合作制公證處的公信力建設

早在1946年，中共領導下的解放區(qū)就引入了蘇聯的公證體系，建立了簡樸的無產階級工農公證體系。隨著新中國成立，由市和縣級的人民法院主負責，我國進一步以蘇聯的公證制度為基礎，建立和完善了中國公證制度的雛形。隨著1951年9月《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》的頒布，公證工作逐漸規(guī)范化。到了2000年7月，為加快公證工作改革和發(fā)展，盡快建立健全適應社會主義市場經濟要求的公證制度，國務院批準司法部印發(fā)《關于深化公證工作改革的方案》。之后到了2005年8月，第十屆全國人大常委會第十七次會議審議通過了《中華人民共和國公證法》（以下簡稱《公證法》），系統性全面性地總結了新中國成立以來公證改革發(fā)展的成效，并借鑒了歐美法學系的公證事業(yè)理論成果，確定了中國特色社會主義框架下的公證制度，明確了公證機構、從業(yè)人員以及公證程序和法律責任。我國的公證事業(yè)也因此邁入新的發(fā)展時期。［1］時至今日，我國的公證制度經歷了近二十年的社會性發(fā)展，在社會保障、民生和市場經濟多方領域密切參與，社會總體評價較正面，但是仍存在一些不足，公信力建設便是其中之一。一、公證公信力的含義（一）公證公信力的兩種定義公證是一項國際通行的預防糾紛的法律制度，隸屬于程序法，即對非爭議、非訴訟等既存事項的真實性、合法性的證明活動，從而實現預防糾紛、保障各方主體的合法權益，為社會構建信用環(huán)境?！肮帕Α敝肮?，非國家公權力之“公”，而是社會公眾之“公”，按照日本學者鳩山博士其論文《論不動產物權得失變更的公信主義與公示主義》所定義的，公信力是指民法上的公平公開誠信效力，既是公平正義之“公”、公共利益之“公”，亦指“使社會公眾信任的力量”。［2］而在我國，黨的十八大之后進入社會主義法治建設的新時代，黨的二十大報告對我國的法治建設提出了新的要求。其中，作為法治建設底層驅動的公證領域，公證公信力的建設，主要維系在社會誠信與法治的聯結作用。正如習近平總書記多次強調的：“要進一步提高政法工作的親和力和公信力”。作為與底層人民群眾日常法務建設最為密切的公證事業(yè)，除了親和以外，公信力的建設對于締造締約精神，完善法治戰(zhàn)略在底層的落地，便顯得尤為重要。（二）公證公信力的社會化定義在中國特色社會主義法治建設的環(huán)境中，公證公信力的社會定義，主要體現在公證所面對的兩個對象層面上。公證的面向對象，例如社會公民、企業(yè)組織、事業(yè)單位等，對于公證結果的認同和接受，構成了公證公信力中的“誠信”。通過這些組織或個體對象的認同，公證在對于這些主體的公信力構建過程中，同時也擔負著社會誠信體系搭建的社會責任，公證的公信力則代表著社會管理職能。公證在辦理的過程中，遵循的相關法律和執(zhí)法指導意見也逐步完善，例如2021年1月施行的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）和2021年7月國家發(fā)改委、司法部聯合印發(fā)的《關于進一步完善公證服務價格形成機制的指導意見》，公證部門實際上體現了上級司法機構法治管理職能的民生領域延伸。公證前中后過程中的相關法制標準、規(guī)范與文書記錄，自下而上地從公證對象通過公證處和公證辦理人員傳遞到司法機構。以此，通過雙向的循環(huán)，完成了社會法治化的環(huán)境生態(tài)閉環(huán)建設。（三）公證公信力的市場經濟現狀進入市場經濟以來，公證服務的需求量與日俱增，在市場經濟中扮演著重要角色。公證公信力的建設對于市場經濟的建設，有著法治上的指導意義。此外，公證業(yè)務的模式，本身也是市場經濟的一部分。在市場經濟尚未受到全球化的影響之前，公證業(yè)務多是政府法制部門引導下的職能行為。而隨著我國市場飛速發(fā)展，國家經濟結構產生重大變化，再加上全球化引入了西方歐美服務制公證體，市場信用環(huán)境尚不足以支持新時代的市場經濟實際要求，于是公證轉而從政府職能的性質向市場服務的性質轉變。