海事管理中的船員權(quán)益保障

海事管理中的船員權(quán)益保障杜紹娟【摘要】《2006年海事勞工公約》已于2016年11月12日正式對(duì)我國(guó)生效，如何有效開展履約工作，切實(shí)維護(hù)船員合法權(quán)益，日益成為海事管理機(jī)構(gòu)積極思考的問題.文中從海事管理機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)船員權(quán)益保障制度的建立和完善進(jìn)行思考和研究,總結(jié)海事管理中船員權(quán)益保障的基本做法，分析存在的問題和不足,并提出海事管理機(jī)構(gòu)推進(jìn)船員權(quán)益保障工作、維護(hù)船員合法權(quán)益的意見建議.【期刊名稱】《中國(guó)海事》【年(卷)，期】2018(000)011【總頁(yè)數(shù)】4頁(yè)(P43-46)【關(guān)鍵詞】海事管理;船員權(quán)益;船員權(quán)益保障;海事勞工公約【作者】杜紹娟【作者單位】連云港海事局，江蘇連云港222042【正文語(yǔ)種】中文【中圖分類】U676.2一、緒論我國(guó)是航運(yùn)大國(guó)，也是船員大國(guó)，船員在航運(yùn)發(fā)展的過(guò)程中起著最基本也是最重要的作用，他們是航運(yùn)業(yè)發(fā)展的核心要素，是航運(yùn)安全的基礎(chǔ)保障。然而考慮到船上特殊的工作環(huán)境、生活條件及職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等因素，加上航運(yùn)市場(chǎng)的持續(xù)低迷，船員的合法權(quán)益并不能完全得到很好的保障。在船員的職業(yè)生涯中，他們與行業(yè)主管機(jī)構(gòu)海事局接觸最多，所以當(dāng)其遇到侵權(quán)問題時(shí)，首先想到的是向海事機(jī)構(gòu)尋求幫助。實(shí)際工作中，海事機(jī)構(gòu)也經(jīng)常會(huì)接到船員投訴電話或接待船員現(xiàn)場(chǎng)維權(quán)投訴，投訴內(nèi)容最多的就是勞動(dòng)合同糾紛、船員工資拖欠不發(fā)、船員證書被扣留、不給船員辦理離船解職手續(xù)等。這些投訴內(nèi)容中，屬于海事機(jī)構(gòu)管理權(quán)限的海事機(jī)構(gòu)尚可以及時(shí)給予解決，但涉及其他職能部門職責(zé)范圍的，如勞動(dòng)合同和社會(huì)保障等問題，海事機(jī)構(gòu)往往也是心有余而力不足，只能給予相應(yīng)的建議和指導(dǎo)。而當(dāng)船員好不容易找到勞動(dòng)保障部門卻又常常被告知到海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理或以其他各種理由搪塞，導(dǎo)致船員維權(quán)無(wú)門。隨著《2006年海事勞工公約》的生效實(shí)施以及我國(guó)政府對(duì)船員權(quán)益保護(hù)問題的日益重視，海事機(jī)構(gòu)逐步推進(jìn)船員權(quán)益保障工作，從而切實(shí)維護(hù)船員合法權(quán)益。本文主要從海事管理機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，梳理總結(jié)海事管理中船員權(quán)益保障的基本做法，分析存在的問題和不足，最終提出海事管理機(jī)構(gòu)推進(jìn)船員權(quán)益保障工作、維護(hù)船員合法權(quán)益的意見建議。二、海事管理中船員權(quán)益保障工作（一）船員權(quán)益船員作為勞動(dòng)者，應(yīng)該受到與其他勞動(dòng)者同樣的權(quán)益保護(hù)，適用于我國(guó)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《就業(yè)促進(jìn)法》以及《未成年人保護(hù)法》等有關(guān)法律關(guān)于勞動(dòng)權(quán)益的規(guī)定。勞動(dòng)者的權(quán)益主要包括：工作時(shí)間、勞動(dòng)報(bào)酬、休息休假、勞動(dòng)安全保護(hù)及衛(wèi)生條件、職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)和福利等。此外，船員作為一個(gè)特殊的勞動(dòng)者群體，由于其職業(yè)特性，除了享有通用的勞動(dòng)者權(quán)益以外，還依法享有特有的其他權(quán)益。