淺析中國古代宰相輔政制度及對政治穩(wěn)定性的影響

淺析中國古代宰相輔政制度及對政治穩(wěn)定性的影響郭奇摘要:中國古代宰相輔政制度是君主專制制度之外的一項(xiàng)重要的政治制度、法律制度，它造就了中國古代的許多偉大的政治家，同時(shí)也制造了許多偉大人物的歷史悲劇。這就說明中國古代宰相輔政制度是一種復(fù)雜的制度，是值得人們繼續(xù)深入發(fā)掘和思考的。本文認(rèn)為，中國古代宰相輔政制度是中國古代政治智慧的一種集中體現(xiàn)，它不僅僅是為了處理繁瑣、龐雜的政務(wù)而設(shè)計(jì)的制度，更是一種為了政治運(yùn)行的整體穩(wěn)定而設(shè)計(jì)的一種安全閥。關(guān)鍵詞：宰相君權(quán)制度穩(wěn)定性國家形成以后，政治制度作為一種統(tǒng)治社會(huì)的基礎(chǔ)和架構(gòu)是無可替代的，而政治制度本身從某種程度上起到了憲法的基本作用，那就是一切法律制度的根源。那么，可以認(rèn)為中國古代的歷代統(tǒng)治者都非常重視政治制度的構(gòu)建以穩(wěn)固自身的統(tǒng)治，而君主專制的政治本質(zhì)讓君主最為國家的最高統(tǒng)治者同時(shí)享有最高的權(quán)力和責(zé)任，但是諸多紛繁復(fù)雜的政務(wù)是不可能僅僅由一個(gè)人進(jìn)行處理的，那么在皇權(quán)至高無上的基礎(chǔ)上設(shè)立宰相輔政制度，以此減輕繁重政務(wù)對皇帝的壓力，也一定程度上提升了政府的執(zhí)政效率。由于封建社會(huì)政治的專制本質(zhì)，權(quán)力過分集中將會(huì)導(dǎo)致許多弊病，而宰相作為皇帝之外的行政系統(tǒng)對政治穩(wěn)定性的影響也是明顯的。一中國古代宰相輔政制度及其制度分析輔政制度其實(shí)由來已久，在奴隸社會(huì)政治制度中就存在所謂貴族輔政制度，此時(shí)的政治體制依舊需要在君主之外的另一種政治力的介入和輔助，而這一政治力就是君主身邊值得信任的階層即貴族階層，最為典型的就是“周公、召公二相行政”。在奴隸社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉饨ㄉ鐣?huì)時(shí)，貴族輔政制度不僅在作用上逐漸窄化，更在目的實(shí)現(xiàn)上出現(xiàn)了明顯的問題。首先，輔政制度不僅僅是一種減輕政務(wù)壓力的措施，同時(shí)會(huì)對君主權(quán)力進(jìn)行平衡，如果打破貴族壟斷權(quán)力的模式，則更能緩解社會(huì)向上流動(dòng)訴求的壓力；其次，輔政制度的出現(xiàn)并非簡單的形式化，而是實(shí)際發(fā)揮提升政令執(zhí)行的作用，那么人才的選用則不能僅僅局限在某個(gè)階層，而是應(yīng)該唯才是舉。宰相輔政制度就是應(yīng)運(yùn)時(shí)代而產(chǎn)生的，宰相最早是指在皇帝之下的最高行政長官，它的人選一般不會(huì)局限在某個(gè)階層，因此常常出現(xiàn)宰相出自寒門，相對而言這也是中國古代政治中的一種公平的象征。一般而言，宰相的獨(dú)立性還是很明顯的，最重要的宰相府人事權(quán)一般就由宰相本人決定任免，皇帝是很少干預(yù)的，正所謂“今自有秩以上至諸大吏，下及王左右，無非相國之人者”［1］。宰相的出現(xiàn)實(shí)際上是古代社會(huì)皇權(quán)面臨挑戰(zhàn)的一種妥協(xié)，從某種程度上來講也是統(tǒng)治者為了將矛盾分解化、規(guī)避化的一種反映，當(dāng)朝廷政策出現(xiàn)巨大失誤或是引起民眾強(qiáng)烈反對時(shí)，換宰相可以起到比較大的平復(fù)矛盾的作用。