第3章 北大行政管理學(xué)課件 行政組織

第三章行政組織北京大學(xué)政府管理學(xué)院周志忍本章開始講授風(fēng)格較大調(diào)整：不再依據(jù)教材的內(nèi)容框架都點(diǎn)到，而是突出一點(diǎn)深入講。行政組織一章重點(diǎn)就是目前比較熱的“大部制改革”調(diào)整原因：一是教材內(nèi)容知識性強(qiáng)易于理解；二是展示一下，行政管理學(xué)學(xué)習(xí)并非死記硬背枯燥的概念、知識點(diǎn)和條條，與現(xiàn)實結(jié)合其實很有意思一點(diǎn)忠告：千里之行，始于足下。僅靠關(guān)注熱點(diǎn)問題掌握不了一個學(xué)科，而且永遠(yuǎn)跟在別人后面。基本知識還得下功夫

一、大部制含義與歷史淵源二、英國1970年的大部制改革三、我國的大部制改革四、未來機(jī)構(gòu)改革的幾個問題

本章講授內(nèi)容結(jié)構(gòu)一、大部制含義與歷史淵源共性特征：部門數(shù)量少，職責(zé)范圍相對大

不同含義：指原發(fā)客觀狀態(tài)——美國、加拿大等指合并整合過程——英國、澳大利亞等（一）大部制的不同含義機(jī)構(gòu)設(shè)置沿革：

1914年英國有內(nèi)政、外交、財政等16個部 一戰(zhàn)中增設(shè)空軍、海外貿(mào)易、糧食管制等13個部 二戰(zhàn)中增設(shè)國防、國內(nèi)安全、情報等10個部

早期改革：

1964，國防、海軍、陸軍、空軍合并為新國防部

1968，外交部和聯(lián)邦關(guān)系部并為外交和聯(lián)邦事務(wù)部 社會安全部和衛(wèi)生部合并為衛(wèi)生與社會安全部大部制概念：始于70年代希思首相推行的大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革

