土地規(guī)劃環(huán)境影響評價的歷史回顧與展望

土地規(guī)劃環(huán)境影響評價的歷史回顧與展望

1對規(guī)劃的環(huán)境影響評價和審批監(jiān)督2002年10月28日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第30次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境影響評估法》。2003年9月1日實施。該法的出臺,尤其是要求對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價,走在了發(fā)展中國家的前列,是近10年來我國環(huán)境立法最為重大的進展。法律明確規(guī)定國務院有關部門、設區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關部門,對其組織編制的土地利用的有關規(guī)劃應當在規(guī)劃編制過程中進行環(huán)境影響評價,編寫該規(guī)劃有關環(huán)境影響的篇章或者說明。從過去只對項目進行環(huán)境影響評價(EIA)發(fā)展到對規(guī)劃進行戰(zhàn)略環(huán)境評價(SEA),是力求從決策的源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。法律規(guī)定,有關部門對其組織編制的土地利用相關規(guī)劃,應當在該規(guī)劃草案上報前,組織進行環(huán)境影響評價,編寫該規(guī)劃有關環(huán)境影響的篇章或者說明。法律還規(guī)定,規(guī)劃有關環(huán)境影響的篇章或者說明,應當對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響做出分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施,并作為規(guī)劃草案的組成部分一并報送規(guī)劃審批機關;未編寫有關環(huán)境影響的篇章或者說明的規(guī)劃草案,審批機關不予審批。環(huán)境影響評價法的頒布與實施必將對我國生態(tài)環(huán)境的保護起到重要作用,同時也為新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制提出新的要求和新的研究課題。2環(huán)境影響評價的發(fā)展歷程20世紀60年代,以美國海洋生物學家R·卡爾遜(R·Carson)《寂靜的春天》為代表的著作掀起了環(huán)境運動高潮。1964年在加拿大召開的國際環(huán)境質量評價會議上,首次提出“環(huán)境影響評價概念”。美國于1969年頒布《國家環(huán)境政策法》(NEPA),在世界上首次建立了環(huán)境影響評價制度。隨后,伴隨著全球性環(huán)境問題的出現(xiàn)以及可持續(xù)發(fā)展思想的引入,環(huán)境影響評價作為預防污染、加強環(huán)境管理的重要手段應運而生。迄今為止,全球已有100多個國家建立了環(huán)境影響評價制度并開展環(huán)境影響評價工作,戰(zhàn)略環(huán)境影響評價作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段和途徑已經成為目前全球關注的熱點,但戰(zhàn)略環(huán)境影響評價在世界范圍內仍處于探索階段。中國的環(huán)境影響評價是在建設項目環(huán)境管理實踐中不斷發(fā)展起來的,它經歷了一個逐步形成、完善的過程,大體上可以分為三個階段。第一階段為試驗探索階段:1979年我國第一次頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》(試行),從此,我國正式實施環(huán)境影響評價制度。此后,又頒布了許多法規(guī)性、政策性文件強調環(huán)境影響評價問題。第二階段為逐步完善階段:從1986年我國頒布《建設項目環(huán)境保護管理辦法》到1998年頒布《建設項目環(huán)境保護管理條例》,是環(huán)境影響評價法律制度逐步建立健全的階段。在此期間,開展的項目環(huán)境影響評價在治理環(huán)境污染方面收到了很好的效果。第三階段為新的發(fā)展階段:2002年10月第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過并公布的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》,標志著我國的環(huán)境影響評價法律制度進入新的發(fā)展階段。對于政治、經濟、社會和環(huán)境一體化發(fā)展具有重大意義。