行政壟斷的制度分析

行政壟斷的制度分析

一、反壟斷法對行政壟斷規(guī)制《反壟斷法》中曲折的立法過程1強(qiáng)調(diào)了行政壟斷的重要性和復(fù)雜性。對于行政壟斷應(yīng)否納入反壟斷法之中予以規(guī)制,學(xué)術(shù)界存在著兩種截然不同的觀點(diǎn)。贊成論者認(rèn)為,反壟斷立法必須要立足于一國具體的國情,我國目前的反壟斷立法要有準(zhǔn)確的歷史定位,目前行政壟斷是我國經(jīng)濟(jì)生活中主要的壟斷形式,因此我國反壟斷立法除了要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)對經(jīng)濟(jì)性壟斷做出規(guī)制外,還必須依法對相對更為嚴(yán)重行政壟斷進(jìn)行規(guī)制,要旗幟鮮明地反對行政壟斷;2反對論者則認(rèn)為,行政壟斷本質(zhì)上是由我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期政治經(jīng)濟(jì)體制的過渡性造成,一部反壟斷法擔(dān)負(fù)不起反行政壟斷的任務(wù),行政性壟斷只能通過進(jìn)一步的政治體制改革來消除,而無需在反壟斷法中予以規(guī)定。3無論是反對論者還是贊成論者,都承認(rèn)行政壟斷問題的重要性和復(fù)雜性,他們之間的分歧并非簡單的意氣之爭,而是分別基于不同角度對這一問題的理性思考,這種思考涵蓋憲法、行政法、反壟斷法,以及政治、經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)階段的具體國情,既不乏深度,也有相當(dāng)?shù)膹V度。筆者認(rèn)為,討論行政壟斷問題,應(yīng)立足于考察政治和經(jīng)濟(jì)體制根源,并清晰辨識中國與前蘇聯(lián)、東歐國家在這一問題上的異同之處,在準(zhǔn)確把握國情的基礎(chǔ)上歸納出行政壟斷的中國特色,進(jìn)而對癥下藥、有的放矢。二、行政壟斷在中國的政治和經(jīng)濟(jì)體制中的根源(一)從政府政策看反行政壟斷按照《憲法》的規(guī)定,我國實(shí)行和推進(jìn)中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,“中國特色”系指政府對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)措施,而在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活中,這種干預(yù)往往擴(kuò)張適用于微觀經(jīng)濟(jì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》在談及政府管理經(jīng)濟(jì)的職能時(shí)也指出,政府要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中,有一些政府部門并非是通過貨幣政策、利率政策或稅收政策等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具來實(shí)現(xiàn)對市場的引導(dǎo),而是往往通過直接限定產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格、直接限定市場準(zhǔn)入資格等方式直接干預(yù)市場;在這種干預(yù)背后,往往有著地方、部門利益或其代理人的身影。在西方意義上的市場經(jīng)濟(jì)中,政府基本上不直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而是奉行較為嚴(yán)格的市場自主主義。正是這種與西方之間的差異使得中國的政府機(jī)構(gòu)更多地直接參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,從而為某些行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭提供了滋生的土壤。為了防止政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)可能給市場競爭帶來的負(fù)面影響,就必須在法律的層面上對反行政壟斷予以適當(dāng)?shù)闹贫刃园才?。目?我國的市場經(jīng)濟(jì)體制改革尚有待進(jìn)一步完善,國家在諸多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍保留了相當(dāng)?shù)男姓?quán)力,國有企業(yè)在相當(dāng)多的可競爭市場還有著相當(dāng)?shù)闹淞?。國家通過掌握國有企業(yè)來控制國家經(jīng)濟(jì)命脈,不會(huì)輕易放棄對國有企業(yè)尤其是國有壟斷企業(yè)的直接控制。同時(shí)由于我國的稅收成本很大,國家通過維持和掌握國有壟斷企業(yè),可以直接取得其利潤而節(jié)省稅收成本。在公用事業(yè)和技術(shù)密集性產(chǎn)業(yè),大部分國有壟斷企業(yè)都是由中央部門和地方政府直接審批或投資而形成,政府和這些企業(yè)間有一種天然的“父子情結(jié)”。1出于上述種種原因,各級政府有著保護(hù)國有企業(yè)壟斷地位甚而助長其壟斷行為的體制性傾向,而這種政企不分或者說關(guān)系密切正是行政壟斷產(chǎn)生的重要原因。