但在轉型改革的過程中，公證本身出現了發(fā)展過快、擴張過猛、人員良莠不齊、職業(yè)道德缺失等種種問題，進而導致公證的公信力建設出現停滯乃至倒退的現象。為此，在公證領域，亟需從法治和行業(yè)規(guī)章上的規(guī)范合法化指導，重建并提升公證的公信力。隨著《民法典》的施行，公證公信力建設要求更是提到了前所未有的社會高度。公證的公信力程度，決定著社會民生和公共管理事務的法治規(guī)范和標準化推進。二、我國公證公信力缺失的原因正如上節(jié)所說，我國公證公信力缺失的宏觀原因，是公證面向市場的快速擴張與公證領域的規(guī)范化標準化制度缺失。而更進一步地從我國的公證制度發(fā)展史來看，公證辦證數量和種類迅速攀升，為建立社會主義市場經濟秩序發(fā)揮了不可替代的職能作用，然而，由于市場經濟的逐利慣性，少數公證機構及公證人員在追逐經濟效益的同時忽視了公信力的建設，公證的公信力受到公眾的質疑與懷疑，負面報道頻繁見諸媒體。筆者認為，公證公信力缺失的原因，主要有以下幾個方面：（一）制度方面的原因我國的公證制度尚未形成健全的體系和標準化的流程。雖然有《公證法》和《公證程序規(guī)則》對公證活動作出了概括性的規(guī)定，但對于具體到詳細的公證流程和法定公證事項，并沒有全面系統的準則要求。且在實際辦理過程中，公證員自由裁量權大，考慮到公證人員的工作飽和度，并沒有詳細的公證審核和后續(xù)改進機制。同時，公證機構的自身定性不明確，行政機構、事業(yè)單位、合作制，各種身份兼有，合作制公證處的收益直接與辦證數量成正比，少數公證員在經濟利益誘惑下抵制不住，參與到與公證對象的公證欺騙中。此外，隨著公證市場化的快速擴張，公證機構與日俱增且良莠不齊，極易形成惡性競爭，互相壓價競爭、降低標準、縮減公證流程等不規(guī)范不標準行為時有發(fā)生，使得社會公眾對公證的信賴度逐漸降低。（二）公證人員配置及素質問題公證人員配置滿足不了日益增長的公證業(yè)務的需要。得益于法治社會全面深化改革，我國的公證需求呈井噴式增長，傳統民事、新型金融、保全證據、涉外業(yè)務、遠程視頻等為公證機構增添了不少業(yè)務量。然而，與之相應的公證人員的數量，增長卻是極為緩慢的，這導致大量公證員的日常工作飽和度激增，公證業(yè)務的數量和強度超過個人承受能力。大量增長的公證需求與捉襟見肘的公證人員，勢必會出現個別審查的疏漏，導致公證書失實。另外，公證業(yè)務涉及社會各個領域，縱向上涵蓋政府事業(yè)、商業(yè)行為和民生民用，橫向上囊括工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)、民生等各個行業(yè)，這需要公證員具備且精通各個領域的基本知識，而我國公證員的準入年齡為25周歲，這一年齡相較于專業(yè)性極強的公證法律職業(yè)年齡還稍顯稚嫩，部分年輕公證員缺乏社會閱歷，盲目輕信，抓不住審查重點，導致公證審核深度不夠。（三）社會誠信問題我國《民法典》規(guī)定了誠實信用原則。然而對于失信和違規(guī)的懲罰機制不夠健全，信用缺失的行為也較為常見。公證實踐中經常發(fā)現申請人惡意偽造證據，損害他人合法利益，利用公證操作其違法目的，惡意騙取公證書。面對這些情況，公證機構在辨明真?zhèn)魏?，最大的處罰和懲戒措施往往也只是拒絕辦理。導致相關信用缺失人員可以改頭換面，更換其他的公證處進一步進行嘗試。公證領域缺乏有效的懲罰機制，更沒有體系化的行業(yè)信用黑名單制度，公證的公信力便輕易地成為了惡意申請人的利用目標。三、新形勢下公證公信力建設的出路公證的重要性已逐漸被社會所認同和重視，公證在公共和個人權益的維護、公共秩序的保障等方面的作用越來越不可被替代。但隨著社會的不斷進步、法治觀念的深入人心，公證自身也要在行業(yè)觀念、制度等方面進行轉型和深化，以適應社會經濟發(fā)展的新要求。