土地整理儲備中心項目的運作模式及風(fēng)險研究

土地整理儲備中心項目的運作模式及風(fēng)險研究

高等教育園區(qū)、物流園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等大型綜合開發(fā)項目一直是受許多市政府重視的新經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，積極為城市發(fā)展做出貢獻。政府成立的項目管理單位(高教園區(qū)建設(shè)管理辦公室或物流園區(qū)建設(shè)管理辦公室等)承擔這類項目的全部開發(fā)建設(shè)工作,但項目賴以存在的土地資產(chǎn)的開發(fā)權(quán)卻在土地整理儲備中心(簡稱土地中心)的手里,土地開發(fā)權(quán)責(zé)不一致的問題成為項目發(fā)展的障礙。項目管理單位對投資風(fēng)險的控制原有土地政策下,土地所有權(quán)通常劃歸項目管理單位掌控,項目管理單位通過土地的出讓/出租或作價入股來獲取收益,收益的絕大部分歸項目管理單位所有,部分上繳上級財政。項目管理單位具備了進行項目投資和運營的資金基礎(chǔ),是以項目盈利為目的的管理。項目管理單位如果具備謀取部門利益的管理取向,就很難再兼顧項目對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展或者社會公益事業(yè)的影響。同時這種管理方式往往導(dǎo)致幾種不好的結(jié)果:一是項目管理單位在利益驅(qū)使下更看重自身贏利,難以完成政府通過項目建設(shè)帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的目標;二是項目管理單位出于謀求自身利益最大化的目的,往往把更好的項目資源劃歸己有,甚至在公開招標選擇上,出現(xiàn)弄虛作假現(xiàn)象,造成項目壟斷,挫傷其他戰(zhàn)略投資者的積極性;三是項目管理單位在謀求自身盈利最大化的同時,往往會參與具體項目或多項目的投資,從而面臨投資失敗的風(fēng)險,一旦投資失敗,就會造成國有資產(chǎn)的損失,成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的巨大包袱。這三種情況的出現(xiàn),是導(dǎo)致國內(nèi)大型綜合開發(fā)項目經(jīng)常失敗的主要原因。正是看到了綜合開發(fā)項目管理的弊端,政府出臺了新的土地政策,土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)由土地中心掌控。新政策下,項目管理單位很難通過土地的出讓/出租或者作價入股來獲取收益,絕大部分土地收益都上繳財政,管理單位只留取基本的開發(fā)成本和管理費用。在這種情況下,項目管理單位就失去了項目投資運營的資金基礎(chǔ),只能采用不以盈利為目的的公共職能管理方式,該方式主要通過項目管理單位代行政府職能,進行園區(qū)綜合管理。這種方式的不盈利性和政府代管性保障了項目對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用,同時也能做到公開、公平、公正地選擇建設(shè)開發(fā)商,因而確保項目能按政府要求進行建設(shè)。政府主導(dǎo),土地開發(fā)的動態(tài)平衡從政府目標來看,政府建設(shè)大型綜合性項目是借助項目的運作推動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展,而投融資體制改革決定了政府在項目上的直接投資將越來越少。因此,政府在此類大型綜合性項目上的操作思路,必然是以政府為主導(dǎo)。政府主導(dǎo)作用體現(xiàn)在項目的短期收益和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的長期收益上平衡,落實到土地層面上,就是要做到土地開發(fā)的動態(tài)平衡。按照現(xiàn)有的土地政策,土地的開發(fā)與出讓均由土地中心操作,但是大型綜合性開發(fā)項目的特殊性決定了土地中心并不適合操作此類項目的土地經(jīng)營。1.土地中心的日常職能和組織機構(gòu)功能缺失在新政策下,大型綜合性開發(fā)項目的土地經(jīng)營應(yīng)該由土地中心來操作。但是大型綜合性開發(fā)項目不同于一般的單一性項目,它關(guān)系到地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展,必須從全局的戰(zhàn)略定位考慮,項目的運作更需要政府各個部門的配合,靠土地中心的力量是不夠的。項目運作需要概念設(shè)計能力、規(guī)劃設(shè)計能力、融資能力、招商能力以及專業(yè)能力(如物流基地、高教園區(qū)管理)等,而土地中心的日常職能是土地的整理、儲備、出讓和管理,運作大型綜合性項目顯然超出了土地中心的日常職能范疇。