英國住房保障政策執(zhí)行體系研究

英國住房保障政策執(zhí)行體系研究

英國是世界上最古老的工業(yè)化國家。隨著技術(shù)的進步，人口流動的由城市化引起的人口流動對英國的住宅市場產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。因此,英國也成為了世界上首個政府干預(yù)住房市場的國家。本文試圖通過理順英國住房保障政策的歷史脈絡(luò),以及概括目前英國住房保障政策的執(zhí)行體系,來總結(jié)英國住房市場的經(jīng)驗和教訓(xùn)。1英國住房政策發(fā)展的歷史背景1.1英國的“堿土”住房協(xié)會housingmovetion19世紀(jì),英國所有住房基本處于私人租賃市場,簡陋擁擠的惡劣住房條件造成疾病肆意傳播和蔓延。自1861年開始,一些建筑商通過發(fā)起“模范住房運動”(VoluntaryHousingMovement),通過整合中產(chǎn)階級力量來提供“廉價租金”住房,這類住房基金社團就是后來英國保障性住房的重要供給者——住房協(xié)會的前身。然而其實際效果并不明顯,究其原因,一是它較為親睞工人階級中的高收入階層,窮人根本無法負(fù)擔(dān)其房租;二是它提供的住房量對當(dāng)時需求只是杯水車薪。直到1914年,全英也只有20000套議會公屋。1915年,為應(yīng)對城市房租上漲過快的局面,英國政府出臺《租金上漲和抵押貸款法》,規(guī)定了私人房東收取房租的上限,該項法案開創(chuàng)了政府干預(yù)住房市場的先河。1.2英國的房屋建設(shè)改革一戰(zhàn)后,大量軍人復(fù)員急需住房,此時英國超過90%的家庭都是租住私人房東的住房,而租金管制措施導(dǎo)致私人房東不愿意新建或修繕房屋,英國住房市場混亂不堪。1919年,標(biāo)志英國政府開始直接干預(yù)勞動階級住房問題的法案——《住房和規(guī)劃法》出臺,1935年住房法等進一步提出加大處于國家租金控制范圍的房屋建設(shè)的補貼力度,降低勞動家庭租住議會公屋的成本。到1939年,英國已經(jīng)新建了上百萬套議會公屋,約占全國總住房量的10%;僅在蘇格蘭,議會公屋和私人租房數(shù)量的比例是3∶1。與此同時,一些中產(chǎn)階級投資者出于對社會的責(zé)任心,逐步規(guī)范著新一代住房協(xié)會。1.3建設(shè)社會住房,促進住房建設(shè)和管理二戰(zhàn)后,英國已有約70.8萬棟房屋被炸毀或遭到破壞,而此時軍人復(fù)員、新家庭組建、出生率迅速攀升使英國住房短缺問題更加嚴(yán)重。在此背景下,英國開始推行以社會公房項目(SocialHousingProgramme)為主的住房改革。中央政府允許地方政府從公共工程貸款管理委員會(PublicWorksLoansBoard)獲得低于市場利率的優(yōu)惠貸款。此階段議會公屋建設(shè)速度飛快,到1951年,全英年均新建30萬棟住宅,其中80%是由地方政府建造的。為了進一步刺激住房建設(shè),英國1956年通過并實施了住房補貼法案,賦予了中央政府將住房補貼配額和建設(shè)完成量掛鉤的權(quán)力,充分調(diào)動了各地區(qū)政府建設(shè)更多議會公屋的積極性,從而使英國進入社會公房建設(shè)的高潮時期。從20世紀(jì)60年代開始,中央政府鼓勵住房協(xié)會更多地參與保障性住房建設(shè)和管理。1961年,英國通過住房法案為住房協(xié)會設(shè)立了2500萬英鎊的專項財政基金,以專供低廉租金住房。到20世紀(jì)70年代末,住房協(xié)會在英國住房市場中的作用漸漸凸顯出來。1.4住房協(xié)會以低利率購買住房1980年,英國提出了購買權(quán)(TheRighttoBuy)政策,這標(biāo)志著撒切爾保守黨政府開始大規(guī)模推行住宅私有化政策。