由我國城市土地使用中存在問題所引發(fā)土地制度改革的設想

由我國城市土地使用中存在問題所引發(fā)土地制度改革的設想土木本0802王瑞峰20083415088近年來,隨著我國工業(yè)化、城市化進程加快,大量農(nóng)民集體用地經(jīng)由征用轉(zhuǎn)為國家建設用地,由于現(xiàn)行土地征用制度基本形成于計劃經(jīng)濟時代,其不適應性和滯后性日益彰顯,存在極不適應社會經(jīng)濟發(fā)展的嚴重弊端。在農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫剡^程中,產(chǎn)生了大量土地征用和農(nóng)民安置問題,主要是征地范圍過寬,未對公共利益作出明確界定;土地征用補償?shù)脑瓌t滯后,補償標準過低,,農(nóng)民損失慘重;土地征用安置不妥善以致失地農(nóng)民生活無著;土地征用程序不合理以致腐敗滋生;征地程序及征地主體缺乏有效的監(jiān)督制約機制,征地隨意性大,致使農(nóng)村土地流失嚴重;村集體對土地補償款使用分配混亂致使農(nóng)民利益受損;集體產(chǎn)權(quán)主體模糊,農(nóng)民參與性差,農(nóng)民權(quán)益易受侵害;缺乏合理的救濟途徑,土地糾紛得不到比較好的解決和處理,農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效保護。隨著城市化進程的加速,現(xiàn)有的征地制度與市場經(jīng)濟現(xiàn)實之間的矛盾日顯突出,土地征用和安置補償成為“三農(nóng)”問題中的一個焦點。當前,我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段,國外經(jīng)驗教訓表明,這個時期也是大量土地被占用的時期。我國的基本國情是人多地少,人均土地資源相當稀缺。處理好工業(yè)化、城市化進程中的土地問題,處理好當前發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的關系,十分珍惜和合理利用每一寸土地,避免在土地問題上犯不可挽回的歷史性錯誤,是關系到我國現(xiàn)代化建設能否順利進行的一個重大問題。當前農(nóng)村土地征用中存在許多矛盾和問題,直接影響著農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定。究其原因,無不與我國土地征用法律、法規(guī)不完善,土地征用相關政策不配套,土地征用監(jiān)督管理不當,土地執(zhí)法不力等有關。因此,建立和完善相關的土地征用法律制度和機制勢在必行。我們應借鑒發(fā)達國家和地區(qū)在土地征用方面的有益經(jīng)驗,有效地改革和完善我國土地征用的相關制度,保障我國社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定繁榮,這對實現(xiàn)全面小康社會的宏偉目標,構(gòu)建社會主義和諧社會,加快社會主義新農(nóng)村建設意義重大而深遠。我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

一、我國土地征用中存在的若干問題

我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，看似簡單，實踐中卻存在著大量的問題。

1、土地征用過多、過濫，失地問題嚴峻由于相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕查處的大量違法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。案件受處罰率僅為極低，既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導致失地農(nóng)民生活毫無保障調(diào)查表明：如果征地成本為100，被征土地收益分配中農(nóng)民僅占5%至10%。另外，有的政府故意混淆土地補償費和安置補助費的區(qū)別，拖欠農(nóng)民土地征用補償費，導致農(nóng)民陷入失地又失業(yè)的境地，生活極度困難。

4、補償方式單一，難以解決農(nóng)民的長遠生計現(xiàn)有的補償方式多是“買斷式”一次性給付，由于農(nóng)民本身的理財能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空。而且，由于對農(nóng)村土地補償款分配和使用的監(jiān)管不到位，導致補償金的發(fā)放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現(xiàn)象不斷發(fā)生。

5、腐敗現(xiàn)象嚴重由于征地的決定權(quán)高度集中在政府手中，加之土地審批權(quán)重利大，極易滋生腐敗，在一些地方，沒關系沒錢不批地，有錢有關系亂批地現(xiàn)象相當普遍，導致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手。

