗具有重要作用。但是，在拍賣市場(chǎng)中的盲目性和跟風(fēng)心理也值得注意。拍賣市場(chǎng)雖然是一個(gè)愿打，一個(gè)愿挨，在盲目和跟風(fēng)心里過程中也會(huì)脫離經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)律。尤其是國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)，有時(shí)不考慮投入產(chǎn)出效益，風(fēng)險(xiǎn)也不是自己承擔(dān)，就敢跟風(fēng)叫號(hào)。如杭州西湖邊上的一塊土地每畝拍出1800萬元的天價(jià)，每平方米合2.7萬元。這種脫離經(jīng)濟(jì)規(guī)律實(shí)際的價(jià)格，如形成氣候就難免會(huì)包含泡沫成分。地價(jià)無節(jié)制的攀高，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是不利的。2、土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度引發(fā)的第二個(gè)變化是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的大洗牌中國(guó)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)大約有3萬家，經(jīng)建設(shè)部的資質(zhì)審查，能達(dá)到1級(jí)資質(zhì)的企業(yè)僅220家，占房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)總量的不足1％，可以說，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的總體質(zhì)量不高，這種狀況不適應(yīng)入世后的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需求和規(guī)模效益的提高。通過土地儲(chǔ)備制度和經(jīng)營(yíng)性用地必須掛牌拍賣，這一過程必然會(huì)淘汰一批資質(zhì)差，自有資金少的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，應(yīng)該說，這是件好事。根據(jù)杭州2000年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)在杭州運(yùn)作房地產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)有239家，而目前能夠開發(fā)項(xiàng)目的只有130家。杭州的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)減少，緣于房地產(chǎn)開發(fā)用地一律由招標(biāo)拍賣取得的一個(gè)直接效應(yīng)——土地由價(jià)高者所得。這實(shí)際上是一種實(shí)力決定論。招標(biāo)拍賣的土地價(jià)格高，付款條件荷刻，無形中就提高了房地產(chǎn)開發(fā)的門檻，實(shí)際起到了一種大浪淘沙的作用，凈化了房地產(chǎn)企業(yè)。過去杭州開發(fā)量在10萬平方米以上的沒有幾家，現(xiàn)在越來越多，這實(shí)質(zhì)是一種洗牌，把質(zhì)資差、資金少的小企業(yè)淘汰出去，對(duì)實(shí)行規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化及入世參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)都是有利的。3、土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度引發(fā)的第三個(gè)變化是推動(dòng)了土地金融的發(fā)展由于土地儲(chǔ)備收購(gòu)及其轉(zhuǎn)讓過程周期較短，風(fēng)險(xiǎn)性較小。因?yàn)橥恋厥且环N不可再生的資源，它的稀缺性決定它增值的必然性。房地產(chǎn)金融過去主要貸款對(duì)象是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，1998年之后，逐步轉(zhuǎn)向個(gè)人住房消費(fèi)信貸。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)出現(xiàn)以后，引起各金融機(jī)構(gòu)的廣泛關(guān)注。各金融機(jī)構(gòu)都主動(dòng)地向土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心貸款。北京土地儲(chǔ)備中心剛剛成立，中國(guó)建設(shè)銀行就同市政府簽定50億貸款。其他城市也是如此，各家商業(yè)銀行都介入土地儲(chǔ)備，這就無形中推動(dòng)了土地金融的發(fā)展。4、土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度引發(fā)的第四個(gè)變化是財(cái)富的轉(zhuǎn)移實(shí)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度之前，土地因增值而形成的財(cái)富大都到了用地單位和房地產(chǎn)開發(fā)商手里，土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施引發(fā)了財(cái)富的轉(zhuǎn)移，由于政府拿到了土地收購(gòu)和批發(fā)權(quán)，土地收益自然就由政府控制了。