該政策賦予了議會公屋的長期租戶可優(yōu)先以極優(yōu)惠價格購買其住房的權(quán)利,已居住期越長,所獲購房折扣越大。1986年建房互助協(xié)會法案則解除了對個人住房金融的種種限制,使得更多家庭有資格按揭貸款買房。1988年住房法允許住房協(xié)會以低利率購買房產(chǎn),同時允許租戶通過投票將其居住的議會公屋整體轉(zhuǎn)移給住房協(xié)會,該法案是英國房屋供給渠道大幅度拓寬的標(biāo)志。受住房私有化政策的影響,英國的住房自有率從1980年的57%(1000萬人口)上漲至1991年的67%(1300萬人口)。1990年,英國通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,其中第106條款規(guī)定:開發(fā)商若需取得規(guī)劃許可,則必須接受地方政府規(guī)劃管理部門賦予的規(guī)劃責(zé)任,即在項目開發(fā)地區(qū)周邊投資當(dāng)?shù)氐目平涛男l(wèi)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施或者配建一定數(shù)量的保障性住房;保障性住房的價格通常是市價的70%~85%,在一定年限內(nèi)不得上市銷售,或只能向當(dāng)?shù)鼐用窕蛑付ㄈ巳轰N售;這一旨在增加項目周邊居民福利的強制義務(wù)也允許開放商將部分土地低價出售給更了解當(dāng)?shù)匦枨蟮淖》繀f(xié)會,由其自行建設(shè)。與此同時,政府給予住房協(xié)會的資金日趨減少,因此如何取得融資成為住房協(xié)會的重要問題。住房協(xié)會在一系列的探索中,先是從銀行或者建房互助協(xié)會(BuildingSocieties)貸款,后來轉(zhuǎn)向發(fā)行公司債券來籌資建房。1.5英國的住房政策2003年,英國政府宣布實施可持續(xù)社區(qū)計劃,加強保障性住房的主要形式——可負(fù)擔(dān)住房(AffordableHousing)的建設(shè)。該計劃不僅給予住房協(xié)會額外的建房補貼,而且加大增加基礎(chǔ)設(shè)施投資來保證公共空間的質(zhì)量。政府提出社區(qū)改革的主要目標(biāo)是讓人人都住上“體面住宅”,因此對住宅的標(biāo)準(zhǔn)也有著嚴(yán)格的規(guī)定。同時,英國政府使用了金融稅收政策來調(diào)節(jié)過熱的房地產(chǎn)市場。2006年,英國推出第二處住房稅,即空置稅。對于資金困難的家庭,政府資助2億英鎊支持其將物業(yè)出售給注冊社會房東,由后者付清貸款,再以低廉租金繼續(xù)出租給該困難家庭,或雙方共享產(chǎn)權(quán)。2010年,英國聯(lián)合政府上臺后,綜合推出了諸多措施:首先,加強與私營房地產(chǎn)企業(yè)的合作。為鼓勵其建設(shè)社會公房,政府允許企業(yè)先開工建設(shè),待房屋銷售后再支付土地購買費用。其次,大力開發(fā)住房金融工具,加強對中低收入者的住房補貼,提出向低收入者提供可負(fù)擔(dān)房租(AffordRent)住房。再次,要求地方政府將保障性住房融入綜合社區(qū)的開發(fā)中。加強落實混合型社區(qū)建設(shè),提高社區(qū)的綜合設(shè)施和可持續(xù)發(fā)展能力。從2004到2011年,英國的住房自有率從71%下降到66%,保障性住房工程進展良好。2011年,英國有17.5%的家庭居住在社會公房中,16.5%的家庭住在私人租房中。2英國的住房分配制度英國通過住房保障機構(gòu)之間的通力配合,結(jié)合通過金融創(chuàng)新推出的具體保障性住房項目,從而試圖滿足居民的基本住房需求。2.1注冊社會主導(dǎo)地位英國住房保障機構(gòu)由住房政策制定部門、注冊社會房東及其被資助和監(jiān)管部門等構(gòu)成。