如果由土地中心來單獨進行大型綜合性開發(fā)項目的土地經(jīng)營,勢必會給土地中心帶來兩方面的問題:一方面,這類項目涉及各部門之間的關(guān)系和項目建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃,土地中心本身難以駕馭;另一方面,項目運作給土地中心提出的專業(yè)要求(如物流基地、高教園區(qū)等的專業(yè)運作經(jīng)驗)迫使土地中心必須專門成立特殊的辦事機構(gòu),這種專門辦事機構(gòu)所培養(yǎng)的核心能力在土地中心的常規(guī)工作中得不到利用,造成資源浪費,也給土地中心增加了人力、物力和工作量上的負擔。因此,土地中心并不是大型綜合開發(fā)項目土地的最佳操作機構(gòu)。2.項目標準規(guī)劃管理單位大型項目的操作需要具備多方面能力,并不是單個政府部門所能夠完成。在實際運作中,政府往往成立由各相關(guān)部門組成的“管委會”來負責(zé)項目,以便于協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系,并在“管委會”下設(shè)辦公室,負責(zé)項目的戰(zhàn)略制定、項目規(guī)劃、土地的一級開發(fā)、招商和土地出讓以及項目的綜合管理等。這個辦公室就是前面所定義的項目管理單位的一種形式。在項目前期操作過程中,項目管理單位需根據(jù)項目定位進行土地規(guī)劃條件的設(shè)計、土地一級開發(fā)的項目管理等。在招商過程中,該機構(gòu)要根據(jù)項目的具體情況,研究行業(yè)特點、潛在投資者和行業(yè)的運行規(guī)律,并根據(jù)項目的資金平衡情況和項目建設(shè)目的做出相應(yīng)的土地出讓方案。整個土地的經(jīng)營過程,名義上是土地中心履行職能,實質(zhì)上是項目的管理單位在進行土地的操作。項目管理單位承擔著項目運營管理的責(zé)任,也是大型綜合開發(fā)項目中土地經(jīng)營者的最佳選擇。3.土地中心對項目管理單位的授權(quán)委托土地中心和項目管理單位都屬于政府辦事機構(gòu),兩者的目標是不矛盾的。由于土地中心掌控著土地的操作權(quán),而項目管理單位作為項目土地的操作者更為合適,土地中心可通過授權(quán)委托的方式委托項目管理機構(gòu)進行操作,即項目管理單位在項目的土地一級開發(fā)和招商出讓環(huán)節(jié)代理土地中心的職能。土地中心委托物流辦代理土地一級開發(fā)和產(chǎn)出的職能,并兼顧土地互通大岳咨詢公司最近運作的一個物流基地項目就涉及到土地如何操作的問題。該物流基地要實現(xiàn)市里規(guī)劃物流基地和帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的雙重目標,而且要實現(xiàn)土地開發(fā)的資金平衡。因此,項目不但要根據(jù)物流用地的特點規(guī)劃物流用地,而且還要根據(jù)資金平衡的需要安排部分商業(yè)用地,在土地開發(fā)計劃和資金使用計劃上也要合理安排。在招商方面,既要考慮引入的投資者符合物流基地發(fā)展戰(zhàn)略的要求,又要符合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要,還要使地價的出讓水平能夠達到預(yù)期效果。如此復(fù)雜的項目如果沒有專門的機構(gòu)來運作并協(xié)調(diào)各方關(guān)系是不可能實現(xiàn)的。物流辦代表政府行使物流基地的建設(shè)和未來管理職能,但是物流辦沒有土地一級開發(fā)和土地出讓的權(quán)利。作為土地的掌控者,土地中心如果要實現(xiàn)這個項目,必然需要成立一個專門的機構(gòu)來滿足項目運作的要求,而且還未必能夠協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。站在區(qū)政府角度,這顯然是資源的浪費,是無效率的。因此,大岳建議土地中心、委托物流辦代理土地一級開發(fā)和出讓的職能,并通過授權(quán)委托明確雙方的法律關(guān)系。這樣即滿足了政府的政策要求,同時兼顧了大型綜合開發(fā)項目的土地操作特殊性問題。這種操作方式使得項目中土地經(jīng)營的責(zé)權(quán)利得到統(tǒng)一,既調(diào)動了各方面的積極性,也理順了各方關(guān)系。大型綜合性項目的土地操作關(guān)鍵要把握好兩個方向:一是不能按照舊有的操作思路將土地作為項目的資產(chǎn)來經(jīng)營,這是新土地政策所不允許的;二是要認識到大型綜合性開發(fā)項目具有的特殊性,決定了它不可能走常規(guī)的土地操作方式,而是要在政策允許的框架內(nèi)結(jié)合實際進行創(chuàng)新。土地中心將土地一級開發(fā)職能委托給項目管理單位后,就形成了明確的職責(zé)劃分:由項目管理單位代表土地中心對土地一級開發(fā)單位進行管理,土地中心負責(zé)與土地一級開發(fā)單位簽訂合同并控