地方政府行政管理過程中的制度創(chuàng)新研究

一、我國地方政府體制改革面臨的挑戰(zhàn)

黨的十一屆三中全會以來，我國在改革經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)也進(jìn)行了以調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，解決權(quán)力過分集中；改革行政體制，轉(zhuǎn)變政府職能；簡政放權(quán)，調(diào)整中央與地方關(guān)系等為主要內(nèi)容的政治體制改革，地方的政府體制因此發(fā)生了許多新的變化：

一是中央與地方某些制度性框架已初步確立。憲法和組織法改變了一級立法體制，省、自治區(qū)、直轄市以及省會城市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市獲得了制定地方性法規(guī)、行政規(guī)章的權(quán)力；地方政府領(lǐng)導(dǎo)人由上級直接任命改為地方人大選舉；分稅制的實(shí)施有助于中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的制度化。盡管從總體說，中央與地方事權(quán)劃分的法制化程度還不高，但上述這些變化畢竟是一種積極的嘗試，為今后理性化的地方分權(quán)提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的變化。在傳統(tǒng)集權(quán)體制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能極為單一。改革開放之后，地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理諸方面擁有更大的權(quán)力、更大的獨(dú)立性和更重要的責(zé)任。特別是改變統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政分配模式、地方財(cái)政相對獨(dú)立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加強(qiáng)。這些變化雖然沒有改變單一制國家結(jié)構(gòu)形式和集權(quán)型政府模式，但使地方政府的角色、功能雙重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出現(xiàn)了許多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求”，一些地方政府開始進(jìn)行“行政三分制”的改革試點(diǎn)。“行政三分制”的基本思路是：通過制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方面的相對分離，三者相輔相成，相互制約，相互協(xié)調(diào)。按此原則，試點(diǎn)城市將以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市發(fā)展和社會發(fā)展三大體系為基礎(chǔ)，至少設(shè)立三個(gè)決策局，相應(yīng)的法規(guī)、政策等由各決策局制定，決策局下分設(shè)不同的執(zhí)行局。

但是，應(yīng)當(dāng)看到，地方政府體制創(chuàng)新從總體上并不十分理想，還面臨著許多問題和挑戰(zhàn)。

第一，在中央與地方關(guān)系上，面臨著權(quán)力運(yùn)行無序的挑戰(zhàn)。我國地方政府改革是循著解決高度集權(quán)、下放權(quán)力路子進(jìn)行的。但在權(quán)力下放過程中，由于缺乏制度化的約束，一方面在中央與地方之間形成一個(gè)可以討價(jià)還價(jià)的權(quán)力博弈空間，出現(xiàn)所謂“跑步錢進(jìn)”等怪現(xiàn)象，地方常有越權(quán)行為和“變通”做法，使中央的政令難以落實(shí)，既扼制了地方的作用和積極性的發(fā)揮，又嚴(yán)重削弱了中央宏觀調(diào)控能力，弱化了中央的權(quán)威；另一方面，在地方與地方的關(guān)系上，又表現(xiàn)為地方政府之間的地區(qū)封鎖和競爭的無序。各地方政府在大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)下，從自身利益出發(fā)，控制本地資源，封鎖地區(qū)市場，禁止原材料外運(yùn)，禁止輸入外地產(chǎn)品等，形成了地區(qū)封鎖、地方保護(hù)主義，即人們所說的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。