本文以英格蘭地區(qū)為例來介紹英國住房保障機構(gòu)的體系架構(gòu),其他地區(qū)與之類似。2.1.1為社區(qū)和地方政府部制定住房保障政策2002年,行使住房規(guī)劃、區(qū)域管理職能的副首相辦公室成立。2006年,副首相辦公室更名為社區(qū)和地方政府部(DepartmentforCommunitiesandLocalGovernment),負(fù)責(zé)制定英格蘭的住房保障政策。2.1.2lord與rsl注冊社會房東(RegisteredSocialLandlord,RSL)是登記注冊的受政府資助的非營利機構(gòu),它負(fù)責(zé)建設(shè)符合“體面住宅”標(biāo)準(zhǔn)的保障性住房。在注冊社會房東中,大多數(shù)是住房協(xié)會,另還有社會住房公司、信托基金、合作社等。2.1.3資助和監(jiān)管注冊社會房東受住房和社區(qū)局(HomesandCommunitiesAgency)與出租服務(wù)監(jiān)管局(TenantServicesAuthority)兩大部門的資助和監(jiān)管,前者負(fù)責(zé)注冊社會房東的融資和配合城市更新的保障房工作,后者負(fù)責(zé)監(jiān)管注冊社會房東的運作。2.1.4社區(qū)和地方政府部的執(zhí)行責(zé)任2002年,英國成立了公平交易管理組織,這是由地方當(dāng)局和社區(qū)協(xié)商建立起由社區(qū)租戶(占1/3以上)、地方當(dāng)局官員、獨立成員等共同組成的負(fù)責(zé)管理、維護和改善社區(qū)內(nèi)議會公屋住房條件的非營利組織。議會公屋的產(chǎn)權(quán)仍屬地方政府,公平交易管理組織的行為也要以地方政府的社區(qū)發(fā)展政策為指導(dǎo)。社區(qū)和地方政府部負(fù)責(zé)制定全國性的住房保障發(fā)展戰(zhàn)略和政策,住房和社區(qū)局以及出租服務(wù)監(jiān)管局是全地區(qū)政策的執(zhí)行部門,負(fù)責(zé)注冊社會房東融資和建設(shè)管理的監(jiān)管工作。以住房協(xié)會為主體的注冊社會房東和地方政府向中低收入者提供保障性住房并管理,而一些地方政府下設(shè)公平交易管理組織,負(fù)責(zé)其議會公房的管理和維護等日常工作。2.2保障住房的常用形式目前英國的住房保障項目分為兩類,一類稱為社會出租房屋(SocialRentedHousing),另一類稱為中級保障性住房(IntermediateAffordableHousing)。前者房屋的提供者是社會注冊房東,該類房租低于市場租金,并且只租不售,以保障最低收入者租住為主。而中級保障性住房的類型繁多,包括中級出租房屋、折價銷售房屋、共享權(quán)益房屋等。其中,中級出租房屋只出租給在公開市場無力購買或租住房屋的“關(guān)鍵工作者”(主要是醫(yī)療、教育、警署等公共部門工作人員),其租金高于社會出租房租但低于市場租金;折價銷售房屋是指以優(yōu)惠價格購買指定社會公房或新建住宅;共享權(quán)益房屋計劃包括住房凈值貸款模式和共享產(chǎn)權(quán)模式。本文重新梳理英國住房保障典型項目,將其劃分為兩類:居有其屋計劃和住有所居計劃,從而分別闡述英國現(xiàn)行的住房保障項目體系和脈絡(luò)。2.2.1新建住房計劃和社會公用經(jīng)費購買計劃從居民的收入能力來區(qū)分,居者有其屋計劃包括為中等收入群體提供的購買新建住房計劃和為中低收入群體提供的社會公房購買計劃。申請者既可以是首次購房者,也可以是購房后僅擁有一套住宅的房產(chǎn)置換者,其中社會公房的租住者和“關(guān)鍵工作者”享有優(yōu)先權(quán)。2.2.1.1.購買新房子的計劃(1)住房實踐相關(guān)項目住房凈值貸款是一種對于欲獲得房屋全部產(chǎn)權(quán)的購房申請者提供15%至30%房款的優(yōu)惠貸款。