土地征收論文土地征用論文農(nóng)村土地征用論文：我國土地征收司法救濟(jì)制度存在問題及對策研究

土地征收論文土地征用論文農(nóng)村土地征用論文：我國土地征收司法救濟(jì)制度存在問題及對策研究摘要：我國土地征收司法救濟(jì)制度在實(shí)踐中呈現(xiàn)出諸多局限，本文對土地征收司法救濟(jì)制度存在問題進(jìn)行了梳理，并進(jìn)行原因分析，從建立健全土地征收的相關(guān)法律法規(guī)、合理配置行政權(quán)與司法權(quán)、推動(dòng)司法體制改革等角度提出了完善對策，以此為土地征收司法救濟(jì)制度的完善提供借鑒。關(guān)鍵詞：土地征收司法救濟(jì)司法公正以現(xiàn)行行政訴訟法為框架而設(shè)置的司法救濟(jì)制度，在解決土地征收糾紛中，存在受案范圍有限、審查內(nèi)容片面、判決類型單一等諸多缺陷。對土地征收司法救濟(jì)制度存在問題進(jìn)行原因分析和對策研究，已成為一個(gè)重大而又緊迫的任務(wù)，具有十分現(xiàn)實(shí)的意義。一、我國土地征收司法救濟(jì)制度存在的問題（一）土地征收糾紛受案范圍有限在實(shí)踐中，征地補(bǔ)償、安置方案往往是以市、縣人民政府發(fā)布的通告、批復(fù)等紅頭文件形式公布，法院以這些紅頭文件是抽象行政行為為由，對征地補(bǔ)償爭議案件不予受理。我國《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》規(guī)定，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對征收土地決定行政復(fù)議案件中享有終局裁決權(quán)，實(shí)際上剝奪了被征地者的訴權(quán)。依《土地管理法》第5條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)土地管理和監(jiān)督工作，作為政府機(jī)關(guān)有權(quán)力要求用地單位支付征地補(bǔ)償款，有義務(wù)為農(nóng)民解決問題，而采取不答復(fù)或者推諉的消極方式，是典型的行政不作為。在土地征收過程中，行政不作為現(xiàn)象普遍存在，當(dāng)失地農(nóng)民訴之法院，往往被拒之門外。（二）對土地征收行為審查內(nèi)容片面我國《行政訴訟法》第五條規(guī)定："人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。"在實(shí)踐中，往往各地政府制定最低限度的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征地者對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生異議而引起糾紛，由于法院對土地征收行為的合理性不予審查，農(nóng)民的合理權(quán)益難以得到保障。（三）土地征收糾紛判決類型單一按照我國《行政訴訟法》及其《若干解釋》的規(guī)定，對具體行政行為的內(nèi)容，法院并沒有重新作出決定的權(quán)力，變更權(quán)只適用于行政處罰顯示公正的情形?！缎姓V訟法》第五十五條雖然明確了對行政機(jī)關(guān)重作具體行政行為加以限制的規(guī)定，但是在具體實(shí)踐中效用卻微乎其微。一些行政機(jī)關(guān)在重新做出具體行政行為時(shí)，對事實(shí)或理由稍作變動(dòng)，作出與原具體行政行為基本相同的決定，當(dāng)事人不服，又引起新一輪的訴訟，法院的判決結(jié)果可能仍是重新作出具體行政行為。案件處于循環(huán)爭訟當(dāng)中，給當(dāng)事人增加不應(yīng)有的負(fù)擔(dān)，也影響司法權(quán)威，浪費(fèi)了行政司法資源。（四）土地征收案件執(zhí)行難土地征收案件的執(zhí)行難的情況在實(shí)踐中尤其突出。一些行政機(jī)關(guān)拒不履行判決，有的行政機(jī)關(guān)要么消極抵抗、要么公然蔑視法院判決，致使政府?dāng)≡V拒不執(zhí)行，法院判決如同廢紙。二、我國土地征收司法救濟(jì)制度存在問題的原因分析（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善，使征地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有力的保障《土地管理法》等沒有對"公共利益"范圍作出明確規(guī)定，規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍及原則欠科學(xué)，征地程序欠規(guī)范，沒有對土地征收糾紛中被征地者的司法救濟(jì)權(quán)作出統(tǒng)一明確具體的規(guī)定。