第二，在地方?jīng)Q策制度上，地方政府面臨著制度短缺的壓力。提升公共決策能力是地方政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容，但從當(dāng)前情況來看，首先，在決策主體上，人民代表大會和政府的決策潛力尚未充分得到發(fā)揮，各級黨政部門的政策研究機(jī)構(gòu)權(quán)威地位不高，職能發(fā)揮不完全，研究政策少，充當(dāng)秘書班子多。學(xué)術(shù)性和民間性的政策研究組織發(fā)育緩慢，數(shù)量少、功能弱，與行政和半行政性政策研究組織之間缺乏制度化的聯(lián)系，未能充分參與到公共決策事務(wù)之中。在個(gè)別地方和部門，民間的政策研究組織及專家咨詢往往只被當(dāng)作政策論證的工具。①其次，在決策的民主性上，公民參與政府選擇的渠道很少，政策議程的提出，主要不是來源于公民的政策訴求，而是來源于決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立的制度性信息搜集系統(tǒng)。這就造成政策議題界定的偏差，政策方向的失誤，大大制約了政策的有效執(zhí)行。最后，在決策科學(xué)性上，決策常常發(fā)生“短視”行為，缺乏長遠(yuǎn)的計(jì)劃“，政績工程”“、面子工程”，既敗壞了政府形象，又浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府職能轉(zhuǎn)型滯后于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌。一方面是市場的力量；另一方面是政府強(qiáng)化自身的行政力量，使二者之間的關(guān)系在某些特定領(lǐng)域進(jìn)一步被扭曲，從而使公共治理面臨新的挑戰(zhàn)。需要指出的是，在中國市場化改革和市場經(jīng)濟(jì)體制建立的過程中，地方政府扮演了重要的角色，發(fā)揮了積極的作用。目前的管理，從組織架構(gòu)、管理方式、運(yùn)行機(jī)制等，與計(jì)劃體制下相比，都發(fā)生了歷史性的變化。但是，由于政府自身改革的艱難性，地方政府的治理方式和手段并沒有得到實(shí)質(zhì)性改變。政府依然保持著強(qiáng)大的干預(yù)力量，扮演著經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色，把大量的公共財(cái)政資金投資于競爭性領(lǐng)域，忽視或者淡化政府的社會管理和公共服務(wù)，其結(jié)果是，政府過多干預(yù)導(dǎo)致市場和行政權(quán)之間的扭曲，引發(fā)政府行為的紊亂，助長權(quán)力行使的非理性和****的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集團(tuán)的影響使公共政策的天平發(fā)生了某種傾斜，從而激化了一些社會矛盾，引起民眾對政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影響地方政府體制創(chuàng)新的制度因素

中國地方政府體制改革中出現(xiàn)的困境和問題，從根本上說，是傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代公共行政轉(zhuǎn)型過程中存在著較為嚴(yán)重的制度缺陷。所謂制度缺陷是指政治制度和政治結(jié)構(gòu)本身不完備而表現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)存在的差距。事實(shí)上，任何社會的制度及其結(jié)構(gòu)都不是完美無缺的，總是存在著某種“先天”性的內(nèi)在缺陷。這些缺陷在當(dāng)代中國表現(xiàn)得尤為突出，直接影響著地方政府體制的創(chuàng)新。

第一，法律制度供給不足。地方政府的創(chuàng)新和變革是在既定的法律秩序下進(jìn)行的，而現(xiàn)行的憲法和法律秩序卻在中央政府與地方政府權(quán)限的劃分上存在著諸多缺陷，表現(xiàn)為法律制度供給的不足。我國的法律沒有對中央政府與地方政府各自的職責(zé)范圍做出明確規(guī)定“，職權(quán)的劃分不是以分工式為主，而是以總量分割式為主。”②除外交、國防等少數(shù)專屬中央的權(quán)限外，地方政府擁有的權(quán)限和中央政府幾乎是一致的、對等的，地方政府擁有的權(quán)限可以說是中央政府的翻版。同樣，法律也沒有對各級地方政府之間的權(quán)限劃分做出明確規(guī)定。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對縣級以上的地方各級政府的職權(quán)作了統(tǒng)一規(guī)定，但使人難以確切了解地方各級政府之間的權(quán)限劃分。這種制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府從屬于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放權(quán)力的方式，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，當(dāng)?shù)胤秸畬χ醒霗?quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)時(shí)，中央又可憑一紙文件收回下放的權(quán)力。地方自主權(quán)很難落到實(shí)處。另一方面，作為改革政策的實(shí)際執(zhí)行者，地方政府掌握著最直接的信息和統(tǒng)計(jì)資料，并在目標(biāo)函數(shù)上有著不同的構(gòu)成，如追求地方財(cái)政最大化，擴(kuò)大對地方資源的配置權(quán)力，獲得本地民眾的支持等。在這種情況下，地方政府便以機(jī)會主義態(tài)度參與中央設(shè)計(jì)的新制度，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。因此，在實(shí)際操作中，一些行政部門常常把上級下放的權(quán)力截留一部分，明放暗不放；或者表面上推行改革，卻將原來的管理部門變?yōu)椤胺乒尽?；或者以“拉郎配”的形式，將下屬企業(yè)組成企業(yè)集團(tuán)等等。

