小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展中土地集約利用與優(yōu)化問題研究

小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展中土地集約利用與優(yōu)化問題研究

隨著城市化進(jìn)程的加快，我國小城鎮(zhèn)的土地利用進(jìn)行了嚴(yán)格的考驗(yàn)，主要表現(xiàn)為：現(xiàn)階段，土地規(guī)劃混亂，污染嚴(yán)重，占用廣泛，對其健康發(fā)展沒有顯著限制。因此，走集約土地整理之路是你的必然選擇。對土地的集約與優(yōu)化,不僅關(guān)系到小城鎮(zhèn)發(fā)展的速度和水平,還由于其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的核心位置和示范作用而直接影響到廣大農(nóng)村對土地資源的利用。因此,深入研究小城鎮(zhèn)的土地集約利用與優(yōu)化,具有十分重要的意義。發(fā)展小城填是基于我國農(nóng)業(yè)人口眾多的基本國情所選擇的加快城填化進(jìn)程的必由之路,是帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略。自20世紀(jì)80年代以來,一直倍受社會各界的關(guān)注并引起學(xué)術(shù)界的廣泛研究。對于人地矛盾越來越尖銳的我國來說,建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)必須十分注意節(jié)約和合理規(guī)劃、利用土地。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城填健康發(fā)展的若干意見》(中發(fā)11號)中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。土地在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊重要性,決定了土地利用問題成為小城鎮(zhèn)建設(shè)中的最核心問題。近10年來國家頒布的一些法規(guī)為小城鎮(zhèn)土地集約優(yōu)化利用提供了有力的支持與保障。早在1988年,我國《土地管理法》的頒布,有力保障了土地利用的高效集約化。1990年代以后城鎮(zhèn)土地定級估價(jià)工作逐漸展開,與此相關(guān)的資料日趨完整和系統(tǒng),為土地集約利用評價(jià)工作打下了良好的基礎(chǔ)。我國新《土地管理法》的頒布進(jìn)一步提出要“加強(qiáng)土地管理,十分珍惜合理利用土地,切實(shí)保護(hù)耕地,控制建設(shè)用地”。土地既是小城鎮(zhèn)發(fā)展的載體,又是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料。土地在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊重要性,決定了土地問題成為小城鎮(zhèn)發(fā)展中最重要、最關(guān)鍵的問題。為此,本文對小城鎮(zhèn)發(fā)展與土地利用的關(guān)系、目前小城鎮(zhèn)土地利用中存在的主要問題進(jìn)行了探討,并在此基礎(chǔ)上提出了小城鎮(zhèn)土地集約利用與優(yōu)化的對策建議,以進(jìn)一步深化對我國新農(nóng)村建設(shè)中的小城鎮(zhèn)發(fā)展有關(guān)土地管理政策的研究。1.研究區(qū)域的基本情況和土地利用1.1池州市自然生成資源整合現(xiàn)狀池州市位于安徽西南部、長江下游南岸,地處東經(jīng)116°38′-118°05′、北緯29°33′-30°51′,東鄰銅陵,南依黃山,北濱長江,西接江西。現(xiàn)轄貴池區(qū)和東至、石臺、青陽3縣以及九華山風(fēng)景區(qū)和池州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。全市土地總面積為8271.7km2,其中:以丘陵山地與山間盆地的分布為主(約占全市總面積的88%),沿江沖積平原的分布面積僅占全市總面積的12%。該市具有開發(fā)歷史悠久、自然資源豐富、生態(tài)環(huán)境良好等特點(diǎn)。早在1996年12月,池州市已被國家環(huán)保局正式批準(zhǔn)為我國第一個國家級生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū);并分別于1997年和1998年,相繼被國家發(fā)改委批準(zhǔn)為“實(shí)施《中國21世紀(jì)議程》地方試點(diǎn)地區(qū)”和“地方21世紀(jì)議程能力建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn)實(shí)施單位”。同時(shí),該市已作為安徽生態(tài)省三大示范基地之一。1.2城鎮(zhèn)土地現(xiàn)狀池州市土地類型多樣,土地利用現(xiàn)狀分類中的8個一級類型,本市都有,46個二級類型中本市有41個,土地利用現(xiàn)狀大致為“七山一水一分田,一分道路與莊園”的格局。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),全市共有耕地14.81萬hm2,實(shí)有園地面積2.86萬hm2,林地45.06萬hm2,牧草地0.45萬hm2,水面14.81萬hm2,城鎮(zhèn)及工礦交通用地3.37萬hm2,未利用地9.25萬hm2。農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地面積之比為12:1:2.6。