它由政府和開發(fā)商按同等比例共同承擔(dān),審批者是住房協(xié)會,該貸款要求申請者家庭年收入低于6萬英鎊,且須通過按揭貸款和自籌資金提供至少70%的房款。住房凈值貸款的特點主要體現(xiàn)在兩方面:一是當(dāng)申請者償還該貸款的本金時,須根據(jù)購房時住房凈值貸款占房屋總價的比例和償還時房屋市值進行還款。申請者可最早在取得房屋一年后開始償還部分貸款,稱之為階梯購買模式(Staircasing);該貸款只要在25年后付清即可,具體還款時間由申請者自行安排,每次還款比例不少于房屋市值的10%,具有高度的靈活性。當(dāng)申請者出售該房產(chǎn)時,須立即還清住房凈值貸款和按揭貸款,政府和開發(fā)商將按照其提供貸款份額比例共享收益。二是如果申請者一直未出售該房,則其購房后5年內(nèi)免交貸款利息,第6年的貸款利息是住房當(dāng)時市值的1.75%,之后每年遞增,幅度按照“零售價格指數(shù)(以下簡稱RPI)+1%”進行調(diào)整。以住房凈值貸款作為基礎(chǔ)金融工具,英國政府目前在行的項目有三種,第一種是普通項目,稱為直接購房項目(HomeBuyDirectscheme)。除了住房凈值貸款的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則外,直接購房項目還規(guī)定,購房者不可在擁有該項目房產(chǎn)后將其出租或購買第二套房,否則需提前還清住房凈值貸款,以此來減少保障性住房方面的投機行為。第二種是專門針對首次購房者選購新建住房的項目,即2011年啟動的首次購房項目(FirstBuyscheme)。這項在英格蘭地區(qū)啟動的4億英鎊項目,以期在2013年3月前向10500名首次購房者提供新建住房的資金支持。該項目對年收入低于6萬英鎊的購房者提供20%的住房凈值貸款,因而購房者只需提供5%的首付,就可以獲得銀行要求25%首付的按揭貸款。第三種是軍人購房項目(ArmedForcesHomeOwnershipScheme),該項目針對在英國軍隊服役4到6年的軍人,為其提供15%~50%的的住房凈值貸款,供其在公開市場購置市值低于30萬英鎊的房產(chǎn)。與普通住房凈值貸款項目的區(qū)別在于兩點,一是該項目允許申請者購置二手房產(chǎn);二是只要申請者一直在軍隊服役,則住房凈值貸款一直免息,若申請者在購房后離開軍隊或犧牲,則需要根據(jù)離開時間差異來支付不等的住房凈值貸款利息,時間越長,利息越高。此外,英國政府還專設(shè)了按揭貸款保障基金(MortgageIndemnityFund),以此為首次購房者進行擔(dān)保。(2)共享產(chǎn)權(quán)模式共享產(chǎn)權(quán)是指購房申請者和提供貸款的住房協(xié)會共同持有房屋產(chǎn)權(quán)的一種模式。購房申請者根據(jù)出資額大小享有房產(chǎn)25%到75%的產(chǎn)權(quán),住房協(xié)會享有剩余的產(chǎn)權(quán),申請者需要按照住房協(xié)會擁有產(chǎn)權(quán)價值的股份按月交付房租(最多為產(chǎn)權(quán)價值的3%)。該模式的關(guān)鍵是,申請者在購房后可以逐步購買該房產(chǎn)剩余的產(chǎn)權(quán),購買價格取決于當(dāng)時房屋的市值。當(dāng)購房者出售該房產(chǎn)時,若其只享有部分產(chǎn)權(quán),則由住房協(xié)會尋找新購房者;若其享有全部產(chǎn)權(quán),則在其擁有全部產(chǎn)權(quán)起21年內(nèi),住房協(xié)會享有優(yōu)先回購權(quán)(Rightoffirstrefusal),這種優(yōu)先回購權(quán)是穩(wěn)定住房市場價格的重要措施。共享產(chǎn)權(quán)模式還有針對殘疾人或老年人的特殊需求項目,與普通不同的是,老年申請者至多只能擁有75%的產(chǎn)權(quán),當(dāng)其擁有75%的產(chǎn)權(quán)時,就免于繼續(xù)繳納房租。