春秋戰(zhàn)國時(shí)期是由貴族輔政制度向宰相輔政制度轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期，這一時(shí)期產(chǎn)生了門客這一特殊的群體，門客實(shí)際上就是宰相為自己輔政工作所選用的人才，在一般情況下皇帝是不會(huì)干預(yù)門客的歸屬，門客的大量聚集最終建立了宰相輔政制度的早期形式“開府”。開府意味著宰相逐漸從以個(gè)人為元素的最高行政長官，變?yōu)橐粋€(gè)中央政府的完整系統(tǒng)，例如秦漢時(shí)期的“三公”均為宰相職，也就是說丞相、御史大夫及太尉行事將皇帝以下的最高行政權(quán)進(jìn)行了分割，這種分割實(shí)際上在秦漢之后一直存在，譬如在魏晉南北朝時(shí)期更為多樣化，相國、丞相為二相，太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司馬、大將軍為八公，都可以開府輔政，但權(quán)力大小則取決于他們個(gè)人的政治軍事勢力。［2］這些實(shí)際上都說明了宰相輔政制度是一種先進(jìn)的政治制度，有利于推動(dòng)中國古代的政治平衡。實(shí)際上宰相開府輔政制度只是宰相輔政制度的前期形式，在我看來實(shí)際上是宰相輔政制度正常化發(fā)展的時(shí)期，這一時(shí)期基本上是在秦漢至隋唐之前，正如前秦權(quán)臣姚興說“晉主雖有南面之尊，無總御之實(shí)，宰輔執(zhí)政，政出多門，權(quán)去公家，遂成習(xí)俗”［3］。已經(jīng)充分說明宰相開府輔政制度已經(jīng)發(fā)生了變異，可以稱之為宰相開府執(zhí)政制度了。開府輔政實(shí)際上是在皇帝的決策下進(jìn)行針對具體問題的執(zhí)行，有靈活性但必須在皇帝確定的原則下行事，秦朝的丞相權(quán)力就已經(jīng)足以形成所謂“一人之下，萬人之上”，尚且還不包括御史大夫和太尉，可以想見宰相開府所掌握的政治權(quán)力，因此必然也會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問題即君權(quán)與相權(quán)的劃分問題，由于中國古代的社會(huì)現(xiàn)實(shí)致使皇權(quán)與相權(quán)的劃分本就沒有什么明確的界限和規(guī)定，結(jié)果自然造成了皇帝與宰相個(gè)人能力、野心等方面的博弈。當(dāng)皇帝個(gè)人能力、野心、素質(zhì)較差時(shí)，宰相一定是朝廷權(quán)力的重心，即使宰相的權(quán)力被分割，作為宰相權(quán)力重要的繼承者的丞相則為真正的權(quán)臣，甚至在相權(quán)極端膨脹的時(shí)候出現(xiàn)宰相開府執(zhí)政，這在東漢末年的董卓、曹操等人身上得到了充分的體現(xiàn)，更有了“挾天子以令諸侯”的說法，可見當(dāng)時(shí)君權(quán)的極度萎縮。開府輔政的宰相體制本身是為了分權(quán)制衡，保證政治運(yùn)行平穩(wěn)的，但在發(fā)展的過程中相權(quán)又總會(huì)產(chǎn)生膨脹，甚至構(gòu)成了對君權(quán)的威脅。因此，皇帝一旦上臺都會(huì)想盡一切辦法抑制、減少、監(jiān)督以及分散相權(quán)，漢武帝時(shí)期重用所謂的中朝臣，在很多重大議題的決策上將丞相、御史大夫等宰相系統(tǒng)的重臣邊緣化，最終達(dá)到了削弱相權(quán)的目標(biāo)。