腐敗治理與政府問責(zé)關(guān)系研究

腐敗治理與政府問責(zé)關(guān)系研究

腐敗管理是國家管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。腐敗主要是以下幾方面原因引起的:受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使,腐敗主體為了自身的利益而做出損害公共利益或他人的行為;權(quán)力高度集中和濫用,權(quán)力在行使過程中有可能偏離為公共利益服務(wù)的目標(biāo),成為少數(shù)人謀取私利的工具;監(jiān)督機(jī)制缺失,權(quán)力的分配過程中沒有充分考慮到制衡的因素;法律法規(guī)不完善,腐敗成本低(過勇,2006)。針對(duì)腐敗產(chǎn)生的原因,需要從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行入手,尋找有效的治理腐敗的途徑。本文以政府問責(zé)為紐帶將腐敗治理和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)系在一起,試圖從完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制的視角,尋找治理腐敗的有效途徑。一、腐敗治理與政府問責(zé)的密切銜接1988年litgaard用數(shù)學(xué)公式“腐敗=壟斷+自由裁量權(quán)-問責(zé)”表述了腐敗、壟斷、自由裁量權(quán)與問責(zé)之間的數(shù)量關(guān)系。盡管我們對(duì)于用數(shù)學(xué)公式表達(dá)腐敗與問責(zé)之間的關(guān)系存在異議,但是這一公式有利于梳理腐敗與問責(zé)之間的邏輯關(guān)系。這里的壟斷是指行政性壟斷,具體說就是由政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力所實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。中國政府掌握很多領(lǐng)域的特權(quán),少數(shù)腐敗分子充分利用公共事務(wù)管理權(quán),“給錢”才辦事,壟斷成為腐敗行為滋生的溫床。自由裁量權(quán),在這里特指行政自由裁量權(quán),其實(shí)質(zhì)是一種行政權(quán)力。在行政性壟斷的背景下,一些領(lǐng)域或行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部按照自身的需求靈活運(yùn)用各種權(quán)力,例如合同的審批權(quán)、項(xiàng)目的決定權(quán)等。如果缺乏必要的制衡,行政自由裁量權(quán)便會(huì)為腐敗行為的發(fā)生提供充分的條件。問責(zé)是指特定的問責(zé)主體對(duì)公共責(zé)任承擔(dān)者履行責(zé)任情況進(jìn)行的追究。問責(zé)制就是責(zé)任追究制度,將問責(zé)制引入公共行政領(lǐng)域,就形成了政府問責(zé)制。對(duì)于壟斷和自由裁量權(quán)二者而言,問責(zé)可以看作是權(quán)利、責(zé)任是否得到合法履行的界定與制裁。構(gòu)建完善的政府問責(zé)制最核心的環(huán)節(jié)是建設(shè)責(zé)任政府。政府問責(zé)制是責(zé)任政府的有效實(shí)現(xiàn)途徑,是責(zé)任政府的實(shí)質(zhì)與核心,是我國政府責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)的一種自律機(jī)制。政府責(zé)任中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任尤其重要,責(zé)任政府或者政府問責(zé)制都離不開它,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行“問責(zé)”的前提也是必須首先清楚地界定他們所應(yīng)該承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。腐敗最根本的動(dòng)機(jī)是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行是否合規(guī)合法,可以從一定程度上反映領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在損害公共利益或損害他人的行為。而領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要包括本部門單位預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法和效益情況,重要投資項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況以及重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理制度的建立和執(zhí)行情況等。而腐敗現(xiàn)象往往發(fā)生在這些方面。因此,在腐敗治理中,全面地監(jiān)督經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行顯得尤為重要。上述分析表明,腐敗治理和政府問責(zé)存在密切的關(guān)系。一方面,政府問責(zé)的有效開展可以遏制腐敗,為腐敗治理提供有效的途徑;另一方面,腐敗治理有利于建立責(zé)任政府和落實(shí)政府問責(zé)。二、關(guān)于政府問責(zé)制經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一項(xiàng)具有中國特色的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度,是現(xiàn)代審計(jì)制度在中國的一種創(chuàng)新(蔡春等,2007、2011)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所關(guān)注的是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)責(zé)任中最為重要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,它在評(píng)價(jià)被審計(jì)單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性、效益性的同時(shí),重點(diǎn)要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定,確認(rèn)和解除領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。