此外，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的模糊，被征地農(nóng)民在征地過程中地位的不平等等，急需征地內(nèi)容規(guī)范化、法制化。同時(shí)，我國行政訴訟關(guān)于受案范圍、受案前審查以及審判程序的規(guī)定，不利于實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民權(quán)益的保障，甚至限制和剝奪了被征農(nóng)民尋求更多司法救濟(jì)的權(quán)利得途徑。（二）行政權(quán)與司法權(quán)相沖突，阻礙了司法獨(dú)立的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)從司法權(quán)力的運(yùn)行來看，必須以行政裁決為基礎(chǔ)，參見或依照行政法規(guī)或規(guī)章審判。就司法處理方式看，法院一般只能就行政裁量是否正確作出維持或撤銷的裁定，一般不允許法院對行政處理作出變更，倘若作出變更，也被法律限制在很小的范圍內(nèi)。就司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的角度，司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式是消極的監(jiān)督，奉行"不告不理"的原則。就司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的范圍而言，我國《行政訴訟法》采取了概括和列舉加否定的方式加以規(guī)定，對于行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為、法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為等排除在司法監(jiān)督之外。此外，《行政訴訟法》還規(guī)定，對具體行政行為的司法監(jiān)督原則上是對該行為是否合法進(jìn)行審查，而具體行政行為是否合理的問題，法院一般不予審查。行政權(quán)的擴(kuò)張削弱了司法權(quán)的法定力。（三）法院管理體制影響司法公正我國法院組織體系是中央設(shè)最高法院，下設(shè)地方各級(jí)人民法院和專門法院。各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)和人員編制都由各地方政府決定，這種設(shè)置方式很難讓法院真正獨(dú)立，使法院在抵制地方政府的干涉方面缺乏必要的能力。人大對法院審判活動(dòng)的監(jiān)督措施，在司法實(shí)踐中，往往演變?yōu)閷Ψㄔ旱膫€(gè)案監(jiān)督，嚴(yán)重影響了司法的公正，且法院系統(tǒng)上下級(jí)之間有著如同行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系，使兩審終審制度和法院獨(dú)立性成了一句空話。三、我國土地征收司法救濟(jì)制度的完善對策及建議（一）建立健全土地征收的相關(guān)法律法規(guī)，為保護(hù)被征地農(nóng)民的利益提供可靠的法律依據(jù)1、完善我國土地征收的相關(guān)法律法規(guī)。進(jìn)一步完善《土地管理法》。首先，明確界定"公共利益"范疇。應(yīng)該注意的是，對具體的情況應(yīng)具體分析，合理運(yùn)用。明確了"公共利益"的范圍，才能杜絕行政機(jī)關(guān)在征地過程中濫用行政權(quán)力，侵害被征地者的合法權(quán)益。其次，完善土地征收補(bǔ)償制度。借鑒國外發(fā)達(dá)國家如英、德等國征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國征地補(bǔ)償應(yīng)按照土地的最佳用途進(jìn)行評(píng)估，并按照市場價(jià)格給予補(bǔ)償，本著"補(bǔ)償以相等，損失以恢復(fù)"為原則，除了對其社會(huì)保障功能的補(bǔ)償外，還應(yīng)該將所受的租金損失、營業(yè)損失等，以及其他可量化的損失計(jì)入補(bǔ)償范圍，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。[1]在土地征收補(bǔ)償方式上除采取貨幣補(bǔ)償外，還可以考慮實(shí)行實(shí)物補(bǔ)償、債券補(bǔ)償以及按月、按季度、按年的發(fā)放方式或納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系、解決就業(yè)問題等。