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(SEA)在我國剛剛起步,正處于探索階段,有廣闊的發(fā)展前景。中國的環(huán)境影響評價是在借鑒國外經驗和結合我國實際國情的基礎上逐步發(fā)展起來的。我國前兩輪土地利用總體規(guī)劃都未充分考慮環(huán)境問題,隨著環(huán)境影響評價法的頒布,目前正在開展第三輪土地利用總體規(guī)劃的修編,在編制設區(qū)的市級以上土地利用總體規(guī)劃時要做好環(huán)境影響評價工作。3環(huán)境影響評價法21世紀是生態(tài)世紀,伴隨著城市化進程的加快和經濟的飛速發(fā)展,環(huán)境問題日益凸顯,如何協(xié)調PRED(人口、資源、環(huán)境、發(fā)展)、保證資源和經濟社會的持續(xù)發(fā)展已經成為人們關注的熱點,也成為第三輪土地利用總體規(guī)劃所要解決的核心問題。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第1條明確指出,編制該法的宗旨和目的是“為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,預防因規(guī)劃和建設項目實施后對環(huán)境造成不良影響,促進經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展”。因此,在編制規(guī)劃時要貫徹以預防為主的基本方針,環(huán)境保護思想必須貫穿始末,在實際操作中避免僅僅對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測并提出減緩措施,而不是以預防為主,改變環(huán)境影響評價的初衷。3.1環(huán)境環(huán)境影響評價規(guī)劃環(huán)境影響評價著眼于環(huán)境問題的全局性和根本性,從規(guī)劃區(qū)環(huán)境保護和生態(tài)建設的整體角度出發(fā),同時結合國民經濟發(fā)展計劃,考慮多個建設項目混合影響、交叉影響、累積影響等各方面的因素,解決規(guī)劃層次上與環(huán)境有關的問題。項目環(huán)境影響評價針對于單個項目對環(huán)境的影響,主要解決環(huán)境污染問題,是對具體項目的認可或否認,不能改變區(qū)域戰(zhàn)略以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃環(huán)境影響評價所涉及的內容在空間和時間尺度上都比項目環(huán)境影響評價廣泛得多,它所涉及的內容多為宏觀或中觀性的。規(guī)劃環(huán)境影響評價可以為項目環(huán)境影響評價設定框架。項目環(huán)境影響評價在規(guī)劃環(huán)境影響評價指導下進行,是規(guī)劃環(huán)境影響評價的細化與具體化。3.2土地利用總體規(guī)劃黨的十六屆三中全會明確提出了“以人為本,全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀”。切實做好土地利用總體規(guī)劃是實施以人為本、人與自然協(xié)調發(fā)展的關鍵。土地利用總體規(guī)劃對環(huán)境影響的機理是系統(tǒng)結構的改變影響系統(tǒng)的功能。1土地利用規(guī)劃影響評價可持續(xù)發(fā)展是以自然資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境為基礎的經濟、社會全面和持續(xù)的發(fā)展。規(guī)劃環(huán)境影響評價是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。它從環(huán)境角度衡量規(guī)劃實施后資源的可持續(xù)性。并提出符合可持續(xù)發(fā)展要求的減緩、補救措施或替代方案,為最終實施土地利用規(guī)劃提供環(huán)境依據并提高土地利用規(guī)劃的社會可接受性。因此,可持續(xù)發(fā)展理論是規(guī)劃環(huán)境評價的最重要的理論基礎。2系統(tǒng)的角度揭示客觀事物和現(xiàn)象之間的相互作用土地利用總體規(guī)劃涉及經濟、環(huán)境社會諸多方面,涵蓋社會各行各業(yè),這些諸多因素存在著廣泛的、多層次的相互聯(lián)系、相互作用,構成若干系統(tǒng)。系統(tǒng)學理論可以從系統(tǒng)的角度揭示客觀事物和現(xiàn)象之間相互聯(lián)系、相互作用的共同本質和內在規(guī)律性。因此,系統(tǒng)學的有關理論和方法,對于規(guī)劃環(huán)境評價的理論研究和工作開展具有指導意義。