對(duì)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行查驗(yàn)和監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的本質(zhì),這一本質(zhì)與問責(zé)的要求相吻合,由此決定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以承擔(dān)起“查責(zé)”的任務(wù)。審計(jì)部門將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果向本級(jí)政府行政首長報(bào)告,讓責(zé)任人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的評(píng)價(jià)結(jié)果成為進(jìn)一步進(jìn)行問責(zé)追究的重要依據(jù)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為監(jiān)督各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的手段,一方面可以為干部管理機(jī)關(guān)任免干部提供參考依據(jù),另一方面可以為相關(guān)部門懲處違規(guī)或不當(dāng)行使職權(quán)的干部提供依據(jù)。因此,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)健全了政府問責(zé)制。政府問責(zé)制是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能、真正強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部管理的配套制度基礎(chǔ)。如果沒有政府問責(zé)制作為支撐,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況進(jìn)行的查驗(yàn)可能流于形式,無法持久而切實(shí)地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。政府問責(zé)制促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施,實(shí)現(xiàn)了實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的真正意義。綜上所述,政府問責(zé)制與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)密不可分,相輔相成。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的“查責(zé)”可以看作政府問責(zé)制進(jìn)行“問責(zé)”之前必不可少的一環(huán),經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與政府問責(zé)制之間是“查責(zé)”和“問責(zé)”的關(guān)系,即“問責(zé)”必先“查責(zé)”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)側(cè)重于責(zé)任的查驗(yàn),政府問責(zé)側(cè)重于責(zé)任的追究;責(zé)任追究是建立在責(zé)任查驗(yàn)基礎(chǔ)上的,而責(zé)任查驗(yàn)的結(jié)果需要通過責(zé)任追究的效果來體現(xiàn)(阮瀅,2011)。因此,要實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的目標(biāo),為政府問責(zé)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用,應(yīng)建立與政府問責(zé)制相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式。鑒于以上分析,本文認(rèn)為從有效落實(shí)問責(zé)制的角度考慮,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制可以說是政府問責(zé)制的一部分,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制的有效開展,有利于腐敗治理。三、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的作用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行,可以從一定程度上遏制腐敗產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)同時(shí)也關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的運(yùn)用,可以切斷腐敗產(chǎn)生的路徑。此外,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還可以揭示體制、制度上的漏洞,有利于法律法規(guī)的進(jìn)一步完善,從源頭上消除腐敗。然而,目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制在腐敗治理實(shí)踐中尚存在一定的局限,具體體現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。(一)問責(zé)的法律依據(jù)在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的大背景下,各項(xiàng)舊制度作廢,新的完備的法律法規(guī)體系尚未建立起來,這種制度漏洞使腐敗現(xiàn)象層出不窮。問責(zé)法制建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于問責(zé)實(shí)踐的需要,主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是問責(zé)的法律依據(jù)層次低,權(quán)威性不高?，F(xiàn)行問責(zé)制沒有做到科學(xué)化、常態(tài)化、法律化,其主要法律依據(jù)是政府及公務(wù)員的相關(guān)法律規(guī)范、黨內(nèi)文件(吳瑞勤等,2009)。二是問責(zé)缺乏可操作性規(guī)定。例如審計(jì)法及其實(shí)施條例規(guī)定,審計(jì)機(jī)關(guān)具有處理處罰權(quán)和處分建議權(quán)。前者是審計(jì)機(jī)關(guān)的直接問責(zé),對(duì)于這種問責(zé)缺乏詳細(xì)的程序性規(guī)定;后者是審計(jì)機(jī)關(guān)利用其它機(jī)構(gòu)的懲罰權(quán)力間接對(duì)責(zé)任人進(jìn)行懲罰,屬于廣義的審計(jì)問責(zé),對(duì)于這種問責(zé)同樣缺乏操作性規(guī)定。