另外，土地征用程序不到位、土地征用協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范、土地征用款分配不合理，也是比較突出的問題。、我國現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度存在的問題1.缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的土地使用權(quán)出讓制度,其“內(nèi)容散見于憲法,法律和行政法規(guī)之中”。而且各法律法規(guī)的“內(nèi)容重復之處,不協(xié)調(diào)之處甚多”。我國有關土地使用權(quán)出讓的制度都規(guī)定在《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《暫行條例》中,但是土地使用權(quán)出讓制度并沒有因為這種“多頭”調(diào)整而變得十分完善,相反,這些法律法規(guī)對土地使用權(quán)出讓的規(guī)定內(nèi)容重復頗多,甚至相互矛盾,徒增立法和司法成本。2.以土地所有制性質(zhì)來界定,劃分土地使用權(quán),已經(jīng)與市場經(jīng)濟體制不相符合,并且導致土地所有者之間在法律上的不平等,現(xiàn)行法不允許集體所有的土地使用權(quán)出讓,即把集體排除在土地使用權(quán)出讓者之外,欠缺法理根據(jù)和經(jīng)濟根據(jù)。3.土地使用權(quán)出讓制度的相關立法,行政管理思想嚴重,公法色彩濃厚。4.土地管理部門的管理與經(jīng)營雙重角色,使得其權(quán)力行使的監(jiān)督機制更趨軟弱,同時也大大降低了土地資源的利用效率并極易損害土地使用人的利益。5.在國家土地供應的方式中,劃撥方式仍然占主導地位。由全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室和國務院法制局農(nóng)村城建司聯(lián)合編寫的《城市房地產(chǎn)管理法講話》指出:雖然隨著國有土地使用制度改革的不斷深化,出讓國有土地使用權(quán)在整個建設用地供應總量中所占的比重在不斷的增加,但一直到現(xiàn)在,劃撥國有土地使用權(quán)在建設用地的供應中仍然占著主要地位。據(jù)1996年底統(tǒng)計,城市中95%的存量土地仍未形成劃撥用地。6.在國有土地出讓流轉(zhuǎn)中,協(xié)議出讓的比重過大,缺乏應有的市場競爭。目前,我國協(xié)議出讓價格一般為每畝4萬元左右,與招標、拍賣相比是偏低的。多數(shù)地方的實例表明,目前招標地價一般高于協(xié)議地價3～5倍,而拍賣地價一般高于協(xié)議地價4～10倍。征地問題的根源通過以上分析，可以得出造成目前我國農(nóng)民處境困難的原因有以下4個。第1，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的不完整將農(nóng)民排除在權(quán)益之外；第2，征地補償計劃性較強，缺乏制度保障，征用過程政府壟斷現(xiàn)象嚴重，相關法制不健全，缺乏正確的市場機制的調(diào)控和影響，導致農(nóng)民得到的補償偏低，難以維繼原有的生活水平；第3，缺少能夠在進行農(nóng)用地交易時充分保護農(nóng)民階層的權(quán)力和利益的合法組織或代理機構(gòu)，知識的饋乏使得農(nóng)民無法正當維護自己的權(quán)益；第4，農(nóng)民就業(yè)技能培訓和知識教育制度的缺乏，使農(nóng)民在失去土地之后成為只會種地卻沒有土地的中間人群。2.2土地制度改革設想2.2.1鞏固土地國有制和農(nóng)村集體所有制，完善農(nóng)村集體所有制。首先要明確行使農(nóng)村集體所有權(quán)的主體是農(nóng)民個體，每個農(nóng)民都能按一定科學合理的方法分得土地，并擁有所有權(quán)，能夠在法律規(guī)定范圍內(nèi)自由地繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等；其次要明確農(nóng)民擁有對土地占有、使用、收益和處分等完整的物權(quán)，當然這些權(quán)利的行使是建立在不損害國家利益和受制于完善法律制度基礎之上的。