3生態(tài)經濟的發(fā)展土地是重要的基礎性資源,土地開發(fā)利用既不是純粹的經濟過程,也不是純粹的生態(tài)過程,而應該是經濟過程和生態(tài)過程的有機統(tǒng)一,其實質是生態(tài)經濟、社會的協(xié)調發(fā)展。生態(tài)經濟協(xié)調發(fā)展理論是依據社會發(fā)展的基本原理,對客觀存在的問題進行科學分析,對經濟社會因素和整個自然因素相互作用的發(fā)展歷程進行客觀分析。生態(tài)經濟協(xié)調理論在資源、環(huán)境的開發(fā)利用中具有重要的指導作用。4生態(tài)過程與生態(tài)格局景觀生態(tài)學研究的是由相互作用生態(tài)系統(tǒng)組成的異質地表的結構、功能和動態(tài),關注的是時間和空間的景觀格局,以及格局與其過程的關系。它是地理學和生態(tài)學的交叉科學,把地理學研究的自然地理空間關系的“橫向”方法,同生態(tài)學研究生態(tài)系統(tǒng)內部結構功能關系的“縱向”方法相結合,研究景觀空間格局和生態(tài)過程的相互關系。土地利用規(guī)劃是動態(tài)規(guī)劃,土地利用方式的改變導致土地功能的轉變,景觀生態(tài)學原理是編制規(guī)劃環(huán)境評價的重要理論基礎。4土地集約利用的必要性土地利用總體規(guī)劃是在一定規(guī)劃區(qū)域內,根據當地自然和社會經濟條件以及國民經濟發(fā)展的要求,協(xié)調土地總供給和總需求,確定或調整土地利用結構和布局的宏觀戰(zhàn)略措施。其核心是合理組織土地利用結構,在時空上優(yōu)化安排各類用地,協(xié)調PRED。4.1全國土地沙化草地現(xiàn)狀與問題目前我國森林覆蓋率為16.55%,遠低于世界平均水平的29.6%,且森林整體質量和生態(tài)功能下降;我國已有15%~20%的動植物種類受到威脅,高于世界10%~15%的平均水平;全國水土流失面積367萬km2,約占國土面積的38%,且全國每年新增水土流失面積約1萬km2;全國已有沙化草地面積約占草地面積的1/3,并且每年還在以3436km2的速度擴展;土地沙化、荒漠化以及由此伴生的植被退化、氣候變暖、風沙加劇、土地干旱等一系列問題與土地利用行為都有密切關系。究其原因與前兩輪土地利用規(guī)劃著重于經濟、社會等因素,很少考慮環(huán)境承載能力,缺乏從環(huán)境角度考慮土地合理布局有密切關系。土地利用結構與布局調整對生態(tài)環(huán)境的影響是長期的、累積性的,有時甚至是不可逆轉的,因此,不當的空間布局必將導致生態(tài)失衡。4.2我國農地建設占用耕地的情況隨著社會經濟的迅猛發(fā)展,人類對自然的影響愈加深入、廣泛。2002年中央財經領導小組辦公室、國土資源部和國務院發(fā)展研究中心所做的聯(lián)合調研結果表明,我國非農建設占用耕地每年達20萬hm2左右。我國城鎮(zhèn)化過程中占用耕地使良田數量以每年約1.5%的速度衰減,而因土地固化和土地污染使其生長植物的功能喪失,使得耕地轉變?yōu)榻ㄔO用地的過程具有非逆轉性,大量耕地的減少已經直接威脅到國家的食品、生態(tài)和環(huán)境安全。4.3江平原濕地開發(fā)失敗或干物開發(fā)造成區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化土地后備資源好似一把雙刃劍,如果開發(fā)方式和手段得當,可以建立新的生態(tài)系統(tǒng),提高生產力,有效改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境;反之,不尊重自然規(guī)律盲目開發(fā)最終必將導致開發(fā)的失敗及區(qū)域生態(tài)環(huán)境的退化。三江平原原有濕地500多萬hm2,現(xiàn)已有300萬hm2被開墾,若無序的開發(fā)活動不能被及時、有效地制止,剩余的200萬hm2濕地也將面臨消失。目前我國土地資源的開發(fā)整理、復墾大多是為補充建設所占耕地而為,偏重于數量,忽略質量與生態(tài)維護,土地生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀令人擔憂。4.4施后生態(tài)環(huán)境上一輪土地利用總體規(guī)劃以分配指令性控制指標為特征,缺乏對規(guī)劃實施后生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測與管理。在實際操作中,人們關注的往往是開發(fā)前期,以及開發(fā)后所補充的耕地數量,因缺乏環(huán)境監(jiān)測與約束機制,對開發(fā)后造成的生態(tài)負面影響不管不問,致使新增耕地的生態(tài)系統(tǒng)不能正常運行。4.5公眾參與原則公眾參與是“規(guī)劃以人為本”思想的具體體現(xiàn)。