作為一種相對獨(dú)立的行政系統(tǒng)，始終在朝廷政治運(yùn)作上威脅著君權(quán)的至高無上性，可以說是一種無法從根本上調(diào)和的矛盾，因此隨著君主專制制度的不斷加強(qiáng)，宰相開府輔政制度無可避免的被廢除。宰相參議輔政制度實(shí)際上是君主打擊相權(quán)的一種新的制度形式，基本上可以認(rèn)為從漢武帝伊始到明初都是這樣的一種制度在發(fā)揮相權(quán)的作用。當(dāng)然，制度的交替并非一蹴而就，在宰相參議輔政制度實(shí)行的初期，宰相開府的形式依舊存在，漢武帝時(shí)期雖然保留著宰相開府的形式，但實(shí)質(zhì)權(quán)力已經(jīng)發(fā)生了變化。作為中朝臣的大司馬、尚書基本上取代了宰相成為行政系統(tǒng)的最高執(zhí)行和參議者，為了便于處理政務(wù)，尚書也開始分曹治事，甚至與丞相府諸曹分工對口?！斑x舉諸賞，一由尚書。尚書見任，重于三公”［4］。就是這種變化最確準(zhǔn)的表現(xiàn)，但是尚書、大司馬等的權(quán)力擴(kuò)大并不能說明就此建立了新的輔政制度以取代宰相系統(tǒng)，事實(shí)上自東漢末年到曹魏時(shí)期輔政制度就進(jìn)行了一次比較大的轉(zhuǎn)變的融合，曹魏時(shí)期產(chǎn)生的三省制度就是標(biāo)志，這一標(biāo)志說明了宰相開府輔政制度基本終結(jié)，而中朝臣與丞相等外臣的權(quán)力也進(jìn)行了相互的融合，最終形成了三省系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)才是新的輔政制度即宰相參議輔政制度。三省制度之后就演變?yōu)槿×恐?，在我看來?shí)際上是一種新的宰相開府形式，不過其中的實(shí)際權(quán)力又被皇帝收了一部分作為鞏固君權(quán)的一種方式。隋代正是確立了尚書、門下、內(nèi)史三省的正副長官均為宰相的三省制度，但三省的具體分工和運(yùn)行機(jī)制還不明確。［5］到了唐代三省制度則真正得到確立和明確，中書省出令、門下省封駁、尚書省執(zhí)行已經(jīng)制度化了，一些人認(rèn)為此時(shí)的三省中尚書省為軸心，而我卻認(rèn)為中書省才是關(guān)鍵，因?yàn)橹袝∈怯懻撓蚧实劢ㄗh的參議部門，也才是真正體現(xiàn)宰相參議輔政制度的核心。當(dāng)然這也僅僅是從制度上來談，在唐后期宰相參議輔政制度就被嚴(yán)重破壞，宦官為代表的內(nèi)臣就開始起到所謂輔政的作用，甚至開始左右皇帝的意見和天下的政局。兩宋時(shí)期，三省制度進(jìn)一步發(fā)生變化，中書門下政事堂設(shè)宰相府，掌管行政事務(wù)；以樞密院為樞府，掌管軍事；以三司為計(jì)省，掌管財(cái)政事務(wù)；進(jìn)而形成了“二府三司”的輔政制度。這種宰相輔政制度實(shí)際上進(jìn)一步的分散了宰相的行政權(quán)，多頭管理的結(jié)果就是虛化行政權(quán)，最終的決策權(quán)和實(shí)際的行政權(quán)基本上都上升到了皇帝手里。此外此時(shí)的宰相參議輔政制度還面臨一個(gè)挑戰(zhàn)即言官制度，言官的彈劾權(quán)在兩宋時(shí)期可以說已經(jīng)被放大化，譬如關(guān)于蘇軾的“烏臺詩案”就是言官權(quán)力的放大化，言官從監(jiān)察百官到最后的誣告，從某種程度上嚴(yán)重影響了宰相系統(tǒng)的參議功能。