再次，修改征地程序?？稍黾?申請、審核、受理"程序,增設(shè)征地補(bǔ)償安置協(xié)商程序，改變現(xiàn)行征地公告做法,增加預(yù)公告程序，將現(xiàn)有模式調(diào)整為：申請一審核一受理一預(yù)公告一協(xié)商補(bǔ)償安置一報(bào)批一公告一實(shí)施一供地。制定《土地征收法》勢在必行，土地征收法規(guī)應(yīng)當(dāng)包括土地征收的范圍、征地程序、征地補(bǔ)償方法及方式、征地主體的權(quán)利和義務(wù)以及法律責(zé)任和糾紛解決機(jī)制等一系列內(nèi)容。只有將所有征地內(nèi)容法制化，才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下對各產(chǎn)權(quán)主體的利益保護(hù)要求。2、修改我國《行政訴訟法》中有關(guān)土地征收的內(nèi)容。擴(kuò)大土地征收糾紛的行政訴訟受案范圍。關(guān)于征地補(bǔ)償、安置方案的紅頭文件不應(yīng)屬于規(guī)范性文件，對于因此而引致的紛爭，人民法院應(yīng)當(dāng)將其納入行政訴訟受案范圍并受理?；谛姓V訟法維護(hù)行政相對人合法權(quán)益的立法宗旨，應(yīng)將涉及征地及安置等特定內(nèi)容的抽象行政行為及行政終局裁決行為，也納入我國行政訴訟的受案范圍。我國行政訴訟法對行政不作為是否屬于行政訴訟受案范圍沒有明確的規(guī)定，但是可以根據(jù)《行政訴訟法》第11條和《若干解釋》第一條中規(guī)定的行政行為可以理解為包括了行政不作為的情形。為了使這類案件的受理具有操作性和統(tǒng)一性，確實(shí)保障被征地者的權(quán)益，訴訟法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定因行政不作為引起的糾紛屬于受案范圍。規(guī)定對土地征收行政行為的合理性審查。不當(dāng)行政行為一般表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的不當(dāng)。在土地征收中，各地方政府在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)往往行使不當(dāng)裁量權(quán)，但人民法院對行政行為的合理性不予審查。應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定對行政行為進(jìn)行合理性審查，加強(qiáng)對被征地農(nóng)民的利益保護(hù)。規(guī)定變更判決適用土地征收糾紛案件及其他所有行政案件。變更判決是對行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行政行為作出的變更，有些學(xué)者認(rèn)為這樣是司法權(quán)對行政權(quán)的過度干預(yù)，但作者認(rèn)為，恰是通過變更違法行政行為，達(dá)到司法權(quán)對行政權(quán)的有效約束和糾正，從而真正實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立性和維護(hù)了司法權(quán)威性，使行政權(quán)與人民權(quán)利達(dá)到衡平，保護(hù)被征地者的利益。因此，在修改行政訴訟法時(shí)，建議變更判決應(yīng)當(dāng)適用土地征收糾紛案件及其他所有行政案件。3、確立司法最終原則。行政訴訟法應(yīng)當(dāng)沒有受案范圍限制，只要行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行政行為侵犯了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，就有權(quán)向法院提起訴訟。只有確立了司法最終原則，才能保證公正的真正實(shí)現(xiàn)，才能真正保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，才能真正與世界接軌。行政訴訟對審查起訴條件的相關(guān)程序應(yīng)當(dāng)作出具體完整的規(guī)定，必須明確規(guī)定行政相對人參與審查起訴條件的過程，這樣保障被征地者的參與權(quán)，避免法院單方作出不公正決定。（二）合理配置行政權(quán)與司法權(quán)1、制約行政權(quán)的擴(kuò)張。立法機(jī)關(guān)可通過立法手段規(guī)定行政權(quán)力的范圍和運(yùn)行程序，并依法對行政權(quán)監(jiān)督控制。