全市土地利用區(qū)域特征明顯,各區(qū)域土地利用方向較明確。該市的西北部為沿江平原,以糧、棉、油菜生產(chǎn)為主;中部為崗地、丘陵,以園地、林地為主;東南部為中、低山區(qū),以林牧業(yè)生產(chǎn)為主。建設(shè)用地多集中在城鎮(zhèn)區(qū)域,用地比重由城鎮(zhèn)向四周遞減。但根據(jù)總體分析來看,土地利用狀況不容樂觀。土地資源雖較豐富,但耕地人均占有量少;林地總量可觀,但總體質(zhì)量偏低,開發(fā)利用不夠充分且難度大;未利用土地大多位于偏僻的山區(qū),開發(fā)潛力有限,耕地后備資源嚴(yán)重不足。在土地利用方面普遍存在用地增長較快,用地結(jié)構(gòu)不夠合理,土地利用率和產(chǎn)出率較低等諸多現(xiàn)實(shí)問題。綜上所述,池州市人多地少的基本市情沒有變,該市作為我國最早設(shè)置的國家級生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū),目前擁有縣城鎮(zhèn)4個,建制鎮(zhèn)39個,鄉(xiāng)集鎮(zhèn)37個,面對人口增長和各項(xiàng)建設(shè)需求逐年增大的總趨勢,土地利用問題終將成為制約全市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出因素,池州市及市轄各縣區(qū)的城鎮(zhèn)化水平和土地利用情況(詳見表1)。2.目前，池州市小城鎮(zhèn)土地集約利用的主要問題2.1鎮(zhèn)、鎮(zhèn)之間的布局不合理一方面,池州市小城鎮(zhèn)建設(shè)由于缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃或規(guī)劃不當(dāng),脫離本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展條件,普遍貪大求全,造成土地資源的浪費(fèi)。有的小城鎮(zhèn)只顧眼前利益,沿交通道路呈條帶狀布局;有的則對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展速度估計(jì)不足,規(guī)劃缺乏超前性,土地配置失當(dāng),工業(yè)和住宅占地比例大,且工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)混雜。具體表現(xiàn)為小城鎮(zhèn)一般建成區(qū)規(guī)模小,可盤活利用的土地有限,而舊城鎮(zhèn)改造費(fèi)用較高,拆遷比較麻煩。所以,許多鎮(zhèn)在發(fā)展中一味向外擴(kuò)展,而有的小城鎮(zhèn)得不到很好的利用,拔高填實(shí)難,“鎮(zhèn)外光,鎮(zhèn)內(nèi)糠”現(xiàn)象普遍。目前,池州市的小城鎮(zhèn)已形成了由城郊外圍城鎮(zhèn)、縣屬中心鎮(zhèn)、一般建制鎮(zhèn)以及集鎮(zhèn)四個層次構(gòu)成的城鎮(zhèn)體系。但整體布局上仍比較密集均勻,各城鎮(zhèn)間距離一般在5-10km,部分城鎮(zhèn)間距離為2-3km,只有少數(shù)超過15km。布局上,有些小城鎮(zhèn)簡直就是“一條街”建設(shè)。往往是沿公路呈長條狀布置,使交通干道成了街道,既影響交通安全,又使基礎(chǔ)設(shè)施難以配套。還有一些鎮(zhèn)則對土地寬打?qū)捰?不切實(shí)際的建設(shè)寬馬路、大廣場,人為造景。此外,小城鎮(zhèn)的功能區(qū)分布不合理現(xiàn)象也很普遍。另一方面,由于池州市當(dāng)前集鎮(zhèn)用地基本仍是以農(nóng)民集體所有為主,因而農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度制約了小城鎮(zhèn)建設(shè)。具體表現(xiàn)為集體土地?zé)o法直接拍賣,居民和非本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民不能在鎮(zhèn)上建房或買房,房屋可以買賣而權(quán)屬無法隨之過戶登記等等。目前,池州市大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有多余的資金用于小城鎮(zhèn)建設(shè),只能是在盤活土地資產(chǎn),推行土地有償使用上做文章。但由于小城鎮(zhèn)的土地多為農(nóng)民集體所有,不能直接進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn),同時(shí)小城鎮(zhèn)在建設(shè)與發(fā)展過程中,只注重增量土地的發(fā)展,忽視存量土地的挖潛,因而小城鎮(zhèn)的土地市場目前難以培育起來,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以地生財(cái),籌集小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的路子難以走通。2.2基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,投資不足自改革開放以來,池州市小城鎮(zhèn)發(fā)展具有明顯的自發(fā)性和盲目性,因?yàn)樽鳛樾〕擎?zhèn)發(fā)展原動力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在相當(dāng)程度上是特定時(shí)期廣大農(nóng)民的一種自發(fā)行為。