土地利用總體規(guī)劃實施評價

土地利用總體規(guī)劃實施評價

土地使用計劃的總體規(guī)劃實施評估是土地使用計劃管理過程的重要因素之一。這是制定計劃的基礎和基礎，對規(guī)劃的實施和基礎。然而目前對土地利用總體規(guī)劃實施效果的評價主要是從工作的角度對指標執(zhí)行等方面情況進行簡單性的或者個別指標的分析評價,缺乏科學的評價體系和評價機制。土地資源的可持續(xù)利用是促進資源、環(huán)境、經濟、社會可持續(xù)發(fā)展的基本出發(fā)點。土地利用總體規(guī)劃帶來的土地利用結構、布局的變化,直接或間接的對土地資源的可持續(xù)利用產生影響?？茖W、客觀、合理的評價土地利用總體規(guī)劃在實施過程對區(qū)域土地資源可持續(xù)利用的影響,不僅可以完善規(guī)劃、促進規(guī)劃進入良性循環(huán),而且對促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展有重要意義。為此,本文以連云港市為例,采用可持續(xù)度量的方法,定量評價其上一輪土地利用總體規(guī)劃的實施效果,旨在探索土地利用總體規(guī)劃實施評價方法,為新一輪規(guī)劃修編提供有利借鑒。1研究領域的總結和指標體系的建立1.1中日雙方海陸橋、沿海地區(qū)概況連云港市地處江蘇省東北部,黃淮海平原的中東部,長江三角洲經濟圈與環(huán)渤海經濟圈之間。位于北緯34°07′～35°08′,東經118°24′～119°55′之間;東瀕黃海,與朝鮮、韓國、日本隔海相望;北與山東郯城、臨沭、莒南、日照等縣市接壤;西與徐州新沂市、宿遷市沐陽縣毗鄰;南與淮安市漣水、鹽城市響水二縣相連,東西長129km,南北寬約132km,土地總面積7500km2,水域面積1759.4km2?，F(xiàn)轄新浦、海州、云臺、連云4個區(qū)(簡稱市區(qū))及贛榆、東海、灌云、灌南4個。2005年全市總人口472.18×104人,實現(xiàn)國內生產總值455.97×108元。是中國沿海南北過渡和海陸東西連接的樞紐、新亞歐大陸橋東橋頭堡、中西部地區(qū)最便捷的出海口岸。良好的區(qū)位與自然環(huán)境決定了連云港市具有重要的戰(zhàn)略意義。1.2評價原則及其影響因素規(guī)劃實施可持續(xù)度評價指標是用來反映規(guī)劃實施可持續(xù)性的若干屬性。連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)度評價指標的選取以實現(xiàn)經濟、資源、環(huán)境和社會協(xié)調發(fā)展為目標,考慮本區(qū)自然環(huán)境背景和社會經濟發(fā)展狀況,遵循如下基本原則:①評價指標綜合性和主導性原則;②評價指標動態(tài)性和相對穩(wěn)定性原則;③評價指標科學性和可操作性原則;④評價指標層次性和相對獨立性原則。在借鑒國內相關研究成果[1,2,3,4,5,6,7,8,9,10]的基礎上,采用理論分析、經驗選取和專家咨詢相結合的方法,建立了連云港市基于可持續(xù)度的土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系(圖1)。評價指標體系是由4個二級層次、25個三級層次組成的層次結構。2評估方法和步驟2.1評價因素和權重的確定不同指標的重要程度不一樣,對系統(tǒng)的貢獻大小也不盡相同。為了合理的反映各指標對規(guī)劃實施可持續(xù)度的貢獻程度,在分析影響規(guī)劃實施可持續(xù)度的各種因素因子基礎上,邀請了城市土地經濟學、地理學、土地管理等方面熟悉連云港市土地狀況及其影響因素、因子的共15位專家,采用改進了的三標度層次分析法(IAHP)和特爾菲法相結合的方法,確定影響連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)度的參評因素因子和權重(表1)。2.2效率函數(shù)和目標值2.2.1評價概念的引入在規(guī)劃實施可持續(xù)度評價指標體系中,各因素因度量單位的不一致,在指標數(shù)值上大小相差很大,無法進行匯總與比較。為便于評價,本文引入功效函數(shù)和目標值概念。功效函數(shù)即在評價中反映指標的函數(shù)。文中功效函數(shù)為:F(X)=f(xi)ΤiF(X)=f(xi)Ti,當f(xi)具有正功效時;或F(X)=Τif(xi)F(X)=Tif(xi),當f(xi)具有負功效時。式中:F(X)為功效函數(shù);f(xi)為指標值;Ti為可持續(xù)狀態(tài)下的目標值,i=1,2,3,…。