(二)同體問責(zé)弱化,審計(jì)資源匱乏同體問責(zé)和異體問責(zé)是問責(zé)的兩種形式。執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其黨員干部的問責(zé)和行政系統(tǒng)對(duì)其行政人員的問責(zé)是同體問責(zé)。反之,來自系統(tǒng)之外的問責(zé)則是異體問責(zé)(毛玉等,2011)。我國2003年以來刮起的問責(zé)風(fēng)暴,以同體問責(zé)為主,并且通常停留在上問責(zé)下的層面。在同體問責(zé)中,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在是否問責(zé)、如何問責(zé)上起關(guān)鍵作用,并且上下級(jí)之間常負(fù)有連帶責(zé)任,如此一來,領(lǐng)導(dǎo)的偏好必然導(dǎo)致問責(zé)結(jié)果的公正性受到影響。因此,實(shí)踐中同體問責(zé)隨意性較大,處罰與責(zé)任不對(duì)等,穩(wěn)定的制度難以形成。此外,審計(jì)機(jī)關(guān)是一級(jí)行政機(jī)關(guān),同時(shí)又要對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行審計(jì)和問責(zé),審計(jì)機(jī)關(guān)這種特殊身份必然導(dǎo)致獨(dú)立性缺失,進(jìn)而影響通過審計(jì)問責(zé)治理腐敗的效果。在我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的實(shí)踐中,較多的是審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門的配合,這種問責(zé)啟動(dòng)者是上級(jí)黨委和政府,屬于黨委和政府內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)制。異體問責(zé)源于學(xué)理上的委托代理關(guān)系,發(fā)揮異體問責(zé)作用可以跳出“問責(zé)怪圈”的泥沼。然而人大、司法、其他政黨、輿論和公眾等異體問責(zé)主體都沒有充分發(fā)揮作用。異體問責(zé)的弱化,導(dǎo)致授權(quán)鏈條和問責(zé)鏈條不一致,直接弱化了問責(zé)效力。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)屬于受托審計(jì),具有很大的不確定性。在領(lǐng)導(dǎo)干部換屆調(diào)整階段經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目特別集中,審計(jì)資源匱乏的狀況尤其突出。同體問責(zé)隨意性大、異體問責(zé)薄弱、問責(zé)合力尚未形成的狀況如果長期得不到改善將會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制的實(shí)施效果。(三)任界定模糊導(dǎo)致問責(zé)效果差問責(zé)客體包括問責(zé)對(duì)象和問責(zé)內(nèi)容,即問誰的責(zé)和問責(zé)什么。就經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問責(zé)對(duì)象而言,“對(duì)人問責(zé)”仍未真正落實(shí)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制順利推行的基本前提和關(guān)鍵是責(zé)任劃分合理。然而,在目前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)實(shí)踐中,責(zé)任界定模糊所導(dǎo)致的“有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)”現(xiàn)象非常突出,并且常常以集體決策為擋箭牌,以集體責(zé)任取替?zhèn)€人責(zé)任,政府官員的很多違紀(jì)行為演變?yōu)椤凹w腐敗”。此外,我國實(shí)行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和行政首長負(fù)責(zé)制,黨政職權(quán)重疊致使決策和執(zhí)行責(zé)任難以認(rèn)定,當(dāng)黨委決策責(zé)任不當(dāng)時(shí),問責(zé)的板子往往打在政府身上,出現(xiàn)問責(zé)不公現(xiàn)象。目前,問責(zé)通常針對(duì)離任領(lǐng)導(dǎo)干部,適用范圍過于狹窄,而“任中問責(zé)”在實(shí)踐中尚未廣泛開展,并且“無為問責(zé)”和“績效問責(zé)”仍然缺失。缺乏“任中問責(zé)”,忽視問責(zé)的事中預(yù)警示作用,難以規(guī)避一些本可以避免的失誤,這導(dǎo)致問責(zé)效果不好。此外,目前問責(zé)大多追究“有錯(cuò)責(zé)任”,而對(duì)無所作為者,卻難以問責(zé),或雖有書面規(guī)定卻難以操作。(四)審計(jì)和問責(zé)、問責(zé)機(jī)制不健全目前審計(jì)與問責(zé)脫節(jié),具體表現(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門運(yùn)用審計(jì)結(jié)果進(jìn)行問責(zé)過程中。一方面,審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用透明度不高,相關(guān)問責(zé)部門之間配合不夠。審計(jì)機(jī)關(guān)在將審計(jì)結(jié)果報(bào)送政府及委托機(jī)構(gòu)的同時(shí),需抄送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)組織機(jī)構(gòu),審計(jì)結(jié)果一般不對(duì)外披露。審計(jì)和問責(zé)缺乏公開性、透明性導(dǎo)致公眾缺乏充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),動(dòng)態(tài)問責(zé)難以形成,審計(jì)問責(zé)也難以落到實(shí)處。組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門如何運(yùn)用審計(jì)結(jié)果、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用情況如何反饋、對(duì)不同類型的經(jīng)濟(jì)責(zé)任應(yīng)如何處理或處罰等均沒有明確的規(guī)定。這導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果與追蹤實(shí)施出現(xiàn)偏差。