元朝在宰相參議輔政制度的改革、變化上沒有明顯的作為，明朝初期還建立了中書省和左右丞相以強(qiáng)化宰相參議輔政制度，但是在胡惟庸等人威脅下，朱元璋站在維護(hù)君權(quán)的立場上堅(jiān)定的廢除了中書省和丞相，正式終結(jié)了宰相參議輔政制度，在此后短暫時(shí)間內(nèi)皇帝將決策與行政合二為一在自己的身上。宰相輔政制度的命運(yùn)與君主專制的不斷強(qiáng)化呈反比，宰相輔政制度從最初的幫助君權(quán)到最后的遏制、阻礙君權(quán)，已經(jīng)讓君權(quán)的所有者皇帝非常的厭惡和恐懼，他們只能做出一個(gè)決定那就是不斷的、毫不猶豫打擊、削弱和分散相權(quán)，宰相輔政制度的最后一程就是奉命擬旨輔政制度。實(shí)際上，這個(gè)制度在我看來已經(jīng)基本上不能稱為輔政制度了，此時(shí)的宰相系統(tǒng)基本上可以與現(xiàn)代的秘書處相提并論，基本上是一個(gè)文件起草和通知的機(jī)構(gòu)和部門。明朝在廢除宰相參議輔政制度后，終于建立了另一種替代的制度即內(nèi)閣制，輔助皇帝處理日常政務(wù)。明朝的內(nèi)閣制和現(xiàn)當(dāng)代政治制度中內(nèi)閣制截然不同，明朝的內(nèi)閣制基本上是被動(dòng)的工作，內(nèi)閣學(xué)士們只有奉命擬旨的權(quán)力，沒有建議決定權(quán)；內(nèi)閣實(shí)際上主要就是擬旨，不能直接指揮和管理中央及地方各級政府，但是地方政府必須將將日常政務(wù)先匯報(bào)于內(nèi)閣處，由內(nèi)閣的首輔、次輔根據(jù)實(shí)際情況匯報(bào)給皇帝。這些其實(shí)都說明了明朝時(shí)期的宰相輔政制度是典型的奉命擬旨形式，內(nèi)閣的官員沒有任何的主動(dòng)性，他們需要做的就是等候旨意，并且在相應(yīng)政務(wù)信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的提煉，最終讓皇帝明白地方上發(fā)生的一切。然而，即使萎縮至此的宰相權(quán)力在明朝都還有很大的羈絆，這一勢力就是皇帝為了監(jiān)察百官和民間動(dòng)態(tài)而設(shè)置的廠衛(wèi)機(jī)構(gòu)，在這里不著重探討廠衛(wèi)機(jī)構(gòu)，但是應(yīng)該明確一點(diǎn)即明朝的宰相輔政制度已經(jīng)進(jìn)一步的式微。清朝的宰相輔政制度主要體現(xiàn)于軍機(jī)處的設(shè)立，軍機(jī)處與明朝的內(nèi)閣權(quán)力基本相似，基本上還是一個(gè)力求準(zhǔn)確貫徹皇帝意圖的御前機(jī)要處，不是有權(quán)威的宰相府。［6］二中國古代宰相輔政制度對政治穩(wěn)定性的影響中國古代宰相輔政制度建立之初就是為了鞏固政權(quán)和穩(wěn)固君權(quán)，在歷朝歷代的政治社會(huì)發(fā)展中必須清醒的意識到，政治運(yùn)行需要的是一種平衡。君權(quán)與相權(quán)的斗爭不是人為造成的，主要是一種權(quán)力平衡的社會(huì)規(guī)律所帶來的，縱觀現(xiàn)當(dāng)代政治現(xiàn)實(shí)就能發(fā)現(xiàn)不論是專制制度、威權(quán)制度還是民主制度都會(huì)有不同形式的權(quán)力平衡，具體的表現(xiàn)形式就是分割權(quán)力。