我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中規(guī)定的船員權(quán)益主要包括兩個(gè)方面：一是《海商法》中規(guī)定的船員受償享有船舶優(yōu)先權(quán)，即當(dāng)船舶發(fā)生意外造成人員和財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，相對(duì)于其他海事請(qǐng)求，船員的工資報(bào)酬和遣返的費(fèi)用享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利；二是由海事勞工公約轉(zhuǎn)化而來(lái)的船員權(quán)益，主要包括：船員健康醫(yī)療、工資、休息休假以及遣返等方面的權(quán)益，這部分權(quán)益形式上被普遍的勞動(dòng)者權(quán)益所覆蓋，但實(shí)際上這部分權(quán)益比普通的勞動(dòng)者權(quán)益更具體且標(biāo)準(zhǔn)更高，所以是船員特有的權(quán)益規(guī)定。（二）海事管理中船員權(quán)益保障根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)和規(guī)定，在日常海事管理中涉及船員權(quán)益保障方面主要有：一是對(duì)轄區(qū)航運(yùn)公司實(shí)施體系審核，對(duì)船員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、夕卜派機(jī)構(gòu)從事相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)施行政許可，并對(duì)上述公司、機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查，確保相關(guān)法律法規(guī)得到落實(shí)，保障船員合法權(quán)益；二是對(duì)船舶和航運(yùn)公司開展海事勞工條件檢查，確保其符合海事勞工公約要求，對(duì)有缺陷的船舶采取措施直至其缺陷得到糾正，保障船員合法權(quán)益不受侵害；三是接受船員投訴和咨詢，對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的船員投訴進(jìn)行受理和解決，對(duì)于船員的咨詢和疑惑給予必要的解答和援助。建立與實(shí)施船員權(quán)益保障管理制度從船員特殊工作性質(zhì)的角度出發(fā)，海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)際公約、國(guó)際慣例和我國(guó)實(shí)際國(guó)情制定了單獨(dú)的法律法規(guī)，以改善船員工作環(huán)境、保障福利待遇。2007年9月1日《船員條例》頒布實(shí)施，條例規(guī)定國(guó)家海事機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)實(shí)施船員管理工作，賦予了海事機(jī)構(gòu)在船員權(quán)益保障方面的責(zé)任。2008年10月1日《船員服務(wù)管理規(guī)定》開始實(shí)施，規(guī)范船員服務(wù)行為，對(duì)維護(hù)船員合法權(quán)益起到了積極的作用。2009年12月23日，由交通運(yùn)輸部、中國(guó)海員建設(shè)工會(huì)、中國(guó)船東協(xié)會(huì)組成的全國(guó)海上勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制在北京正式啟動(dòng)。隨后，在交通運(yùn)輸部主導(dǎo)下，由代表船員的海員工會(huì)和代表船東的中國(guó)船東協(xié)會(huì)簽署《中國(guó)船員集體協(xié)議》并于2010年1月1日正式生效，這是依據(jù)《2006年海事勞工公約》我國(guó)相關(guān)法規(guī)及商議簽訂的我國(guó)第一部全國(guó)性行業(yè)的集體協(xié)議，也是一份對(duì)船員權(quán)利全方位進(jìn)行保障的集體協(xié)議，是促進(jìn)船員權(quán)益保障機(jī)制完善的重要舉措。2011年7月1日《海員外派管理規(guī)定》開始實(shí)施，規(guī)定的實(shí)施為提高我國(guó)外派海員的整體素質(zhì)，保障外派海員的合法權(quán)益，以及促進(jìn)我國(guó)海員外派事業(yè)的健康發(fā)展起到了重要的作用。2013年7月26日《海員船上工作和生活條件管理辦法》開始實(shí)施，辦法對(duì)照《2006年海事勞工公約》對(duì)我國(guó)國(guó)際航行船舶船員的合法權(quán)益進(jìn)行了全面的規(guī)定，這是我國(guó)全面做好履約工作的重要體現(xiàn)。對(duì)于船員權(quán)益保護(hù)工作來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)的立法工作還有很長(zhǎng)的路要走，現(xiàn)在《2006年海事勞工公約》己經(jīng)正式對(duì)我國(guó)生效，相關(guān)的國(guó)內(nèi)配套法規(guī)也在逐步的完善過(guò)程中。