2.2.2規(guī)劃目標的確定在確定規(guī)劃實施可持續(xù)度量化指標值時,以國家統(tǒng)計局提出的小康社會指標和國家一級環(huán)境質量標準為基礎,借鑒美國斯坦福大學社會學家英克爾斯教授提出的現(xiàn)代化10項標準,聯(lián)合國社會發(fā)展研究所1970年提出的按貧富區(qū)分的社會指標體系21項國際標準,以及其它專項國際標準,同時參閱了陳志剛、周國富等人提出的土地可持續(xù)利用指標體系,確定了連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)度評價體系中各類指標的目標值(表1)。2.3計算城市規(guī)劃實施可持續(xù)度評價指標體系的每一個指標都是從不同側面來反映規(guī)劃實施可持續(xù)度的發(fā)展情況,要反映全貌還須進行綜合評價。根據前面求出的指標各層各目標權重向量和功效函數(shù)值,利用線形加權方式逐層對各指標的標準值進行加權平均,計算連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)度,公式為:Si=W1UA(u1)+W2UA(u2)+???+WnUA(un)=n∑iWiUA(ui)?其中n∑iWi=1。Si=W1UA(u1)+W2UA(u2)+???+WnUA(un)=∑inWiUA(ui)?其中∑inWi=1。為了更直觀地評價規(guī)劃實施可持續(xù)度,采用等差法進行等級劃分,且參照相關研究的評判標準,按規(guī)劃實施可持續(xù)度的綜合評分值歸為4級(表2)。將連云港市的有關數(shù)據帶入進行計算(表3)。2.4該計劃的協(xié)調和障礙度2.4.1均衡原則協(xié)調度可以反映規(guī)劃實施可持續(xù)的經濟、資源、環(huán)境、社會4方面協(xié)調狀況的優(yōu)劣程度,是判斷經濟、資源、環(huán)境、社會是否協(xié)同發(fā)展的準則。四者的分值和變化速率應當相互均衡、和諧,任何一方面的缺陷都影響規(guī)劃實施可持續(xù)的綜合水平。協(xié)調度指數(shù)的計算公式為:CΙ(t)=(Ζ1+Ζ2+Ζ3+Ζ4)/√Ζ21+Ζ22+Ζ23+Ζ24CI(t)=(Z1+Z2+Z3+Z4)/Z21+Z22+Z23+Z24???????????????√式中:Z1、Z2、Z3、Z4分別為經濟、資源、環(huán)境、社會在系統(tǒng)在研究階段內各時期的可持續(xù)發(fā)展指數(shù)。2.4.2有功能變量的運用障礙度是反映每個指標對規(guī)劃實施可持續(xù)度的障礙影響力,也就是各指標值與目標值的差在完全可持續(xù)利用中的比重?？捎靡韵鹿接嬎?Ai=Τi(1-a)n∑i=1(Τi(1-ai))×100%式中:Ai為各指標在系統(tǒng)中的障礙度;Ti為各指標在系統(tǒng)中的權重;ai為各指標的功效值,n=25。計算得出1997年、2001年、2005年各指標對連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)的障礙度。3分析與討論3.1上一個月的可持續(xù)狀態(tài)是以德國為代表的區(qū)域性社會經濟和生態(tài)環(huán)境效益,上東南角區(qū)域經濟發(fā)展現(xiàn)狀為主導的土地資源開發(fā)利用政策由表3可知,1997年連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)度綜合評價值為69.65%,2001年略有下降為65.19%,2005年又大幅上升為73.29%。規(guī)劃實施可持續(xù)度的各項評價指標的實現(xiàn)率絕大部分有了提高。經濟指數(shù)由1997年的77.85%,增長到2005年80.27%,增長率為3.10%;資源指數(shù)由1997年的75.02%,增長到2005年86.90%,增長率為15.83%;社會指數(shù)由1997年的55.96%,增長到2005年58.34%,增長率為4.26%;環(huán)境指數(shù)略有下降,由1997年的66.70%,下降到2005年65.61%?？傊?在上一輪規(guī)劃實施期間(1997年～2005年),連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)度綜合狀況整體上是呈上升趨勢的,增加率為12.43%,由1997年的基本可持續(xù)狀態(tài)轉變?yōu)橹卸瓤沙掷m(xù)狀態(tài)。但就其實施里程來看,是有一定起伏的,在實施過程中的每一階段都受到不同程度的限制因素的束縛,而當這些受制因素解除后,又會向更高的目標前進。具體來說,上一輪規(guī)劃實施的前4年(1997年～2001年),由于城市化和工業(yè)化的快速推進,建設用地需求量大幅度增加,占用了大量的農用地,且生態(tài)用地配置相對較少,用地結構不合理,造成了環(huán)境指數(shù)大幅度下降,由1997年的66.70%下降為2001年的47.15%,綜合指數(shù)由69.65%下降為65.19%。