自春秋戰(zhàn)國開始，各諸侯國就已經(jīng)注意到了政治權(quán)力是否應(yīng)該全部的掌握在君主手中，就各國變法圖強(qiáng)來看這些國家的君主很清楚要想實(shí)現(xiàn)國家的強(qiáng)盛必須重視貴族以外的更大范圍的人才、賢士，而招攬這些人的條件不光在物質(zhì)上的滿足，更要在權(quán)力上給予他們非常大的空間，以保證政治改革、行政事務(wù)的順利進(jìn)行。那么在這里可以想見宰相輔政制度就是一個(gè)最好的制度設(shè)計(jì)，因?yàn)檫@個(gè)制度從最開始就非常強(qiáng)調(diào)相權(quán)的最大權(quán)力也必須是在君權(quán)之下的產(chǎn)物，在皇帝的權(quán)力之下充分發(fā)揮宰相系統(tǒng)的主觀能動(dòng)性，使得整個(gè)行政系統(tǒng)變的智慧、高效。這是避免政治運(yùn)作中的個(gè)人意志獨(dú)斷造成重大失誤的一種方法，同時(shí)也是作為最高統(tǒng)治者的皇帝分擔(dān)政治責(zé)任的重要手段，這一點(diǎn)現(xiàn)今的政治生活中仍舊屢見不鮮，尤其在總統(tǒng)制同時(shí)設(shè)置總理職務(wù)的國家，常常因?yàn)橐钥偨y(tǒng)為首的領(lǐng)袖集團(tuán)或者總統(tǒng)個(gè)人決策失誤導(dǎo)致嚴(yán)重政治后果的，會(huì)以罷免總理來息事寧人，而且這種方法還非常奏效。當(dāng)然這種制度上的設(shè)計(jì)在中國古代早就被發(fā)現(xiàn)并運(yùn)用，最著名的莫過于漢景帝時(shí)期的所謂的“清君側(cè)、誅晁錯(cuò)”，實(shí)際上就是在晁錯(cuò)提出“削藩”的建議后，即刻觸發(fā)了所謂的“七國之亂”，各封地的劉姓藩王紛紛起兵要求誅殺晁錯(cuò)并保證藩王的封地利益，漢景帝采取了誅殺晁錯(cuò)并利用多種手段平復(fù)的“七國之亂”終于沒有造成國家的動(dòng)蕩和混亂。唐朝時(shí)期，武則天為了穩(wěn)住自己的政權(quán)，打壓各種對她稱帝的反對勢力就大肆啟用酷吏，可以說酷吏們的所作所為都是武則天授意進(jìn)行的，著名的酷吏來俊臣就是在武則天時(shí)期起家的，最后做到了朝廷的重臣，在他的努力下各種勢力包括朝廷中的很多大臣都遭受過牢獄之災(zāi)，他更因此著出了一本《羅織經(jīng)》以至于著名史學(xué)家柏楊先生諷刺這一時(shí)代說“南周王朝在歷史上出現(xiàn)短短十六年，對人類文化最大的貢獻(xiàn)是一部《羅織經(jīng)》?！边@樣一來可以說來俊臣四面樹敵，最終導(dǎo)致民怨沸騰甚至威脅到了政權(quán)的穩(wěn)定。來俊臣雖然沒做過丞相，但一直擔(dān)任御史屬于宰相系統(tǒng)的組成部分，最終也成為平息民怨的手段。明朝的嚴(yán)嵩作為內(nèi)閣首輔，其任上專擅媚上，竊權(quán)罔利，并大力排除異已，還吞沒軍餉，廢弛邊防，招權(quán)納賄，肆行貪污，激化了當(dāng)時(shí)的社會(huì)矛盾，最終被明世宗疏遠(yuǎn)，而后抄家撤職、憂郁而死，可以說嚴(yán)嵩的倒臺和他沒有善用自己宰輔權(quán)力有很大的關(guān)系。清朝乾隆年間最大的貪官莫過于和珅，和珅善用權(quán)變，能夠?qū)⒄芜\(yùn)行中的核心和細(xì)節(jié)統(tǒng)統(tǒng)掌握，既能獲得皇帝的信任和護(hù)佑，又能在同僚中奠定自己的地位，但是他依舊沒有明白宰相輔政是要維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定，而不是讓政權(quán)變的搖搖欲墜，更不能激起種種民怨使皇帝感到重大的政治壓力，最終也難逃被制裁的嚴(yán)重后果。