盡管在小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展初期有一定的經(jīng)濟(jì)合理性,但這不利于集約利用土地,不利于保護(hù)耕地資源。由于小城鎮(zhèn)建設(shè)指導(dǎo)思想不夠明確,缺乏宏觀協(xié)調(diào)規(guī)劃,加之受行政區(qū)劃和管理權(quán)限的影響,直接導(dǎo)致小城鎮(zhèn)盲目建設(shè),數(shù)量太多,規(guī)模太小,基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,質(zhì)量低下,土地利用效率不高。而從基礎(chǔ)設(shè)施看,全市每個集鎮(zhèn)平均擁有道路長度為7.46km、路燈69盞、排水管道3.73km、公共綠地0.49hm2、公園0.01個、公共廁所3.12座,不少集鎮(zhèn)目前尚用不上自來水,沒有瀝青和水泥街道?？傮w上其文教、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施均很薄弱。小城鎮(zhèn)實(shí)際規(guī)模偏小、基礎(chǔ)設(shè)施較差,削弱了小城鎮(zhèn)的集聚功能和規(guī)模效益,而小城鎮(zhèn)密度過大、輻射半徑過短則直接影響到小城鎮(zhèn)集聚和擴(kuò)散功能的發(fā)揮,且?guī)碇貜?fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)。因此,城鎮(zhèn)的規(guī)模偏小是池州市小城鎮(zhèn)建設(shè)難以上規(guī)模、上檔次的一個重要制約因素。造成該市小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的根本原因,就是投資不足。一是地方政府把小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)視為非生產(chǎn)性建設(shè),在投資中將其放在次要的位置上;二是目前的投資渠道單一,僅僅靠當(dāng)?shù)劓?zhèn)級財(cái)政投入;三是鎮(zhèn)級政府投資方向不明確,大多數(shù)沿襲了傳統(tǒng)的城市建設(shè)體制,對小城鎮(zhèn)建設(shè)中各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大包大攬,大大分散了鎮(zhèn)政府本來有限的財(cái)力;四是缺乏真正的融資主體,未形成運(yùn)用市場籌資的新機(jī)制;五是過去小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)相當(dāng)一部分是依賴于新增建設(shè)用地的有償使用費(fèi),而現(xiàn)在按新《土地管理法》的要求,30%上繳中央財(cái)政,70%留給地方人民政府,再扣除省、市留成部分將更少,且還要專項(xiàng)用于耕地開發(fā),使本已緊張的小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)更加捉襟見肘。2.3企業(yè)布局分散,發(fā)展項(xiàng)目單一小城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不夠合理,優(yōu)地沒有得到優(yōu)用,行政辦公和工業(yè)用地大多占據(jù)著城鎮(zhèn)的黃金地段,不僅土地產(chǎn)出率低,而且工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的“三廢”污染城鎮(zhèn)環(huán)境。由于城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)和布局不合理,造成地不能盡其用,土地價(jià)值得不到充分利用。據(jù)初步調(diào)查,該市的縣城鎮(zhèn)居住用地偏高,綠地低于國家規(guī)定的城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn),有的縣城綠地指標(biāo)更少,公共設(shè)施用地和道路廣場用地亦偏低。而對數(shù)量眾多、基礎(chǔ)設(shè)施較差的集鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)而言,用地結(jié)構(gòu)的不合理性更顯突出,生產(chǎn)生活環(huán)境質(zhì)量低劣。造成這種現(xiàn)象的主要原因,是由于小城鎮(zhèn)建設(shè)中往往只重視居民居住用地的規(guī)劃,而忽視第二、第三產(chǎn)業(yè)的用地規(guī)劃。目前池州市小城鎮(zhèn)企業(yè)布局分散,城鎮(zhèn)缺乏系統(tǒng)的環(huán)境規(guī)劃和嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),但是小城鎮(zhèn)發(fā)展又離不開企業(yè)的支持,因而在建設(shè)過程中往往只注重經(jīng)濟(jì)效益,而忽略了社會效益和生態(tài)環(huán)境效益,致使小城鎮(zhèn)林地、草地大面積減少,植被覆蓋率急劇下降,環(huán)境污染嚴(yán)重。尤其是這些企業(yè)大多是污染型的,如水泥廠、化工廠及造紙、制藥、塑料廠等,工廠的廢氣、廢水、固體廢棄物等“三廢”的排放相當(dāng)普遍,污染物控制難度大,致使城鎮(zhèn)內(nèi)部和周圍堆放大量生產(chǎn)、生活垃圾,除占用、污染土地外,還污染了地下水及周圍環(huán)境,嚴(yán)重影響了人們生活和城鎮(zhèn)的環(huán)境美化。2.4違法用地解決難、制止更難,管理部門難以對違法行為進(jìn)行強(qiáng)制當(dāng)前,小城鎮(zhèn)建設(shè)中的違法用地較多。