在向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡中,適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的管理體制還沒有完全建成和完善,經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)對一些經(jīng)濟(jì)行為還沒有明確是否應(yīng)該干預(yù),應(yīng)該如何干預(yù),此時(shí)舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的某些做法也還沒有完全消除,甚至在一些微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里指令性計(jì)劃仍起著決定性作用。政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象仍然在相當(dāng)范圍內(nèi)存續(xù),從而為地方政府與地方企業(yè)結(jié)成利益共同體限制競爭,或行業(yè)部門主管機(jī)關(guān)與該行業(yè)企業(yè)結(jié)成利益共同體限制競爭提供了客觀條件。(二)中央與地方財(cái)政負(fù)責(zé)原則以行政壟斷中最重要的地區(qū)封鎖行為為例,在地方政府濫用行政權(quán)力、不當(dāng)干預(yù)地區(qū)間市場競爭的背后,實(shí)際上有其深刻的人事及財(cái)稅制度根源。從激勵(lì)結(jié)構(gòu)來說,我國地方政府具有雙重特征:他們一方面是“經(jīng)濟(jì)參與人”,即像任何經(jīng)濟(jì)主體一樣關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益。1980年實(shí)行的財(cái)政“分灶吃飯”和1994年推行的以劃分稅種為基礎(chǔ)的分稅制財(cái)政體制,2對于深化財(cái)稅制度改革、理順中央與地方財(cái)稅關(guān)系都起到了積極的作用。但與此同時(shí),財(cái)政包干和各種地方稅設(shè)置后,財(cái)政狀況的好壞直接關(guān)系到地方的經(jīng)濟(jì)利益,因此地方政府與地方企業(yè)、尤其是與地方國有企業(yè)不可避免地在相當(dāng)多的方面形成了利益共同體,因而也導(dǎo)致了地方保護(hù)主義的產(chǎn)生。按照公共產(chǎn)品的層次性劃分,全國性公共產(chǎn)品和事項(xiàng)應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé);兼有全國性和地方性公共產(chǎn)品特征的事項(xiàng)應(yīng)由中央和地方政府共同承擔(dān),并按具體項(xiàng)目確定分擔(dān)的比例;中央政府負(fù)有直接或間接責(zé)任,但由地方政府提供更有利于提高效率的事項(xiàng),應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé),中央政府根據(jù)具體事項(xiàng)給予轉(zhuǎn)移支付,幫助地方完成;其他地方性公共產(chǎn)品和服務(wù),應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。如果中央的財(cái)權(quán)比例低于事權(quán)比例,就會(huì)削弱中央宏觀調(diào)控能力,無力保證縮小地區(qū)間差距和正常履行國防、外交等全國性公共事務(wù);但如果中央的財(cái)權(quán)比例比事權(quán)比例高得太多,也會(huì)帶來一系列的負(fù)面效應(yīng)。自1994年實(shí)行分稅制后,我國中央與地方政府的財(cái)政收支狀況與分稅制前相比呈“反向剪刀狀”,地方政府財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的比例逐漸減少,財(cái)力上移。但同時(shí)地方財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出比例不斷增大,造成地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱。這種情形之下,地方政府必然轉(zhuǎn)向另一種約束激勵(lì)機(jī)制擴(kuò)大財(cái)源,使得地方保護(hù)主義有了直接的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。全國財(cái)政收支總額及中央與地方所占比例如下表所示(單位:億元,%)3從上表可以清晰看出,自八五時(shí)期以來,地方政府財(cái)政支出的比例大大高于財(cái)政收入的比例,財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配,它們在國家財(cái)稅體制中獲得的財(cái)政收入無法彌補(bǔ)財(cái)政支出。這使得地方政府在履行公務(wù)時(shí)面臨較大的財(cái)政壓力,由此使得它們特別關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)利益以避免入不敷出,進(jìn)而從事地區(qū)封鎖行為有了直接的經(jīng)濟(jì)誘因。此外,對于具有濃厚中國特色的事業(yè)單位而言,“體制內(nèi)人員,體制外收入”的制度安排使得人員編制為國家計(jì)劃內(nèi),財(cái)政收入?yún)s在相當(dāng)程度上依靠市場化運(yùn)作,這使得事業(yè)單位游離于政府與市場的邊緣,成為一種“灰色地帶”。1978年改革之前,絕大部分事業(yè)單位均為財(cái)政全額撥款;而改革后,事業(yè)單位財(cái)政撥款由全額撥款改為全額撥款、差額撥款、自收自支等三種形式。鼓勵(lì)事業(yè)單位創(chuàng)收,減少財(cái)政撥款就成為改革開放以來事業(yè)單位改革的主旋律之一。