在普通模式的基礎(chǔ)上,英國政府還推行一項針對購買新建房屋股份有暫時資金困難的社會公房租戶的項目,稱之為優(yōu)惠租賃購房項目(RenttoBuy)。社會公房房東在項目的前5年內(nèi)定期收取租戶不高于市價80%的租金,第6年則由申請者出資至少房產(chǎn)價格的25%參與共享產(chǎn)權(quán)模式。若此時租戶仍然資金困難,社會房東可考慮繼續(xù)延長租期或者停止該項目。2.2.1.產(chǎn)權(quán)的共享模式根據(jù)租戶居住的社會公房類型以及租戶的資金能力差異,購買社會公房計劃包括三個子項目,分別為優(yōu)惠獲得住房項目(RighttoAcquirescheme)、優(yōu)惠購買議會公屋項目(RighttoBuyscheme)、優(yōu)惠購買社會公房項目(SocialHomebuyscheme)。其中,前兩者使購房者一次性獲得房屋全部產(chǎn)權(quán),而優(yōu)惠購買社會公房項目則基于共享產(chǎn)權(quán)模式使購房者和注冊社會房東共有產(chǎn)權(quán)。在該計劃中,若申請者在購房后5年內(nèi)出售該房,則必須按照購房時享有優(yōu)惠占購房時房屋市值的比例退還價款,時間越長,退還金額越少。(1)住房現(xiàn)行的現(xiàn)租農(nóng)戶該項目針對自1997年以來在注冊社會房東提供的住房居住5年以上的現(xiàn)租住戶。購房價格優(yōu)惠幅度因住房的地點變化而異,自9000英鎊到16000英鎊不等。(2)因公的時間限制,可根據(jù)市場的發(fā)展情況調(diào)整單款生產(chǎn)計劃該項目針對曾居住于社會公房累計5年及其以上的現(xiàn)租住戶。其購房價格優(yōu)惠幅度受已居住該房時間的影響,時間越長,折扣幅度越大。根據(jù)各地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展情況差異,優(yōu)惠幅度還受居住地點限制,英格蘭的最高折扣達(dá)到75000英鎊;政府會不定期根據(jù)市場情況調(diào)整購房優(yōu)惠幅度。若申請者在購房后10年內(nèi)出售該房,則必須先通知原房東,其享有8周的優(yōu)先回購權(quán)。(3)產(chǎn)權(quán)及其交付原則該項目針對自身資金能力不符合申請前兩者計劃資格但已居住社會公房5年及其以上的租戶。租戶可以選擇出資房屋價格的25%到100%享有相應(yīng)產(chǎn)權(quán),住房協(xié)會享有剩余比例的產(chǎn)權(quán),申請者須根據(jù)剩余比例按月交付房租(最多為產(chǎn)權(quán)價值的3%)。不同于普通共享產(chǎn)權(quán)模式的是,租戶會得到自9000英鎊到16000英鎊不等的購房折扣,具體因申請者住房的地點變化和所購股份比例而異。2.2.2自由生長的土地價格周租年增2011年4月,英國政府推出一項名為可負(fù)擔(dān)房租模式(AffordableRentModel)的計劃。該計劃要求參與的地區(qū)政府和社會注冊房東共同努力,將社會公房租金不能超過當(dāng)?shù)厥袌鲎饨鸬?0%。該模式中設(shè)計了目標(biāo)租金、租金靈活性水平、封頂租金三個指標(biāo)。其中目標(biāo)租金是指地方政府期望未來控制到的租金水平;租金靈活性水平是指在目標(biāo)租金水平上浮動5%(一般住房)或10%(特殊人群需求住房);封頂租金是不能被超過的社會公房租金水平。該模式規(guī)定,周租每年的漲幅≤“RPI+0.5%+￡2”≤租金靈活性水平上限和封頂租金兩者中較低者;已經(jīng)達(dá)到甚至超過租金靈活性水平上限的周租每年的增幅不能超過目標(biāo)租金的增幅;目標(biāo)租金的年增幅是“RPI+0.5%”;封頂租金的年增幅是“RPI+1%”。