落實(shí)海事機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體責(zé)任海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)轄區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、夕卜派機(jī)構(gòu)、航運(yùn)公司、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查，對(duì)船舶開展海事勞工條件檢查，打擊各類相關(guān)違法違規(guī)行為，對(duì)各類機(jī)構(gòu)、公司和船員實(shí)施信用管理，保障各項(xiàng)規(guī)定有效落實(shí)，維護(hù)船員合法權(quán)益。推進(jìn)實(shí)施一系列船員公共服務(wù)舉措交通運(yùn)輸部海事局分別于2014年、2015年和2016年發(fā)布了三批便利船員服務(wù)清單，如開通〃幸福船員”微信服務(wù)、提供證書郵寄服務(wù)、證書無(wú)紙化申辦、內(nèi)河船員手機(jī)短信提醒服務(wù)等，從提高海事公共服務(wù)水平的角度出發(fā)為船員提供切實(shí)的便利。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化技術(shù)和思維，通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)等信息化手段打造了一個(gè)集船員移動(dòng)服務(wù)平臺(tái)、船員自助服務(wù)平臺(tái)、船員遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)平臺(tái)和船員遠(yuǎn)程考試平臺(tái)為一體的船員信息化服務(wù)平臺(tái)，即船員〃口袋工程”。船員〃口袋工程”提供的服務(wù)項(xiàng)目貫穿了船員的整個(gè)職業(yè)生涯，通過(guò)這個(gè)服務(wù)平臺(tái)，船員可以進(jìn)行各類信息的查詢，參加遠(yuǎn)程培訓(xùn)和考試，進(jìn)行無(wú)紙化證書申辦，船員的相關(guān)業(yè)務(wù)將由窗口辦理逐步向網(wǎng)上辦理、移動(dòng)辦理和自助辦理轉(zhuǎn)變。三、我國(guó)海事管理中船員權(quán)益保障現(xiàn)狀當(dāng)前，我國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)在保障船員權(quán)益工作方面仍然面臨不少問題：（一）相關(guān)部門之間存在職能交叉，海事機(jī)構(gòu)維護(hù)船員權(quán)益的職能定位不夠明確目前，我國(guó)船員權(quán)益保護(hù)工作可能涉及到的部門有工商管理、社會(huì)勞動(dòng)和保障、勞動(dòng)仲裁、公安等多個(gè)政府部門，各個(gè)管理部門之間在管理實(shí)踐中，尚未形成有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，未形成共同維護(hù)船員權(quán)益的合力，船員權(quán)益保障效率較低，甚至出現(xiàn)為了防止越權(quán)或處理失當(dāng)而發(fā)生互相推諉扯皮和不作為的現(xiàn)象。例如，海事機(jī)構(gòu)可以對(duì)相關(guān)合法的用人單位進(jìn)行監(jiān)督檢查和處罰，而地方勞動(dòng)部門根據(jù)《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)法》也有職權(quán)對(duì)用人單位進(jìn)行勞動(dòng)監(jiān)察和處罰。又如，在《海事勞工公約》的履約檢查過(guò)程中，海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)船上勞工條件的檢查，但涉及船員工資、休假、社保等方面的問題處理則由勞動(dòng)部門實(shí)施。在這種管理模式下，勢(shì)必會(huì)影響海事機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能的發(fā)揮，使船員權(quán)益保障打了折扣。（二）船員權(quán)益保障制度不完善，海事機(jī)構(gòu)實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中困難重重由于常規(guī)性勞動(dòng)法規(guī)沒有考慮到船員特殊的職業(yè)性質(zhì)，對(duì)于一些因勞務(wù)派遣和勞動(dòng)協(xié)議等發(fā)生的特殊情況產(chǎn)生的船員權(quán)益保護(hù)更多地依賴于海事管理機(jī)構(gòu)制定的相關(guān)船員權(quán)益保障的制度，然而這方面內(nèi)容較少，且原則性較強(qiáng)，實(shí)際執(zhí)行難度較大。