由于耕地保護(hù)意識淡薄,加之想出“政績”或受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)盲目圈占土地,變相炒賣土地。有些領(lǐng)導(dǎo)不懂土地管理的法律法規(guī),認(rèn)為圈在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地就是隨時(shí)可占用的土地,以規(guī)劃代替審批。村干部違法用地也較多,如以興辦聯(lián)營村辦企業(yè)為名,出租甚至出賣集體土地。但違法用地的主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還將近幾年小城鎮(zhèn)建設(shè)和招商的成就歸功于違法用地,認(rèn)為在現(xiàn)行土地供應(yīng)政策緊、費(fèi)用高的情況下,只有違法用地才是出路。違法用地查處難、制止更難。一方面由于部門間的關(guān)系得不到徹底理順,土地管理會政出多門,出現(xiàn)相互干擾、相互扯皮現(xiàn)象。另一方面由于小城鎮(zhèn)土地管理部門在同級政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,因而造成土地管理部門難以對同級政府的用地行為加以約束,對政府的違法行為難以制止和查處。在實(shí)際中,涉及本地區(qū)、單位甚至是個別領(lǐng)導(dǎo)利益而違反法規(guī)時(shí),由于土地管理部門與地方政府的隸屬關(guān)系,只能聽命服從地方政府,從而影響土地執(zhí)法的獨(dú)立性與公正性,土地部門執(zhí)法難度大,就很難對地方政府的局部和短期違法用地行為形成制約。2.5土地利用率低、資源量過大,成為小農(nóng)化社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要供給側(cè)據(jù)初步調(diào)查,一些企業(yè)盡管規(guī)模小、污染嚴(yán)重、技術(shù)水平低、經(jīng)濟(jì)效益差,卻占據(jù)著小城鎮(zhèn)的主要黃金地段,造成土地資源的隱形浪費(fèi);一些工業(yè)混雜在居民區(qū)內(nèi),不僅影響土地利用效率的提高,也給居民日常生活帶來不便;一些部門和單位競相多要地、要好地、院墻高筑,造成多占少用,優(yōu)地劣用,甚至占而不用,使寶貴的土地資源處在低效利用或閑置狀態(tài)中;一些小城鎮(zhèn)急于求成,不顧實(shí)際條件設(shè)立各級各類開放區(qū),對開發(fā)區(qū)和外資企業(yè)的用地過分放松,多征少用、征而不用現(xiàn)象兼而有之。土地的粗放式利用,給小城鎮(zhèn)建設(shè)及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了嚴(yán)重的后果,使得本已短缺的土地資源遭到極大的人為破壞浪費(fèi)。在制定小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃時(shí),一些地方領(lǐng)導(dǎo)往往脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際,盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),由于與建設(shè)新城相比,舊城改造難度較大,費(fèi)用更大,加之土地市用與農(nóng)用相比能給地方政府帶來更多的經(jīng)濟(jì)效益,從而造成小城鎮(zhèn)建設(shè)中片面追求增量土地的發(fā)展,而忽視對存量土地的挖潛,加快了農(nóng)地非農(nóng)化的速度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),近幾年來,迅猛發(fā)展的小城鎮(zhèn),其新增建設(shè)用地80%以上為擴(kuò)展周圍用地,60%以上為良田沃土。其結(jié)果導(dǎo)致小城鎮(zhèn)已有用地沒能得以很好利用,利用效率低下。3.池州市小城鎮(zhèn)土地集約利用與優(yōu)化對策3.1土地利用集約度小城鎮(zhèn)土地利用必須以“控制總量,限制增量,盤活存量”作為總原則,走內(nèi)涵挖潛、土地集約利用道路;小城鎮(zhèn)土地利用從粗放走向集約是社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。通常用土地利用集約度來衡量土地利用情況,所謂土地利用集約度是指單位土地面積上投放勞動力、資金、技術(shù)等的數(shù)量,是反映土地利用水平的重要指標(biāo)之一。如,單位土地面積上投放勞動力和資金多,產(chǎn)量高,產(chǎn)出多,則土地利用的集約度高,屬于集約經(jīng)營。3.1.1開發(fā)利用城鎮(zhèn)新城區(qū)的土地(1)充分有效地利用城鎮(zhèn)空間和閑置土地。在我國大多數(shù)小城鎮(zhèn)中,土地可利用的空間其實(shí)是很大的,城鎮(zhèn)中有較多的低矮、陳舊的住房,廢棄的舊倉庫、廠房等,占用大量的土地,使土地閑置未被利用。在城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)中,要適當(dāng)增加建筑物的高度,提高容積率合理規(guī)劃其建筑格局,提高建筑密度。(2)投人資金進(jìn)行舊城改造。政府要投人一定的資金用于城鎮(zhèn)舊城區(qū)的拆遷改造,要充分挖掘存量土地潛力,對原有建設(shè)用地進(jìn)行再開發(fā)利用,不要一味地投資興建新城區(qū),進(jìn)而提高小城鎮(zhèn)用地水平和規(guī)模效益、集聚效益。