這個過程面臨著不少困難，對合作制公證處來說更是挑戰(zhàn)重重，因此，我們必須深刻反思，做好準備，才能在新形勢下公證公信力建設的道路上一路前行，讓公證制度發(fā)揮應有的制度優(yōu)勢。（一）黨建引領，不忘公證初心習近平總書記在黨的二十大報告中強調指出：“我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，圍繞保障和促進社會公平正義，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”。因此，合作制公證處的公信力建設，重中之重，必須牢牢以黨建引領，樹立社會主義核心價值觀，以社會主義法治理念為指導，深刻學習法治內涵。公證人員要始終堅持黨對一切公證工作的領導，堅持實事求是、人民中心、知行合一，不忘公證初心，牢記使命，不斷創(chuàng)新公證事務，做到公證取信于民，取信于社會，為全面依法治國的總目標，為堅持和發(fā)展中國特色社會主義提供公證保障。（二）建立健全公證法律體系我國目前公證工作所面臨的困境，很大程度歸結于我國公證法律體系的不完善。公證活動需要在健全、完善的法律體制下依法定的程序進行、開展，實現程序正義與實體正義。因此，我們必須加快建立健全公證法律體系，制定相應的法律、法規(guī)、規(guī)章、細則來配套《公證法》《公證程序規(guī)則》的實施，形成明確、統一的程序規(guī)則，限制公證員自由裁量權的濫用。而且必須將法定公證事項明確納入《公證法》，完善公證工作的預防、監(jiān)督、問責、賠償機制，同時，應當結合地方自身的實際情況，重視地方公證的建章立制工作，制定符合本地特色的規(guī)章制度，最大程度上贏得公眾對公證機構的信任。（三）提高公證人員法律信仰和執(zhí)業(yè)能力作為公證法律工作者必須信仰與敬畏法律，引導其遵守執(zhí)業(yè)紀律和職業(yè)道德，樹立法治觀念，加強其職業(yè)榮譽歸屬感。在更大格局的價值觀引導上，也要倡導全員將建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家作為我們忠貞不渝的奮斗目標。作為公證員，必須具有扎實的專業(yè)功底，熟練掌握和運用法律知識，對公證業(yè)務涉及的領域要系統地掌握了解，不斷學習新的法律法規(guī)，不斷擴寬服務領域，推動公證事業(yè)的不斷發(fā)展。公證員在執(zhí)業(yè)過程中，必須客觀中立，將公信力作為自己的職業(yè)標桿，將公證審查制度貫穿于公證受理、審核、出證、復查等各環(huán)節(jié)，尊重事實和證據，做到依法執(zhí)業(yè)、公正執(zhí)業(yè)、誠信執(zhí)業(yè)，確保公證證明真實、合法、有效。（四）強化公證監(jiān)管力度公證的職能在于預防糾紛、減少訴訟，同時也在于維護社會的公平公正，保障各方主體的合法權益。只有社會公眾切實體會到公證帶來的正義感，才能有效提升公證的公信力，這就需要外界的監(jiān)管保障。目前，我國實行的是司法行政機關及公證協會共同進行監(jiān)管，這種“兩結合”的監(jiān)管方式，首先要明確各自監(jiān)管的范圍和職責，互相配合，提高監(jiān)管效率；其次監(jiān)管部門要把加強公證公信力建設作為公證監(jiān)管工作的主題，充分發(fā)揮規(guī)范、管理作用，制定和推進公證機構總體布局規(guī)劃和執(zhí)業(yè)規(guī)范建設，規(guī)范收費標準和保險制度，完善公證信息平臺建設等，監(jiān)管部門要定期檢查、抽查公證卷宗，審查公證活動的合法性，定期開展公證隊伍的培訓學習、技能培訓、學術交流，提高公證人員執(zhí)業(yè)能力和職業(yè)素質。（五）改變傳統“以證易證”辦證模式公證機構的公信力是國家法律的權威和中立的結合，在這一點上，公證相較于法院、律所更有優(yōu)勢。在這種社會責任之下，公證機構應該努力打破傳統的“以證易證”辦證模式，以人為本，淡化商業(yè)色彩，想群眾之