除了控制社會公房的房租外,英國政府還向存款低于1.6萬英鎊的低收入群體發(fā)放租房補貼(HousingBenefit)。2008年,英國推出一項名為本地住房津貼(LocalHousingAllowance)的規(guī)則,它以申請者所在地區(qū)的平均市場租金、臥室數(shù)量為基礎(chǔ)制定,計算了已申請社會公房但仍在私人房東處租房的居民可獲得的租房補貼。針對全英800萬社會公房已住居民的人口流動需求,英國政府還推出了一項便利換屋項目,聯(lián)合四家提供換屋服務(wù)的網(wǎng)站共享信息,使承租人及時便利地了解到全英的社會公房信息,體現(xiàn)出了較之于通過房屋中介找房的低成本性和便利性。3通過英國住宅安全政策的經(jīng)驗和教訓(xùn)3.1英國住房政策的經(jīng)驗(1)推動地方立法和實踐的發(fā)展首先,英國以法律作為公民住房保障的基礎(chǔ),通過立法來支持本國住房保障制度。英國在歷屆的法律尤其是《住房法》中,以相對完整的住房法律體系來明確地方政府對于公民住房保障的責(zé)任和義務(wù),推動地方政府確保每個公民的居住權(quán)得以實現(xiàn)。英國關(guān)于住房改革的每一步都是通過立法程序來保證其實施效力,而各地方也是根據(jù)自身情況制定地方性法律法規(guī),提出相應(yīng)的保障目標(biāo)和措施。其次,英國將城市規(guī)劃和住房保障實踐緊密契合。英國要求保障性住房的地址選擇和建設(shè)管理要符合長期城市規(guī)劃的理念,以保證公共空間的質(zhì)量,利于社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。英國重視住房保障的社會影響,除了要求對土地等自然環(huán)境資源最大限度地可持續(xù)利用,地方政府還特別強調(diào)保障性住房和社區(qū)的融合建設(shè),期望建立以多元文化、多元收入群體相交融的混合型圈層來促進社區(qū)的人文可持續(xù)發(fā)展。(2)英國:持續(xù)限制保障住房的管制長期以來,英國在解決住房保障問題上,形成了一套多管齊下的政策調(diào)控體制,即將引導(dǎo)和管制政策相結(jié)合,同時將直接供應(yīng)和間接補貼相結(jié)合的綜合體系。首先,政府通過立法,積極引導(dǎo)住房協(xié)會、私營公司等的建設(shè)方向,賦予住房協(xié)會更多支配和管理社會公房的職能,同時第106條款要求企業(yè)在房地產(chǎn)開發(fā)時須配建固定比例的保障性住房。不僅如此,英國政府在住房標(biāo)準(zhǔn)和租金問題上也履行管制職能。一方面,以立法為基礎(chǔ),對保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境方面有著苛刻的要求,保證居民基本的生活質(zhì)量得以實現(xiàn);另一方面,在特殊時期,英國政府根據(jù)市場的情況,對于市場租金的管控也極為嚴(yán)厲,并適時運用稅收政策,減輕居民的居住壓力。其次,英國不斷探索以地方政府、住房協(xié)會、私營公司等建設(shè)保障性住房的主體來作為拓寬住房供應(yīng)的渠道。英國對地方政府補貼、設(shè)立專門機構(gòu)向住房協(xié)會撥款、強制或鼓勵私營公司建設(shè)保障性住房等等措施,都是為了盡可能多的增加保障性住房的直接供應(yīng)量。同時,英國還注重建立完善對低收入家庭租戶的租金補貼制度,目的就是提高低收入家庭抵抗市場租金上漲沖擊的能力。(3)推動住房財政改革,解決居民的生活和財首先,政府的支持對住房協(xié)會的大發(fā)展和公平交易管理組織的建立有著巨大的推動作用。政府賦予這些非營利性住房機構(gòu)極大的開發(fā)和運作權(quán)力,以期根據(jù)自身情況更好地建設(shè)和管理本地保障性住房,而政府的精力則更集中于地區(qū)住房戰(zhàn)略上。其次