幾乎所有的國外土地利用規(guī)劃都強調公眾參與,公眾參與是推進環(huán)境保護的巨大動力,其參與的廣度與深度,在很大程度上決定著環(huán)境保護的水平。公眾參與不僅可以幫助發(fā)現(xiàn)和認識潛在的環(huán)境問題,而且可以監(jiān)督環(huán)境及規(guī)劃實施情況,在編制縣鄉(xiāng)級規(guī)劃中強調公眾參與尤為重要。而我國在實際操作中卻對此考慮很少,造成的直接后果是土地資源在不同利益主體間的調配難以公平合理,導致資源緊張和浪費并存。另外,土地利用總體規(guī)劃缺乏與其他專項規(guī)劃在環(huán)境方面的協(xié)調。5提出建議5.1對新一輪土地利用總體規(guī)劃的貫徹落實,切實提高土壤資源對土壤中“以人為本,實現(xiàn)全面、協(xié)調、可持續(xù)科學發(fā)展”是“十六大”提出的新要求,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,是科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。新一輪土地利用總體規(guī)劃對此要認真貫徹落實。要堅持全面、協(xié)調和可持續(xù)的科學發(fā)展觀,尊重自然、樹立以人為本、人與自然和諧發(fā)展的觀念,正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系,合理調整土地利用結構,正確處理區(qū)域經濟發(fā)展與協(xié)調的關系,使規(guī)劃成為綠色規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃,實現(xiàn)人口、資源與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。5.2國外環(huán)境評價的借鑒,應不斷推進我國環(huán)境評價的理論體系和科學編制規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價,國內開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論與方法還不夠成熟,我們應結合我國國情與基本國策,積極借鑒國外規(guī)劃環(huán)境影響評價的經驗,同時認真搞好試點工作,通過大量的試點研究,總結經驗教訓,堅持理論與實踐相結合,充實并完善規(guī)劃環(huán)境評價的理論體系,科學制定土地利用總體規(guī)劃并科學編制環(huán)境影響評價。5.3以最小的代價獲得最大收益開展環(huán)境評價的終極目的是預防,只有在編制開始階段甚至工作準備階段就考慮環(huán)境問題,才有可能以最小的代價獲得最大的收益。土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價要在規(guī)劃修編過程中進行,由于土地利用總體規(guī)劃一旦開始實施,土地利用就具有一定的不可逆性,為避免規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)境評價相脫離,規(guī)劃環(huán)境評價工作必須貫穿規(guī)劃的整個修編過程。5.4環(huán)境評價的前瞻性土地利用總體規(guī)劃不僅僅是簡單的土地利用配置,而且還關系到土地資源的戰(zhàn)略安全。因此,我們在進行環(huán)境評價時,要用前瞻性的眼光看問題,要站在更高的層面上預見、評價規(guī)劃實施后可能對環(huán)境造成的影響;同時,規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價必須把握好國情、區(qū)情,切實將可持續(xù)發(fā)展理念落實到土地利用總體規(guī)劃之中。5.5下層評價要與環(huán)境問題的解決相結合土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價分為國家級、省級、地(市)級三個層次。各層次之間彼此聯(lián)系、相互作用。上層評價不僅能夠解決下層評價不能解決的環(huán)境問題,而且還可以為下層評價設定環(huán)境框架及評價內容,為下層評價指明方向;下層評價要在上層評價的指導下集中解決本層次的環(huán)境問題,兩個層次間要架設溝通橋梁。土地利用總體規(guī)劃要充分運用生態(tài)學方法考慮規(guī)劃區(qū)環(huán)境問題,進行土地利用適宜性分區(qū),制定不同分區(qū)的土地利用措施、環(huán)境保護方案,為項目環(huán)境影響評價作指導,總之,做好規(guī)劃環(huán)境影響評價各層次及項目環(huán)境影響評價之間的銜接是非常必要的。5.6環(huán)境保護評價的公眾參規(guī)劃環(huán)境影響評價中的公眾參與是