例如，《海商法》中對(duì)于船員權(quán)益保障的描述僅有船舶扣押和拍賣時(shí)船員的工資及相關(guān)費(fèi)用享有優(yōu)先賠償權(quán)，《海事訴訟特別程序法》明確了因海船的船員勞務(wù)合同糾紛提起的訴訟管轄，《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》僅對(duì)船上任職船員的任職資格進(jìn)行了明確，《船員條例》本來(lái)是參照《2006年海事勞工公約》進(jìn)行編制的，但由于各種原因在最后發(fā)布的時(shí)候刪除了很多關(guān)于船員權(quán)益保護(hù)具體條款，導(dǎo)致實(shí)際船員權(quán)益保障條款的可操作性不強(qiáng)，而與《船員條例》配套的《船員服務(wù)管理規(guī)定》《海員船上工作和生活條件管理辦法》和《海員外派管理規(guī)定》等法律效力層次較低、操作性不強(qiáng)且有其局限性，僅適用于國(guó)際航線的中國(guó)籍船上的船員。雖然《2006年海事勞工公約》己經(jīng)對(duì)我國(guó)生效，但根據(jù)公約規(guī)定，公約的適用范圍僅限于海船船員，我國(guó)現(xiàn)有的船員權(quán)益保障性法規(guī)也大多局限于海船船員，然而我國(guó)船員隊(duì)伍中還有大量的內(nèi)河船員，他們的權(quán)益保障工作仍有很長(zhǎng)的路要走。（三） 監(jiān)督檢查成效不明顯，海事執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力有待提高海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等實(shí)施的檢查手段單一，存在管理盲區(qū)且監(jiān)管深度不夠。通常海事機(jī)構(gòu)對(duì)船員機(jī)構(gòu)的檢查主要是資質(zhì)審批和日常的體系符合性審核，這兩種檢查方式大多以文件審查的方式進(jìn)行，而對(duì)體系的實(shí)際執(zhí)行情況缺乏針對(duì)性和實(shí)效性的監(jiān)督檢查，導(dǎo)致部分服務(wù)機(jī)構(gòu)用補(bǔ)資料、設(shè)假臺(tái)賬等方法應(yīng)付海事檢查，以致不能完全達(dá)到對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管的目的。對(duì)船舶開展的海事勞工條件檢查也存在走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象，檢查范圍不足且水平較低。雖然《海事勞工條件檢查辦法》己經(jīng)實(shí)施，且辦法中明確實(shí)施范圍包括：我國(guó)沿海船舶、國(guó)際航行船舶和到港的外國(guó)籍船舶，但在具體檢查過(guò)程中，部分海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)沿海船舶勞工條件的監(jiān)督檢查并沒有完全開展。加上我國(guó)加入《2006海事勞工公約》時(shí)間較晚，履約經(jīng)驗(yàn)有限，培訓(xùn)覆蓋面較窄，執(zhí)法人員對(duì)公約的理解不夠深入，未能有效領(lǐng)悟公約的內(nèi)涵、掌握公約的要求，導(dǎo)致在工作中畏首畏尾，對(duì)執(zhí)法的尺度把握不準(zhǔn)，容易造成勞工條件檢查走過(guò)場(chǎng)、形式化。（四） 船員權(quán)益保障相關(guān)服務(wù)、宣傳不到位一是海事管理機(jī)構(gòu)在面對(duì)船員維權(quán)投訴時(shí)，尤其是涉及勞動(dòng)合同和社會(huì)保障等問題，服務(wù)保障舉措不到位，未能就船員權(quán)益保障問題有效主動(dòng)與地方政府以及勞動(dòng)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，尋求解決問題的有效途徑，造成船員權(quán)益遭到侵犯時(shí)不能得到有效解決，甚至找不到解決的渠道。二是船員維權(quán)相關(guān)宣傳教育不到位。海事管理機(jī)構(gòu)在日常法律宣傳中往往側(cè)重于航行安全和防污染相關(guān)法律法規(guī)，而對(duì)涉及船員權(quán)益保障的《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)法》《海事訴訟特別程序法》《仲裁法》等法律法規(guī)涉及較少，針對(duì)船員相關(guān)的維權(quán)宣傳培訓(xùn)較少，船員很難獲取到對(duì)自己有利的維權(quán)指導(dǎo)信息，且由于法律知識(shí)相對(duì)缺乏，通過(guò)訴訟或者仲裁的途徑維護(hù)自身合法權(quán)益的能力更為薄弱。四、進(jìn)一步完善海事管理中船員權(quán)益保障工作的意見建議（一） 完善船員權(quán)益保障法律體系船員作為一個(gè)特殊的勞動(dòng)群體，不能僅依靠普遍適用的勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)性法規(guī)，還需要針對(duì)船員職業(yè)特性設(shè)計(jì)專屬的法律保障。