依據(jù)我國農(nóng)村現(xiàn)階段的發(fā)展水平，土地仍然是大部分農(nóng)民的生存基礎和唯一生活依靠，農(nóng)民掌握土地所有權(quán)之后，會更加珍惜合理地利用土地，發(fā)揮土地的最大效能，再加上相應法律的制約，農(nóng)用地歸農(nóng)民個體所有不會使耕地流失更快。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設的加快，部分農(nóng)民會離開其耕種的土地，成為城鎮(zhèn)居民，針對這部分農(nóng)用地，政府有優(yōu)先購買權(quán)，其他農(nóng)民也可以承包，以擴大自己的耕種面積，達到土地規(guī)模利用，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。2.2.2根據(jù)市場機制和農(nóng)民個體的土地所有制建立健全土地法律法規(guī)。首先，要在法律條款中明確規(guī)定“公益性項目”具體指的是哪些用地類型，對用地單位有何限制和要求。在征地過程中，農(nóng)民可以嚴格依照法律規(guī)定的內(nèi)容，區(qū)別對待。公益性項目可以采用現(xiàn)行的征地補償措施，并相應有所提高；對于法律規(guī)定的公益性項目以外的其他用地類型則一律采取征購的方式進行土地交易，征購完全由市場機制調(diào)節(jié)，受市場規(guī)律制約。其次，由于目前我國農(nóng)民的素質(zhì)普遍偏低，在改革初期可以由合法的評估機構(gòu)為農(nóng)民作征地代理，直接與征地方進行交涉。同時，國家和政府應對農(nóng)民進行免費的土地知識教育和普及，提高農(nóng)民階層的整體素質(zhì)，避免由于農(nóng)民知識欠缺所造成的惡劣后果，有利于從第一層面保護耕地。2.2.3建立和完善農(nóng)村社會保障機制。農(nóng)民在社會主義現(xiàn)代化建設初期為整個國家作出了不可磨滅的貢獻，在經(jīng)濟發(fā)展舉世矚目的今日，每一個國民都應該是國家成就的受益者，農(nóng)民當然不能例外。建立農(nóng)村社會保障機制是目前我國解決失地農(nóng)民生存問題的有效途徑。1993年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在全國推廣，到了1998年，參保人數(shù)只占應參人數(shù)的12%[2]，并且保障水平過低，不能體現(xiàn)社會保障的福利性；另外，缺乏必要的法律保障也是目前農(nóng)村社會保障制度難以實現(xiàn)的原因之一。在法律保障的基礎之上，建立農(nóng)民的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、就業(yè)保險、工傷保險等。除此以外，還應該根據(jù)農(nóng)民的特點，由政府或高校組織不同專業(yè)人員針對農(nóng)民進行科學知識普及教育，如耕種知識，法律知識，國家政策制度的宣傳和普及等。社會保障固然重要，但是知識的保障作用更不容忽視。2.2.4科學提高征地補償，完善征地補償內(nèi)涵。有了政策和法律的支撐，具體的征地補償還需要科學的方法測算研究。一是明確征地補償不僅包括土地現(xiàn)在使用價值的體現(xiàn)，土地未來的、潛在的使用價值也要在征地補償中得到體現(xiàn)；二是不應再采用計劃經(jīng)濟時代的按年產(chǎn)值倍數(shù)測算方法，征購土地的補償價格應參照城市土地的出讓價格計算，引入市場機制，充分發(fā)揮市場在農(nóng)用地征用中的調(diào)節(jié)作用；三是不要只考慮對被征地塊的補償，還要考慮到由于征地所造成的地塊細碎化和規(guī)模不經(jīng)濟等損失，還有給環(huán)境和生態(tài)等帶來的問題都要考慮到，當然這些補償?shù)木唧w算法還有待于進一步研究，但是這些因素不能不考慮。3結(jié)語要真正解決中國的農(nóng)民問題，關鍵在于土地問題的解決，而解決土地問題的本質(zhì)是土地制度的改革。進行土地制度改革是一件利國利民的大事，雖然在改革初期會有很多不盡人意的地方，但是只要不斷認真研究、嘗試，多借鑒國外的一些先進經(jīng)驗，一定會走出一條適合中國國情，具有中國特色的土地管理制度道路來。參考文獻[1]黃田園.現(xiàn)行農(nóng)村征地制度的缺陷及改革取向[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2004（6）：34-36.[2]姚從容.城市化進程中的失地農(nóng)民———制度安排與利