另一方面,“先離后審”或“先任后審”現(xiàn)象普遍存在。這影響了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部廉政勤政作用的有效發(fā)揮。四、完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)責(zé)任制度(一)制定一部《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)法》,使相關(guān)法律成為完善我國現(xiàn)行法律規(guī)法制是善治的基本要素,缺乏健全的法制,就不可能實(shí)現(xiàn)善治。當(dāng)然,沒有法制的支持自然也不會(huì)有健全的審計(jì)問責(zé)制,也會(huì)影響到腐敗治理的效果。現(xiàn)階段我國有必要針對(duì)腐敗的形式、特點(diǎn)和根源制定一部法律,明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的主體、客體、程序、目標(biāo)、處罰、信息披露等內(nèi)容。該法律不僅可以作為反腐建設(shè)的支撐和保障,還可以增強(qiáng)反腐建設(shè)的權(quán)威性和威懾力。該法律應(yīng)該保證與之前存在的法律規(guī)章相協(xié)調(diào),確保法律規(guī)范的順利過渡。在審計(jì)問責(zé)方面,處罰標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該細(xì)化,處罰力度也應(yīng)該加大,這樣法律的震懾力才會(huì)增強(qiáng)。(二)整合主體力量,提升參與度當(dāng)前有必要將審計(jì)機(jī)關(guān)與其他審計(jì)問責(zé)主體進(jìn)行整合,形成問責(zé)合力。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)主體應(yīng)是一個(gè)以國家審計(jì)機(jī)關(guān)為核心,以聯(lián)席會(huì)議為紐帶,多部門多層面參與的主體。主體多元化方能將組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、人大代表、政協(xié)、民主黨派、新聞媒體等的力量凝聚在一起。具體措施包括加強(qiáng)聯(lián)席會(huì)議制度的問責(zé)功能,健全查處案件的協(xié)調(diào)機(jī)制;充分發(fā)揮人大代表的問責(zé)職能;努力培育以新聞媒體和民主黨派為主的問責(zé)主體;完善公民公開問責(zé)體系等。(三)關(guān)注行期間的違法行為,并注意行時(shí)間上的浪費(fèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制的前提是明確被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,同時(shí)還要區(qū)分以下責(zé)任類型:一是區(qū)分集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任。堅(jiān)持權(quán)利與責(zé)任對(duì)應(yīng)的原則,強(qiáng)調(diào)追究個(gè)人責(zé)任,并加強(qiáng)問責(zé)力度,加大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計(jì),區(qū)分決策責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任。二是區(qū)分現(xiàn)任責(zé)任與前任責(zé)任。實(shí)踐中,現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部常常因歷史遺留問題為前任買單。因此,不能機(jī)械地進(jìn)行時(shí)間上的截?cái)?而應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的重要程度和延伸性來界定現(xiàn)任責(zé)任與前任責(zé)任。三是區(qū)分客觀責(zé)任與主觀責(zé)任。由于法律法規(guī)不完善、國家政策調(diào)整、不可抗拒外力等原因造成的損失是客觀責(zé)任,而領(lǐng)導(dǎo)干部玩忽職守、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等主觀原因造成的損失則是主觀責(zé)任。在追究責(zé)任時(shí),對(duì)管理能力有限或主觀不努力造成的損失應(yīng)考慮外部的客觀因素,對(duì)客觀因素造成的損失應(yīng)考慮問責(zé)對(duì)象的主觀過失,這樣才能做到罰責(zé)相當(dāng)。四是區(qū)分績效責(zé)任與合法責(zé)任。傳統(tǒng)的審計(jì)問責(zé)通常關(guān)注官員的過錯(cuò)或過失,即合法問責(zé),卻忽視了績效問責(zé)?？冃栘?zé)可以健全問責(zé)機(jī)制,是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的發(fā)展方向。在績效問責(zé)制下,領(lǐng)導(dǎo)干部因未達(dá)到應(yīng)有的績效水平也應(yīng)該被追究責(zé)任,“無過”并不能成為逃避責(zé)任的借口。區(qū)分上述責(zé)任類型,才能真正實(shí)現(xiàn)問責(zé)的“責(zé)任自負(fù)”、“權(quán)責(zé)一致”。此外,還需要加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的深度和廣度。對(duì)于腐敗的界定,不能僅僅局限于關(guān)注一些重大的項(xiàng)目,或是只關(guān)注有無巨額的貪污受賄等,對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部在職期間責(zé)任的履行效率、工作開展的效果等方面也應(yīng)該加以關(guān)注。對(duì)于審計(jì)問責(zé)的開展,不能僅僅停留在領(lǐng)導(dǎo)干部任期結(jié)束的時(shí)候進(jìn)行,應(yīng)加大任中審計(jì)力度,突出事前、事中問責(zé),讓腐敗的動(dòng)機(jī)完全被扼殺在搖籃之中。(四)注意審計(jì)結(jié)果的有效使用重視審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用,可以緩解實(shí)踐中的“審用兩張皮”“重審輕用”現(xiàn)象,更好地發(fā)揮監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部廉政勤政以及懲治預(yù)防腐敗的作用。1.審計(jì)問責(zé)結(jié)果公告的信息公開國家治理源于民主體制下公共權(quán)力的委托代理關(guān)系,這種委托代理關(guān)系