公共組織的變革-河海大學(xué)課件

案例：八部門為何管不好一頭豬“瘦肉精是當(dāng)時(shí)老百姓餐桌上的‘公敵’。2000年5月，福州組織了一次抽檢，結(jié)果令人咋舌——定點(diǎn)屠宰場(chǎng)的瘦肉精檢出率高達(dá)76%。”案例：八部門為何管不好一頭豬“瘦肉精是當(dāng)時(shí)老百姓餐桌上的‘公生豬養(yǎng)殖：豬肉源頭——涉及動(dòng)檢、質(zhì)檢部門屠宰廠：解決一頭豬只需兩分鐘——涉及動(dòng)檢、質(zhì)檢、衛(wèi)生、商委專業(yè)執(zhí)法隊(duì)集貿(mào)市場(chǎng)：豬肉流通地——涉及工商、動(dòng)檢、質(zhì)檢、衛(wèi)生、市場(chǎng)監(jiān)管處（如有食品加工還涉及到輕工部門）公共組織的變革-河海大學(xué)課件瘦肉精問(wèn)題是哪些部門進(jìn)行管理的？這些部門的性質(zhì)？這些部門的的組織結(jié)構(gòu)是什么？為何這些部門”管不好一頭豬“？瘦肉精問(wèn)題是哪些部門進(jìn)行管理的？這些部門的性質(zhì)？第三講公共管理的主體本章要點(diǎn)：公共組織與非公共組織的區(qū)別公共組織的基本結(jié)構(gòu)公共組織的類型和作用公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式公共組織的變革第三講公共管理的主體本章要點(diǎn)：第一節(jié)公共管理中的組織一、公共組織的概念（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某種目的而有意識(shí)建立起來(lái)的人類群體。簡(jiǎn)單地說(shuō)，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。第一節(jié)公共管理中的組織一、公共組織的概念（二）公共組織公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會(huì)提供公共服務(wù)的非營(yíng)利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)公共組織的重要組成部分。（二）公共組織公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁（三）公共組織的基本要素1．物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費(fèi)。（3）物資設(shè)備2．精神要素（1）目標(biāo)。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人際關(guān)系。（三）公共組織的基本要素1．物質(zhì)要素二、公共組織的特性

（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動(dòng)的目的不同2．為社會(huì)所提供的服務(wù)不同（有償購(gòu)買）3．管理對(duì)象不同（本組織成員VS社會(huì)公共事務(wù)）4．活動(dòng)的依據(jù)不同（價(jià)值規(guī)律和規(guī)章制度VS法律法規(guī)）二、公共組織的特性下列哪些組織屬于公共組織？南京市人民政府河海大學(xué)公共管理學(xué)院阿里巴巴國(guó)際奧委會(huì)黑手黨下列哪些組織屬于公共組織？南京市人民政府（二）公共組織的特性1．社會(huì)性（履行社會(huì)管理任務(wù)）2．權(quán)威性（政治統(tǒng)治與社會(huì)管理權(quán)力，非政府組織的權(quán)威來(lái)源于政府授權(quán)、委托）3．法制性（以法律法規(guī)為依據(jù)維持其權(quán)威性）4．系統(tǒng)性（縱橫交錯(cuò)的權(quán)能劃分）5．主動(dòng)性（轉(zhuǎn)變守夜人的角色，提高組織和工作人員的積極性）（二）公共組織的特性1．社會(huì)性（履行社會(huì)管理任務(wù)）三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系：最高層次的公共組織為決策層中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層基層公共組織為技術(shù)操作層三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)公共組織縱向結(jié)構(gòu)分公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)點(diǎn):（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展工作；（4）各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中有其缺點(diǎn):（1）各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易形成地方主義，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中有其缺（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工優(yōu)點(diǎn)：（1）符合分工專業(yè)化的原則（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)缺點(diǎn)：（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過(guò)于集中，容易形成條條分割，不利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)（2）分工過(guò)細(xì)，易造成部門林立（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工2.按管理程序分工優(yōu)點(diǎn)：（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識(shí)；（2）由于從事該項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點(diǎn)：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過(guò)程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對(duì)那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無(wú)法獨(dú)立出來(lái)。2.按管理程序分工優(yōu)點(diǎn)：3.按管理對(duì)象分工優(yōu)點(diǎn)：（1）根據(jù)服務(wù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對(duì)象的需要。（2）群眾對(duì)公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督缺點(diǎn)：（1）隨著管理的對(duì)象日益增多，勢(shì)必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡(jiǎn)節(jié)約。（2）容易忽視甚至割裂管理對(duì)象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無(wú)人管理的現(xiàn)象。（3）容易造成本位主義，考慮問(wèn)題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。（4）按服務(wù)對(duì)象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。3.按管理對(duì)象分工優(yōu)點(diǎn)：（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1.直線制。2.職能制。3.直線職能制。（以直線制為基礎(chǔ)，設(shè)置相應(yīng)職能部門）4.矩陣制。（由項(xiàng)目組形式發(fā)展而來(lái)）（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1.直線制。第二節(jié)公共組織的類型與作用公共組織分類的幾種方法一、政府（一）政府的概念國(guó)家必須具備四個(gè)條件（人民、土地、政府、主權(quán)）不同學(xué)科中的政府（政治學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)）廣義的政府與狹義的政府（國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)VS國(guó)家行政機(jī)關(guān)）第二節(jié)公共組織的類型與作用公共組織分類的幾種方法（二）政府的主要類型1.總統(tǒng)制政府總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國(guó)家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是國(guó)家行政機(jī)關(guān)首腦。實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國(guó)家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實(shí)權(quán)。美國(guó)是這種體制的典型代表。（二）政府的主要類型1.總統(tǒng)制政府2．內(nèi)閣制政府這是一種在形式上由國(guó)家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國(guó)家中，國(guó)家元首不負(fù)實(shí)際責(zé)任，沒(méi)有行政實(shí)權(quán)?？偫?yè)?dān)負(fù)實(shí)際行政責(zé)任，并握有行政實(shí)權(quán)。2．內(nèi)閣制政府3．委員會(huì)制政府委員會(huì)制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個(gè)行政首長(zhǎng)行使，而是由一個(gè)委員會(huì)集體行使。3．委員會(huì)制政府二、非政府公共組織（一）非政府組織的概念非政府組織是指承擔(dān)公共物品的生產(chǎn)與提供、進(jìn)行公共事務(wù)管理的除政府組織以外的其他所有公共組織。二、非政府公共組織（一）非政府組織的概念（二）非政府組織的主要類型公辦or民辦公共事業(yè)組織：事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位公共企業(yè)組織社會(huì)中介組織社會(huì)團(tuán)體民間自治組織（二）非政府組織的主要類型公辦or民辦三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn)（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量三、公共組織的作用第三節(jié)公共組織中的人員一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者