第二，非正式制度因素的作用。非正式制度亦稱非正式規(guī)則或非正式約束，它是指人們在社會生活過程中約定成俗、共同恪守的行為準(zhǔn)則，是人們在長期交往中無意形成的，具有持久的生命力并構(gòu)成代代相傳的文化的一部分。非正式制度主要包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等。與正式制度相比，非正式制度的轉(zhuǎn)變在制度變遷中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并為正式制度提供合法性；它要求新制度的實(shí)行必須根植于本國的制度環(huán)境，得到社會的認(rèn)同。我國的行政體制成長于特定的制度環(huán)境和制度遺產(chǎn)中，與此相適應(yīng)的政治文化以及傳統(tǒng)的行政思維方式和管理觀念仍然占據(jù)重要地位，缺乏對現(xiàn)代公共服務(wù)理念的真正理解；急功近利，短期政績目標(biāo)至上，忽視社會協(xié)調(diào)發(fā)展；法治觀念淡??；社會責(zé)任意識不強(qiáng)等仍存在于各級公務(wù)員隊(duì)伍中。

此外，現(xiàn)代地方行政體制知識儲備不足也是非正式制度因素發(fā)揮作用的一個(gè)重要原因。制度知識的積累和不斷進(jìn)步可以提高人們認(rèn)識制度的能力，減少制度變革的成本。然而，我國行政體制改革方面的知識儲備相當(dāng)不足。一方面，我國行政學(xué)的研究現(xiàn)狀較為落后，有關(guān)行政管理尤其是地方行政管理知識缺乏，特別是對符合我國國情的現(xiàn)代行政管理體制的研究十分不足，對改革中出現(xiàn)的新問題缺乏洞察力和解釋力，無法為實(shí)際改革提供有力的理論支持；另一方面，廣大行政干部實(shí)際掌握的制度知識相當(dāng)有限，他們習(xí)慣于傳統(tǒng)的行政行為及思維方式，對于如何適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變行政職能及其行為方式，沒有清晰的把握，致使職能轉(zhuǎn)變很難落到實(shí)處，改革出現(xiàn)某種“復(fù)歸”。

第三，制度變遷路徑選擇的局限性。我國的政府體制改革是以“自上而下”的漸進(jìn)式改革為特點(diǎn)的，政府實(shí)際上成為制度創(chuàng)新的主導(dǎo)力量。政府主體對于制度安排實(shí)行嚴(yán)格的管制，決定著制度供給的方向、速度、形式和戰(zhàn)略安排，而非政府主體只有經(jīng)過政府主體的批準(zhǔn)才能從事制度創(chuàng)新，處于從屬的地位。這種以為政府主導(dǎo)的制度變遷存在著很多制約因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚體制的惰性、利益集團(tuán)的影響和社會科學(xué)知識的局限等。特別是當(dāng)改革可能要承擔(dān)一定政治代價(jià)時(shí)，如權(quán)力的擴(kuò)散弱化了權(quán)力中心的權(quán)威性，為控制代理人偏差行為需支付更多的費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)自