這使得事業(yè)單位及其上級主管部門具有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去扭曲公共服務(wù)市場,導(dǎo)致一些事業(yè)單位“創(chuàng)收”的積極性很高,使其具有了依據(jù)其上級行政主管部門或其自身享有的一定行政權(quán)力去從事行政壟斷行為以獲取經(jīng)濟(jì)收入的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。這種制度安排的用意是減少政府財(cái)政支出,在特定歷史時(shí)期降低財(cái)政負(fù)擔(dān),但是卻在日后成為事業(yè)單位從事行政壟斷的背后推手,并沿襲至今。(三)改變地方官員的考核手段行政機(jī)關(guān)是由行政官員組成的,遏制行政壟斷關(guān)鍵在于對于行政官員的管理。在另一方面,政府官員同時(shí)也是“政治參與人”,他們關(guān)注政治收益和職位晉升,各地的官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為財(cái)稅和利潤而競爭,同時(shí)也在“官場”上為各自職位的晉升而競爭。上世紀(jì)80年代初期實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)的重大改革使地方官員的晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效掛鉤。改革開放以后,干部考核制度著重強(qiáng)調(diào)“政績”,經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為考核地方官員業(yè)績的最重要指標(biāo)。目前的干部考核制度使得政府官員為了職位的升遷和自己政治生涯的考慮,必然會(huì)想方設(shè)法增加自己任期內(nèi)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù),由此派生出大量拔苗助長的政績工程。行政機(jī)關(guān)可資利用的最大資源就是手中的行政權(quán)力,由此使得它們?yōu)E用行政權(quán)力不當(dāng)干涉市場競爭有了強(qiáng)烈的個(gè)人動(dòng)機(jī),也為行政壟斷的產(chǎn)生提供了滋生的土壤和空間。改革政府官員的政績考核體系,政績考核方式將引導(dǎo)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的政策方向,因此建立科學(xué)的地方政府績效評價(jià)體系有利于削弱地方保護(hù)主義的動(dòng)機(jī),打破以往單一的經(jīng)濟(jì)增長速度指標(biāo),并關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和實(shí)在的民生問題,如環(huán)保指標(biāo)、扶貧指標(biāo),教育、醫(yī)療指標(biāo)等。政績的評價(jià)應(yīng)建立在當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)情況的基礎(chǔ)上,而不能強(qiáng)行提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,另外政績的考核應(yīng)將上級政府的考核同非政府組織的考核和當(dāng)?shù)鼐用竦臐M意度結(jié)合起來。4三、中國反壟斷法的特點(diǎn)是行政壟斷(一)壟斷的界定:政府對微觀經(jīng)濟(jì)的職能在傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)國家里,競爭發(fā)展的一個(gè)必然現(xiàn)象——壟斷主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性壟斷,而極少存在行政壟斷問題。與此相反,我國的市場經(jīng)濟(jì)體制從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而來,沒有經(jīng)過像資本主義國家那樣的長期自由競爭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,經(jīng)濟(jì)性壟斷就遠(yuǎn)不如傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟(jì)國家的那么普遍和復(fù)雜,也沒有演變成最為嚴(yán)重的壟斷問題?！坝捎诙嗄陙碛?jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想,或者由于尚不成熟的市場條件,我國經(jīng)濟(jì)生活中的限制競爭主要的仍然不是來自企業(yè),而是來自舊體制下的行政權(quán)力?！?中國反壟斷立法過程的舉步維艱與對于行政壟斷問題的激烈爭論密切相關(guān)。發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家反壟斷法的目標(biāo)指向經(jīng)濟(jì)性壟斷,而由于我國當(dāng)前處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期間,官商不分的歷史傳統(tǒng)使得行政權(quán)力有滲入市場競爭的傾向存在,行政壟斷成為中國最重大的壟斷問題,因而反壟斷法的內(nèi)容和形式不同于其他國家,反行政壟斷成為中國反壟斷法的重大訴求之一。我國于1993年頒布《反不正當(dāng)競爭法》之后,1994年5月就成立了反壟斷法起草小組。在歷時(shí)長達(dá)13年之久的起草過程中,對是否將行政性壟斷納入反壟斷法一直有著激烈的爭論。