上一輪規(guī)劃實施的后4年(2001年～2005年),政府高度重視規(guī)劃的實施,以規(guī)劃為依據,用途管制為手段,嚴格土地利用管理,注意妥善處理土地利用與經濟社會發(fā)展、資源環(huán)境保護的關系,促進了經濟社會的協(xié)調發(fā)展,從而產生了相應良好的社會經濟和生態(tài)環(huán)境效益。這一時期,綜合指數(shù)由2001年的65.19%增加到73.29%;經濟指數(shù)由2001年的79.64%增加到80.27%;環(huán)境指數(shù)有大幅度提升,由2001年的47.15%增加到65.61%,增加率為39.15%,環(huán)境得到了大幅度改善;社會指數(shù)由2001年的79.64%增加到80.27%,社會發(fā)展趨于和諧。3.2資源指數(shù)及其分配由表4可知,2005年,連云港市各行政區(qū)規(guī)劃實施可持續(xù)度綜合評價值有一定的差異,原因在于各縣(區(qū))資源指數(shù)、環(huán)境指數(shù)、經濟指數(shù)和社會指數(shù)差異懸殊。從規(guī)劃實施可持續(xù)度總值看,市區(qū)>灌南>贛榆>灌云>東海,即75.24%>72.05%>70.74%>70.29%>69.92%。各縣(區(qū))基本上處于中度可持續(xù)狀態(tài),說明上一輪規(guī)劃實施后,各縣(區(qū))在土地資源利用方面取得了明顯的成績。從經濟指數(shù)來看,由大到小依次為:市區(qū)>東海>贛榆>灌南>灌云,即96.68%>77.85%>75.41%>72.54%>68.82%,經濟指數(shù)最高的市區(qū)為最低的灌云縣的140.47%。進一步分析發(fā)現(xiàn),經濟指數(shù)最高的市區(qū)是經濟結構較優(yōu)化、經濟增長能力較強、經濟效益較好的地區(qū),其他地區(qū)或多或少存在著經濟結構不合理、經營粗放、產業(yè)結構不合理等問題。因此提高連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)經濟指數(shù)的途徑就在于優(yōu)化地區(qū)經濟結構、產業(yè)結構,提高經濟增長能力、經濟效益能力。從資源指數(shù)來看,由大到小依次為:灌云>市區(qū)>灌南>東海>贛榆,即89.44%>86.62%>83.29%>83.15%>75.31%,資源指數(shù)最高的灌云縣為最低的贛榆縣的115.02%;從環(huán)境指數(shù)來看,由大到小依次為:贛榆>灌南>灌云>東海>市區(qū),即78.60%>77.69%>68.64%>64.12%>45.79%,環(huán)境指數(shù)最高的灌云縣為最低的贛榆縣的171.64%;從社會指數(shù)來看,由大到小依次為:市區(qū)>灌云>灌南>贛榆>東海,即62.43%>56.55%>55.87%>52.64%>52.21%,社會指數(shù)最高的市區(qū)為最低的東?？h的119.56%。3.3土地利用總體規(guī)劃實施評價的有效性由圖2可以看出,上一輪規(guī)劃實施期間,連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)協(xié)調度總的趨勢是下降,相對于1997年下降了0.44%。具體來說,1997年～2001年協(xié)調度下降了1.99%,2001年～2005年協(xié)調度上升了1.58%。2005年,各縣(區(qū))規(guī)劃實施可持續(xù)協(xié)調度有一定的差異,由大到小依次為灌南>贛榆>灌云>東海>市區(qū),規(guī)劃實施可持續(xù)綜合評價值最高的市區(qū)由于環(huán)境指數(shù)最低導致其協(xié)調度指數(shù)最小。從圖3可見,不同時期影響連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)障礙因素有所不同。總的來說,上一輪規(guī)劃實施期間,影響連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)度的障礙因素主要有公頃農機總動力偏低、耕地年減少率過快、單位面積工業(yè)廢水排放量偏高、森林覆蓋率偏低、各類專業(yè)技術人員比例較小、非農就業(yè)人員比重偏低等。土壤肥力綜合指數(shù)、水質量綜合指數(shù)、單位面積固體廢物排放量、單位耕地面積糧食產量、居住條件等對規(guī)劃實施可持續(xù)度的影響有加大的趨勢。上一輪規(guī)劃實施至今,連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)度不斷增加,至2005年已處于中度可持續(xù)利用狀態(tài)。當然,連云港市規(guī)劃實施可持續(xù)的水平仍有些須不足,僅僅處于中度可持續(xù)利用狀態(tài),特別是在環(huán)境指標和社會指標方面,連云港市規(guī)劃實施仍然不可持續(xù)。結合連云港近8年規(guī)劃的實施情況,結果證明基于可持續(xù)度的土地利用總體規(guī)劃實施評價方法可以較好的對土地利