（二）大部制概念的起源（英國）二、英國1970年的大部制改革1965年7月，希思接任保守黨領(lǐng)袖（在野黨），親自掛帥“政策咨詢委員會”，研究大規(guī)模系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革近五年調(diào)研，四個群體先后參與（專家學(xué)者、黨的高級官員、企業(yè)家群體、高級公務(wù)員）1970年夏保守黨上臺，希思任首相，10月英國議會通過《中央政府重組》白皮書（一）改革背景與決策過程（二）改革方案的主要內(nèi)容大部制：住房和地方政府部+公共建筑和工程部+運(yùn)輸部=環(huán)境事務(wù)部 技術(shù)部+貿(mào)易部=貿(mào)易和工業(yè)部海外開發(fā)署歸并到外交和聯(lián)邦事務(wù)部核心能力部門：內(nèi)閣辦公廳設(shè)立一個跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的政策評審小組，直接首相負(fù)責(zé)，致力于前瞻性思考和戰(zhàn)略構(gòu)建“分群”：設(shè)立一些相對獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（三）改革的實施狀況大部制：1971年三個大部全部到位（18個內(nèi)閣成員）核心能力部門：中心政策評審組，每年組織兩次部長參與的戰(zhàn)略研討會，不制定具體領(lǐng)域的政策制定，而是集中于“總體戰(zhàn)略發(fā)展”，并消除部門政策與國家戰(zhàn)略之間的矛盾和沖突超計劃機(jī)構(gòu)：北愛爾蘭事務(wù)部（72.3）、貿(mào)工部第二個內(nèi)閣大臣（72.3）、能源部（74.3）內(nèi)閣成員由18到211974年3月，貿(mào)易和工業(yè)部一分為三：貿(mào)易部、工業(yè)部、物價和消費(fèi)事務(wù)部1974年6月，海外開發(fā)署分離恢復(fù)到原設(shè)置1976年9月，運(yùn)輸部脫離環(huán)境部成為獨(dú)立部門（四）改革的命運(yùn)與后來發(fā)展大部制“英烈榜”（新工黨政府）：以后機(jī)構(gòu)調(diào)整趨勢：撒切爾開始因地制宜、小修小補(bǔ)，成熟一個、調(diào)整一個改革力度空前絕后：黨首親自掛帥，高級別常設(shè)研究組；近五年的調(diào)查研究反復(fù)論證；四類群體廣泛參與……。這些英國歷史上史無前例曇花一現(xiàn)命運(yùn)：雄心勃勃，“立足長遠(yuǎn)，在相當(dāng)長時期保持生命力”，但大部制成果幾乎全部夭折反映的現(xiàn)實：大部制背后的理由和邏輯未得到廣泛認(rèn)同，沒有形成一個對繼任者具有約束力的共識真正有生命力的東西：核心能力部門，致力于前瞻性思考和戰(zhàn)略構(gòu)建；相對獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)（五）英國實踐的啟示三、我國的大部制改革（一）在行政改革中的定位中國政府將對自己龐大的行政體系進(jìn)行改革，這次的行動代號是“大部制”以大部制為代表的第六次行政體制改革大部制改革引領(lǐng)行政管理體制改革以推行大部制著手，布局行政管理體制改革1.難以承受之重（一）在行政管理體制改革的定位2.局部與整體轉(zhuǎn)變職能：健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)等。理順關(guān)系：推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開優(yōu)化結(jié)構(gòu)：統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置；精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)；加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制提高效能：復(fù)雜一些，既包括一些改革的具體措施（如電子政務(wù)），又是其他改革到位的效果（一）在行政管理體制改革的定位3.職能轉(zhuǎn)變是第一要務(wù)中央新施政理念和“新民生”路線的旗幟或標(biāo)志健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)——服務(wù)型政府目標(biāo)與手段的關(guān)系：服務(wù)型政府是目標(biāo)，大部制涉及如何組織和提供服務(wù)，因而是手段大部制得以順利實施的基礎(chǔ)和條件：計劃經(jīng)濟(jì)時代政府對行業(yè)甚至企業(yè)實施微觀管理的時候，把1-8機(jī)部合并為一個“機(jī)械工業(yè)部”行嗎？政府干了許多“不該管也管不好”的事情，大部制根本無法運(yùn)行（二）大部制的“能”與“不能”1.值得期待的東西有利于市場和資源投入的統(tǒng)籌規(guī)劃與合理布局，航空、鐵路、公路、水運(yùn)等具有明顯的競爭和替代關(guān)系，不僅涉及市場、客戶，而且爭奪國家有限資源有利于統(tǒng)籌思考解決行業(yè)間的矛盾有利于減少國務(wù)院的管理幅度，從而為提高效能奠定基礎(chǔ)（英國改革要點(diǎn)之一是減少內(nèi)閣成員數(shù)）（二）大部制的“能”與“不能”2.大部制的功能邊界解決政出多門和部門矛盾方面作用有限部門再大也得有個邊界，超越邊界，交叉、矛盾和扯皮難免美國經(jīng)驗：從“職權(quán)界定明細(xì)化”到跨部門協(xié)同機(jī)制大部制對強(qiáng)化監(jiān)督和權(quán)力制約帶來挑戰(zhàn)職能集中必然伴隨著權(quán)力集中決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離說的謬誤押寶大部制VS功夫在部門之外當(dāng)代國際政府改革熱門實踐：整體（協(xié)同）政府的探索是21世紀(jì)公共服務(wù)改革最鮮明的特征，就像20世紀(jì)末“新公共管理”或“政府再造”所帶來的變革一樣國際公共管理研究的前沿領(lǐng)域機(jī)構(gòu)改革不是一次性任務(wù)，也具有明顯的階段性，而“部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”將是一項長期任務(wù)（三）跨部門協(xié)同機(jī)制更重要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制四、未來機(jī)構(gòu)改革的幾個問題新整合機(jī)構(gòu)的“貌合神離”問題：幾個機(jī)構(gòu)合并成“大部”只是形式，“職能有機(jī)統(tǒng)一”才是核心。這需要經(jīng)歷相當(dāng)長時間的磨合編制控制問題：歷次改革的教訓(xùn)之一是出現(xiàn)“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，目前“超編”或多種形式的“隱性膨脹”依然嚴(yán)重存在；其中最值得警惕的是“合法膨脹”，科技副職、金融副職、不占領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的崗位基礎(chǔ)性問題：合理規(guī)模的確認(rèn)；機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)一致性（國際合作部門性質(zhì)）；內(nèi)在邏輯（環(huán)保監(jiān)察事業(yè)編）等（一）改革方案的落實與成果鞏固（二）機(jī)構(gòu)改革方式的變革