中國反壟斷法遲至2007年8月才出臺,一個(gè)重要原因就是對行政壟斷應(yīng)否在反壟斷法中予以規(guī)定存在著嚴(yán)重的分歧。由于政府對市場經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù),政府部門之間、中央與地方政府之間權(quán)力界限不明確,行政權(quán)力與市場的界限不清晰,使得濫用行政權(quán)力排除或限制競爭的行為很嚴(yán)重,引起社會(huì)公眾的普遍關(guān)注。因此造成在我國市場中的壟斷除了經(jīng)濟(jì)性壟斷外,還有其他市場經(jīng)濟(jì)國家較少存在的行政性壟斷行為,即政府不當(dāng)干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)所形成的壟斷,亦即行政壟斷?？梢哉f,政府在微觀經(jīng)濟(jì)層面保留的相當(dāng)權(quán)力以及行政壟斷的大量和普遍存在,是我國市場經(jīng)濟(jì)中的壟斷問題與西方發(fā)達(dá)國家的重大區(qū)別之一。在西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家中,反壟斷法的目標(biāo)單一、集中于經(jīng)濟(jì)性壟斷,壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和經(jīng)濟(jì)力量過度集中是反壟斷法的三大實(shí)體制度,并無行政壟斷的存在空間。6行政壟斷具有雙重法律性質(zhì),它首先是濫用行政權(quán)力的行為,濫用是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力超越了其合法權(quán)限,是一種缺乏法律依據(jù)的行政行為,所以行政壟斷是一種行政違法行為,在行政法上應(yīng)受到譴責(zé)和制止;其次行政壟斷還具有與經(jīng)濟(jì)性壟斷相同的法律性質(zhì),即限制、排除了市場競爭,造成了經(jīng)濟(jì)效率的下降并對消費(fèi)者的福利帶來了損失。行政壟斷問題在中國的嚴(yán)峻性使得我們不能僅僅將行政壟斷視為單純的濫用行政權(quán)力行為,而是還必須納入反壟斷法的范疇予以規(guī)制。這使得中國反壟斷法的法律體系成為壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)濟(jì)力量過度集中及行政壟斷并重的四大實(shí)體制度,并在反壟斷法行政執(zhí)法和司法審查領(lǐng)域引入了以濫用行政權(quán)力干預(yù)市場競爭為對象的內(nèi)容,從而在體系上顯著區(qū)別于西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家。(二)反行政壟斷是反壟斷法的中國特色1.社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制以史為鏡,可以知興替。正是中國的歷史和傳統(tǒng)決定了行政壟斷規(guī)制的中國特色。中國的基本國策決定了我們的有中國特色的社會(huì)主義道路。目前推行的進(jìn)一步的市場經(jīng)濟(jì)改革,建立的不是西方發(fā)達(dá)國家意義上的市場經(jīng)濟(jì),而是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,這種體制決定了政府在市場經(jīng)濟(jì)中相對于西方國家更加積極的角色,即《憲法》第15條規(guī)定的“完善宏觀調(diào)控”。國家注重對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控,以彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)本身可能存在的缺陷和負(fù)面影響。在這一宏大背景之下,相對于西方發(fā)達(dá)國家,中國的行政機(jī)關(guān)更容易和更傾向于直接干預(yù)微觀的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,這就使得行政壟斷有了滋生的土壤和空間。中國實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),這種市場經(jīng)濟(jì)注重國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控,政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)將長期存在,這就使得行政壟斷也將在我國長期存在。在這個(gè)意義上,中國在《反壟斷法》中正式規(guī)定行政壟斷,反映了我國現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況,也體現(xiàn)了反壟斷法的特色所在。2.將行政壟斷納入反壟斷法體系之中行政壟斷具有雙重法律性質(zhì),它首先是濫用行政權(quán)力的行為,濫用是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力超越了其合法權(quán)限,是一種缺乏法律依據(jù)的行政行為,所以行政壟斷是一種行政違法行為,在行政法上應(yīng)受到譴責(zé)和制止;其次行政壟斷還具有與經(jīng)濟(jì)性壟斷相同的法律性質(zhì),即限制、排除了市場競爭,造成了經(jīng)濟(jì)效率的下降并對消費(fèi)者的福利帶來了損失,它同樣是一種壟斷行為,在反壟斷法上受到譴責(zé)和禁止。7中國的立法必須考慮到行政壟斷將在中國長期存在的客觀事實(shí),并對這一客觀事實(shí)提供相應(yīng)對策,就有必要在