也就是說，將原來中間商與開發(fā)商獲得的財(cái)富，逐步轉(zhuǎn)移到中央和地方政府手里，增加了地方政府財(cái)政收入。這就從本質(zhì)上控制了開發(fā)商的暴利。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)城市發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步都是件好事。三、完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的思考土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，在我國(guó)建立和實(shí)施時(shí)間較短，因?yàn)樗且粋€(gè)新生事務(wù)有不少方面需要完善和研究。一是法律法規(guī)不夠健全，應(yīng)盡快完善。在土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓的過程中，周轉(zhuǎn)資金金額巨大，如果操作不規(guī)范，以及透明度不高，就容易產(chǎn)生腐敗。因此，建立相關(guān)的法律條款，規(guī)范運(yùn)行行為是十分必要的。因?yàn)槟壳拔覈?guó)已實(shí)施的土地法規(guī)還沒有這方面條款，如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都沒有明確的規(guī)定。正如有的專家所言：“如運(yùn)行不透明，監(jiān)管不利，也有可能從多個(gè)小貪官，轉(zhuǎn)移到大貪官手里”。由此可見，土地儲(chǔ)備及其運(yùn)行建立必要的監(jiān)督機(jī)制和手段是非常必要的，也是不可缺少。二是抑制商品房的炒作與投機(jī)。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度實(shí)行以來，房地產(chǎn)的投機(jī)行為從土地吞積轉(zhuǎn)向商品房的吞積。少數(shù)巨富者經(jīng)購(gòu)房(含經(jīng)濟(jì)適用房)作為發(fā)財(cái)?shù)氖侄?。因此政府必須予以制裁和通過稅收加以控制。如商品房的吞積轉(zhuǎn)賣，不能只按個(gè)人所得稅率和營(yíng)業(yè)稅征收，應(yīng)以土地增值稅，按累進(jìn)稅率征收或加以征罰，使投機(jī)者無太多的利益可圖。助長(zhǎng)投機(jī)行為，會(huì)引起社會(huì)不滿，也會(huì)拉大貧富的差距，導(dǎo)致社會(huì)的不安定，政府必須加以控制不能任其泛濫，以抑制極度的兩極分化。三是抑制泡沫經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展。土地與房地產(chǎn)，是容易被炒作和產(chǎn)生泡沫的行業(yè)，炒作過分就會(huì)產(chǎn)生泡沫。這為日本和我國(guó)1993年房地產(chǎn)熱時(shí)某些地區(qū)的實(shí)踐所證明的。因此，土地儲(chǔ)備中心應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)的實(shí)際需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，及時(shí)掌握土地投放總量。控制土地價(jià)格的無節(jié)制的攀升。地價(jià)過高不僅影響商品房的價(jià)格，也會(huì)影響生產(chǎn)企業(yè)的成本構(gòu)成，減弱地方產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。所以，必須分清兩個(gè)界限：一是對(duì)開發(fā)高檔的商品房(含別墅)，不僅要以高地價(jià)、高稅收加以限制，還要從土地供給總量上加以限制；對(duì)面向普通百姓的商品房所用土地要適當(dāng)放寬、價(jià)格放低，因?yàn)楣伯a(chǎn)黨是代表大多數(shù)勞動(dòng)人民利益的，政策只能向多數(shù)人傾斜，不能只向少數(shù)富人傾斜，而普通商品房的開發(fā)，也要與城市人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)。二是對(duì)于工業(yè)項(xiàng)目，土地供應(yīng)總量應(yīng)放寬，因?yàn)檫@種項(xiàng)目不僅長(zhǎng)久的可增加稅收，還可增加就業(yè)，是地方經(jīng)濟(jì)繁榮和發(fā)展的基礎(chǔ)。而與房地產(chǎn)的開發(fā)有著本質(zhì)的不同，這就是各級(jí)地方官員必須掌握的要點(diǎn)。四是土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施，其目的是非常明確的，它是為調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，控制土地投機(jī)而建立起來的，是一種政府行為。但是，在實(shí)施中有的城市把這一職能放給了土地開發(fā)公司，顯然是