通過對行政權(quán)力進(jìn)行司法審查以糾正違法的行政行為，加強(qiáng)對行政權(quán)的司法控制。在行政程序中設(shè)置告知、說明理由、職能分離、情報(bào)公開等制度，加強(qiáng)對行政裁量權(quán)的司法監(jiān)督。[2]2、司法權(quán)合理監(jiān)督行政權(quán)。對行政行為合法性審查的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)只能是立法機(jī)關(guān)制訂的法律(含憲法)，而不包括行政機(jī)關(guān)自己制定的規(guī)范。只有司法權(quán)和行政權(quán)合理配置，達(dá)到相對衡平狀態(tài)，才能最大限度地發(fā)揮他們的作用，才能更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益。擴(kuò)大司法監(jiān)督的范圍，將抽象行政行為納入到司法審查的范圍，將行政行為的合理性納入司法監(jiān)督，也成為當(dāng)務(wù)之急。（三）推動(dòng)司法體制改革，促進(jìn)司法公正和提高司法效率1、完善司法機(jī)構(gòu)設(shè)置體系，保證司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立。人民法院應(yīng)當(dāng)實(shí)行垂直管理，由按行政區(qū)劃設(shè)置轉(zhuǎn)變?yōu)榭缧姓^(qū)域設(shè)置，按照經(jīng)濟(jì)、地理、人文等客觀因素，從方便公民訴訟的角度出發(fā)，重新劃分，下級(jí)人民法院對上級(jí)人民法院負(fù)責(zé)，最高人民法院對全國人大負(fù)責(zé)。脫離開對地方黨、政、權(quán)力機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，形成一個(gè)自上而下的獨(dú)立而封閉的體系。這樣可以有效地避免地方黨政、權(quán)力機(jī)關(guān)的干預(yù)。[3]2、改革司法機(jī)關(guān)的管理體制，保證司法活動(dòng)的獨(dú)立。法院等級(jí)的不同只是審級(jí)的不同，受理權(quán)限的不同，裁決終極效力的不同，而不是上級(jí)法院應(yīng)對下級(jí)法院審理案件的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、約束。因此，必須從制度上消除下級(jí)法院向上級(jí)法院請示匯報(bào)的可能性，實(shí)現(xiàn)各級(jí)法院之間的真正獨(dú)立，讓審級(jí)制度發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用。在法院的內(nèi)部管理中，可將全體法院工作人員劃分為法官、書記官和行政事務(wù)官(包括司法警察)三大種類，案件在立案登記之后便直接分配到每個(gè)法官手中，由法官獨(dú)立自主地對案件進(jìn)行審理和裁決。改革司法機(jī)關(guān)的財(cái)政管理，實(shí)行由中央財(cái)政統(tǒng)一供應(yīng)，全國司法系統(tǒng)統(tǒng)籌的經(jīng)費(fèi)保障體制，為各級(jí)司法機(jī)關(guān)保持獨(dú)立地位提供物質(zhì)保證。3、構(gòu)建便利、有效、低成本的司法救濟(jì)渠道，提高司法效益。實(shí)行行政訴訟調(diào)解制度。以下五類行政爭議可以適用行政訴訟調(diào)解：適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件；行政主體濫用職權(quán)的案件；拒絕或者拖延履行職責(zé)，仍有履行必要的案件；違反法定程序的案件；涉及行政主體的自由裁量權(quán)問題的案件。[4]開展全公開、全透明的執(zhí)行。在現(xiàn)行的執(zhí)行與審判相結(jié)合的模式下，切實(shí)做好執(zhí)行工作的公開與透明。改革執(zhí)行考核制度，注重執(zhí)行的實(shí)際到位率的考核，要求真務(wù)實(shí)?？s短案件審結(jié)期限，制約無正當(dāng)理由違反法定期限的法官。寬松的審理期限使法官對案件審結(jié)投有緊迫感，不能主動(dòng)及時(shí)地審理案件，充裕的時(shí)間也會(huì)給當(dāng)事人騰出時(shí)間來拉攏關(guān)系，出現(xiàn)司法腐敗。司法實(shí)踐中，法官故意拖延審理、積壓案件的現(xiàn)象很嚴(yán)重。為杜絕