一般很多人認(rèn)為伴君如伴虎，宰相悲慘結(jié)局也是其長期處在權(quán)力核心所致，但這只是一種表象?；实鄣膫€(gè)人好惡的確會(huì)對滿朝文武的命運(yùn)產(chǎn)生巨大影響，但情緒化的皇帝是少數(shù)的，理性會(huì)促使他們從更深的層次上考慮問題。漢武帝時(shí)期先后有十幾任丞相不得善終，其實(shí)不是漢武帝本人情緒不穩(wěn)定，而是他執(zhí)政時(shí)期很多政務(wù)都是雄心壯志的產(chǎn)物，但這些政務(wù)本身的成本也是非常高的，面對民眾忍耐程度的不斷降低，他只能通過更換或者懲罰丞相這樣的“高級執(zhí)政官”來達(dá)到平息眾怒、轉(zhuǎn)移矛盾的目的。不論是晁錯(cuò)、來俊臣、嚴(yán)嵩還是和珅都是非常聰明并精于官場之術(shù)的人，但他們?nèi)狈φ纹胶庑缘恼J(rèn)知，沒有意識到政治穩(wěn)定性對于皇帝的重要性，更沒有認(rèn)清自己已經(jīng)處在政治漩渦之中，稍不留意就可能付出沉重代價(jià)。政治穩(wěn)定性本身也是社會(huì)穩(wěn)定的重要條件，從某種程度上來講雖然宰相輔政制度可能會(huì)導(dǎo)致宰相本身的“犧牲”，但對于整個(gè)的政治運(yùn)行系統(tǒng)和社會(huì)來講基本上是正面的。當(dāng)然這也必然導(dǎo)致了皇帝以此制度規(guī)避自己的責(zé)任，然而君主專制制度本身也始終與宰相輔政制度存在著深深的矛盾，以至于在千年的變化過程中宰相輔政制度的形勢不斷發(fā)生著變化，而宰相本身的權(quán)力也在不斷的萎縮，那么最終它對政治穩(wěn)定性的影響則于它權(quán)力的萎縮呈正比，一旦宰相本身變的位卑言輕，那么撤換宰相也就再也起不到任何的緩和矛盾、平復(fù)民怨的作用。然而必須承認(rèn)的一點(diǎn)就是宰相輔政制度本身是一種非常好的權(quán)力分割制度，它能在一定程度上規(guī)避皇帝一人獨(dú)斷專行所造成的嚴(yán)重后果，此外也能將一部分的政務(wù)工作從皇帝身上轉(zhuǎn)移過來，有利于作為國家領(lǐng)袖的皇帝認(rèn)真思考國家的大政方針和戰(zhàn)略決策，從科學(xué)的角度合理的分配任務(wù)，將政治與行政有機(jī)的劃分開來。這樣的分權(quán)其實(shí)是對整個(gè)政治運(yùn)行制度的進(jìn)一步科學(xué)化，有利于權(quán)力的平衡，相對科學(xué)、高效的推動(dòng)政務(wù)。事實(shí)上近現(xiàn)代政治制度也多有宰相輔政制度的痕跡，尤其是總統(tǒng)制設(shè)立總理職務(wù)的政治體制，總理的角色可以說是與宰相的地位相一致的，總理的出現(xiàn)本身就是要進(jìn)一步的規(guī)范政治與行政的實(shí)際劃分，作為國家元首、三軍統(tǒng)帥的總統(tǒng)需要是實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力的良好運(yùn)轉(zhuǎn)以及對國家方向的有效掌控，他不需要花更多的經(jīng)歷在國家的行政管理上一級具體的政策制定，總理則只需要對行政管理作出自己最大的努力，以及對社會(huì)公共政策的實(shí)效化?？梢哉f政治運(yùn)作在這種體制上體現(xiàn)的更加高效、分工更加明