“領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵(lì)和影響下屬為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過(guò)程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程的個(gè)人或集團(tuán)。第三節(jié)公共組織中的人員一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。（2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。（3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過(guò)被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：1.權(quán)力性影響力。這是由社會(huì)賦予個(gè)人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點(diǎn)是對(duì)部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動(dòng)、服從。權(quán)力性影響力對(duì)人的作用是有限的。2.非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無(wú)關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)，模范權(quán)，專長(zhǎng)權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：1.權(quán)力性影響力。這是由社會(huì)賦予（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)1.思想品德素質(zhì)2.文化知識(shí)素質(zhì)3.領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)4.心理素質(zhì)5.身體素質(zhì)（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)1.思想品德素質(zhì)（三）領(lǐng)導(dǎo)方式1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式2.民主型領(lǐng)導(dǎo)方式3.放任型領(lǐng)導(dǎo)方式4.“無(wú)為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式（三）領(lǐng)導(dǎo)方式1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，其影響力來(lái)自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個(gè)群體中自然產(chǎn)生出來(lái)的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力來(lái)影響他人的活動(dòng)。（二）管理者的主要類型與職責(zé)根據(jù)在公共管理活動(dòng)中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別三、被管理者（一）內(nèi)部被管理者：公共組織成員1.管理者與被管理者的靜態(tài)劃分：依據(jù)不變職位2.管理者與被管理者的動(dòng)態(tài)劃分：依據(jù)可變的標(biāo)準(zhǔn)(工作關(guān)系和工作程序，領(lǐng)導(dǎo)也要遵守交通規(guī)則、也要納稅)三、被管理者（一）內(nèi)部被管理者：公共組織成員（二）外部被管理者：社會(huì)公眾社會(huì)公眾從幾個(gè)方面影響著公共管理：社會(huì)公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。社會(huì)公眾的意見(jiàn)決定著公共管理的合法性程度。社會(huì)公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。（二）外部被管理者：社會(huì)公眾社會(huì)公眾從幾個(gè)方面影響著公共管理“失地”呈現(xiàn)鄉(xiāng)村政治圖像強(qiáng)國(guó)家與弱社會(huì)的較量行政權(quán)力下沉的政治權(quán)術(shù)鄉(xiāng)村社會(huì)的應(yīng)對(duì)策略“失地”呈現(xiàn)鄉(xiāng)村政治圖像強(qiáng)國(guó)家與弱社會(huì)的較量“失地”案例中的角色分析作為管理者的縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委干部作為被管理者的社會(huì)公眾：村民縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：制度規(guī)范與實(shí)踐規(guī)范的背離村委干部：行政化的代言人村民：何謂弱者的武器？弱者的武器何為？“失地”案例中的角色分析作為管理者的縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委干第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（一）馬克斯·韋伯的科層制理論德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會(huì)思想的一個(gè)有機(jī)組成部分。韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來(lái)維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型；一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（二）科層制組織的特征在公共組織的管理中，科層制組織的主要特征是：1．組織標(biāo)準(zhǔn)化（分工專業(yè)化、工作指標(biāo)化、人員統(tǒng)一化）2．工作秩序化3．管理規(guī)范化（理性準(zhǔn)則、公平、職權(quán)明確、業(yè)績(jī)的精確衡量）（二）科層制組織的特征在公共組織的管理中，科層制組織的主要特二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對(duì)傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級(jí)制組織。第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范。二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對(duì)傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述傳統(tǒng)科層制理論的不足表現(xiàn)為：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對(duì)組織的動(dòng)態(tài)面的研究。第二，他們?cè)趶?qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面的需求的研究。第三，他們只將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來(lái)研究，而沒(méi)有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。傳統(tǒng)科層制理論的不足表現(xiàn)為：（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒(méi)有靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。3．排除了競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過(guò)且過(guò)、不負(fù)責(zé)任。4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來(lái)解決不斷出現(xiàn)的新老問(wèn)題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷1．科層制管理造就了一種剛性的官僚三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要?jiǎng)右蛞鸸步M織變革的外部因素有許多，可概括為如下幾個(gè)方面：1.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革（計(jì)委、扶貧辦）2.政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革3.社會(huì)發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革4.國(guó)際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革（國(guó)際合作）三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要?jiǎng)右颍ǘ┕步M織變革的目標(biāo)1.公共組織對(duì)外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。2.公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。（二）公共組織變革的目標(biāo)（三）公共組織變革的主要內(nèi)容1.公共組織職能的變革從職能作用的領(lǐng)域來(lái)看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。從職能作用的性