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)借《2006年海事勞工公約》履約之機(jī)，將公約要求轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)立法，積極推動(dòng)我國(guó)出臺(tái)專門的船員社會(huì)權(quán)益保障法律，從法律上明確船員權(quán)益保護(hù)的總體要求。考慮到我國(guó)政府職能條塊分割及多頭管理復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，這部法律應(yīng)是集社會(huì)保障法、勞動(dòng)合同法、海商法與保險(xiǎn)法等領(lǐng)域法律于一體的綜合法，應(yīng)對(duì)船員的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和勞務(wù)派遣等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)考慮到內(nèi)河船舶的特殊經(jīng)營(yíng)模式和夕卜派船員的涉外性等分別做出針對(duì)性的規(guī)定，并明確責(zé)任主體和監(jiān)管主體的法律責(zé)任。（二） 健全船員權(quán)益保障機(jī)制海事機(jī)構(gòu)作為行業(yè)主管單位，了解船員職業(yè)特點(diǎn)，日常和船員、航運(yùn)單位聯(lián)系最為緊密，是船員權(quán)益保障工作中的重要一環(huán)，應(yīng)加強(qiáng)與地方政府及相關(guān)部門建立良好的溝通，研究并形成便利船員投訴和解決問題的有效管理機(jī)制，明確投訴渠道、管理部門、管理范圍，形成不同單位、部門間的船員維權(quán)協(xié)調(diào)管理。適時(shí)推動(dòng)政府以法律的形式明確海事管理機(jī)構(gòu)在維護(hù)船員權(quán)益方面的主體職能，統(tǒng)一歸口處理船員維權(quán)投訴，建立職責(zé)劃分明確的移送機(jī)制，確保勞動(dòng)監(jiān)察、投訴處理、民事裁決和三方協(xié)調(diào)機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)互相銜接、職能明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效，并對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行后續(xù)跟蹤，切實(shí)解決船員實(shí)際維權(quán)問題。（三） 提升船員公共服務(wù)能力海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變服務(wù)船員理念、創(chuàng)新服務(wù)船員方式，充分借助現(xiàn)代信息技術(shù)，打造符合船員職業(yè)特點(diǎn)的服務(wù)項(xiàng)目，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，如為船員提供就業(yè)和職業(yè)規(guī)劃建議、法律援助和信息咨詢等。根據(jù)船員市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)及時(shí)出臺(tái)船員便民服務(wù)措施，讓船員切實(shí)感受到便利，增強(qiáng)職業(yè)優(yōu)越感。加強(qiáng)船員相關(guān)法規(guī)和制度的宣傳教育，定期推送維權(quán)信息和維權(quán)案例，讓船員了解維權(quán)渠道，強(qiáng)化維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力，當(dāng)遇到權(quán)益受損問題時(shí)能有效維權(quán)。加強(qiáng)多樣化的維權(quán)渠道宣傳，船員維權(quán)除了可以找海事機(jī)構(gòu)，還可以向勞動(dòng)部門、公安部門、海事法院以及第三方組織如工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行維權(quán)，并且可以通過(guò)電話、網(wǎng)站、微博、微信平臺(tái)等多種方式進(jìn)行維權(quán)。加強(qiáng)海事隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)打鐵還需自身硬，海事執(zhí)法人員應(yīng)廉潔自律、規(guī)范執(zhí)法，不斷加強(qiáng)對(duì)《2006海事勞工公約》以及我國(guó)在船員權(quán)益保障方面法律法規(guī)的研究學(xué)習(xí)，樹立主動(dòng)維護(hù)船員合法權(quán)益的管理理念，進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)