對小城鎮(zhèn)中分散的、容積率低的居民點(diǎn)要集中建設(shè)住宅小區(qū)、生活小區(qū),從而盤活閑置、低效率的土地。3.1.2建立多城鎮(zhèn)企業(yè)聯(lián)片體系,不斷深化土地利用集約利用(1)調(diào)整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)。目前我國小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地混亂,一、二、三產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理,一些效益低下的工礦企業(yè)占用城鎮(zhèn)中心地段,而一些土地收益較高的商業(yè)、金融行業(yè)卻無地可用。因而,要充分運(yùn)用規(guī)劃的指導(dǎo)、區(qū)位理論的引導(dǎo),通過級差地租調(diào)整土地利用方向,結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展,推進(jìn)城鎮(zhèn)企業(yè)集中聯(lián)片。鼓勵、引導(dǎo)外資、高新科技企業(yè)向大開發(fā)區(qū)集中,鼓勵鎮(zhèn)辦、私人企業(yè)向鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中同時(shí)要做好城鎮(zhèn)功能區(qū)劃分,合理規(guī)劃工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和住宅區(qū),使之各自連接成片,節(jié)約土地,從而提高土地利用集約度。(2)優(yōu)化行業(yè)布局,梯度發(fā)展小城鎮(zhèn)。通過將小城鎮(zhèn)中心區(qū)一些重工業(yè)、化工企業(yè),尤其是重污染型企業(yè)遷到城鎮(zhèn)郊區(qū),逐步提高第三產(chǎn)業(yè)比例,并配備一定數(shù)量的公共設(shè)施、道路、公園、綠地等,以提高土地利用的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。利用城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整,大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè),從而使小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地利用形成一個良性循環(huán)。目前池州市小城鎮(zhèn)發(fā)展,應(yīng)圍繞農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo),以資源、區(qū)位和科技優(yōu)勢為依托,保持小城鎮(zhèn)數(shù)量的相對穩(wěn)定,政策重點(diǎn)應(yīng)傾向促進(jìn)小城鎮(zhèn)規(guī)模成長和質(zhì)量提高上,形成以區(qū)域中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)為突破口,以一般鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)梯度發(fā)展格局。3.2調(diào)查鑒定小程序在現(xiàn)有的條件下,可采取有針對性的措施土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的基本依據(jù),必須在小城鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍上與小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)并對其進(jìn)行控制,同時(shí)應(yīng)科學(xué)地制定出短期或年度小城鎮(zhèn)土地供應(yīng)計(jì)劃來控制土地供給,并制定相應(yīng)的土地整理、復(fù)墾開發(fā)計(jì)劃,實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡。鑒于池州市小城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀,今后小城鎮(zhèn)發(fā)展用地主要應(yīng)以內(nèi)涵挖潛、盤活存量土地、提高土地利用率為主。具體來說,如可規(guī)定在幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)形成的、屬本區(qū)域地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心的建制鎮(zhèn)和幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后的鎮(zhèn),鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃用地規(guī)?？杀痊F(xiàn)狀有較大幅度增加;其它一般建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)中心鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)用地,必須符合《村鎮(zhèn)建設(shè)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》;而對于有待撤并或在規(guī)劃中進(jìn)行調(diào)整的鄉(xiāng)鎮(zhèn),可暫緩建設(shè)等。為此,筆者建議目前應(yīng)采取以下措施:開展小城鎮(zhèn)地籍調(diào)查和非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查,摸清小城鎮(zhèn)閑置、低效利用土地的準(zhǔn)確情況;建立政府土地收購儲備中心,統(tǒng)一調(diào)配使用閑置土地,促進(jìn)和加快閑置土地的盤活;制定鼓勵使用存量土地的有關(guān)優(yōu)惠政策;鼓勵將停產(chǎn)企業(yè)、批多建少及其他企業(yè)的閑置用地,進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、開發(fā)利用,并鼓勵進(jìn)行舊城改造等。3.3土地置換政策。在一定的基礎(chǔ)上降低了“土地的資(1)建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。對小城鎮(zhèn)發(fā)展而言,允許集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn),一方面有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制,增強(qiáng)企業(yè)改制后的活力;另一方面有利于盤活小城鎮(zhèn)存量土地,不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu),促進(jìn)土地的集約利用,減少小城鎮(zhèn)發(fā)展對土地的占用,有利于耕地保護(hù)。為保證國有土地使用權(quán)和農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)這兩種產(chǎn)權(quán)市場的和諧發(fā)展,應(yīng)制定統(tǒng)一的市場規(guī)則,積極探索“兩種產(chǎn)權(quán),同一市場,統(tǒng)一管理”的管理模式。(2)建立規(guī)范、合理的土地置換政策。從目前小城鎮(zhèn)土地供應(yīng)形勢看,建設(shè)用地指標(biāo)普遍不足,土地置換無疑是小城鎮(zhèn)建設(shè)的出路所在。為避免對規(guī)劃和計(jì)劃的沖擊,就必須對土地置換的內(nèi)涵和外延嚴(yán)格界定,豐富和完善土地置換政策,并規(guī)范運(yùn)作,為小城鎮(zhèn)健康發(fā)展提供土地保障。(3)深化小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。二元制戶籍是長期限制我國勞動力流動、影響人力資源合理配置的根本約束。我國自2000年起,已逐步放開農(nóng)民到縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)落戶的限制,這無疑加大了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的力度,但以傳統(tǒng)戶籍制度為基礎(chǔ)的住房分配制度、就業(yè)制度、教育制度,能否隨之打破屏障仍讓人擔(dān)憂,而且有沒有可能進(jìn)一步消除農(nóng)民身份和居住地變更的體制性障礙,在一定區(qū)域內(nèi)徹底廢除二元制戶籍,這些問題仍不容樂觀。(4)建立多元化的投資格局。小城鎮(zhèn)建設(shè)單一投資的局面,制約著小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),使小城鎮(zhèn)難以形成良好的投資和生活環(huán)境,難以吸引企業(yè)和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中。因此,應(yīng)逐步建立以政府投入為導(dǎo)向,國家、地方、集體、個人、外資多元投資的格局,財(cái)政金融部門積極予以扶持,部分設(shè)施適當(dāng)收費(fèi)。(5)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的改革。池州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小,導(dǎo)致管理成本高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出大和農(nóng)民負(fù)擔(dān)重,以及重復(fù)建設(shè)帶來的資金與資源的浪費(fèi)。因此,應(yīng)取消現(xiàn)行“以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”的小城鎮(zhèn)設(shè)置方式,打破行政界限的限制,撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)并鎮(zhèn),穩(wěn)定小城鎮(zhèn)數(shù)量,擴(kuò)大小城鎮(zhèn)管理權(quán)限和管轄范圍,重點(diǎn)建設(shè)一批中心鎮(zhèn)或重點(diǎn)鎮(zhèn)。并在此基礎(chǔ)上,取消鄉(xiāng)級政府建制,以鎮(zhèn)管鄉(xiāng)。3.4新增建設(shè)用地有償使用賠償?shù)募?xì)胞范圍小城鎮(zhèn)建設(shè)用地除由法律規(guī)定可以劃撥方式取得土地使用權(quán)的,其余一律實(shí)行有償使用。對于土地有償使用費(fèi),考慮到小城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜,利益主體多元,應(yīng)建立相對公平、公正、合理的收益分配機(jī)制,這是小城鎮(zhèn)土地市場