城市發(fā)展戰(zhàn)略與總規(guī)編制

第六章城市發(fā)展戰(zhàn)略與總規(guī)編制★內(nèi)容提要一、城市發(fā)展戰(zhàn)略研究二、城市總體規(guī)劃編制三、城市性質(zhì)與規(guī)模研究四、城市總體布局研究一、城市發(fā)展戰(zhàn)略(規(guī)劃綱要)研究城市總體規(guī)劃編制一般分成兩個階段：城市規(guī)劃綱要(發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃)編制和規(guī)劃編制。（1）戰(zhàn)略目標(biāo)戰(zhàn)略目標(biāo)是發(fā)展戰(zhàn)略的核心。城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展方向是統(tǒng)一的，發(fā)展方向通常是定性描述，而發(fā)展目標(biāo)還應(yīng)該有量的規(guī)定。一般而言，城市發(fā)展目標(biāo)的指標(biāo)大致可以分為經(jīng)濟目標(biāo)、社會目標(biāo)和建設(shè)目標(biāo)三大類系統(tǒng)的指標(biāo)。（2）戰(zhàn)略重點戰(zhàn)略重點是指對城市發(fā)展具有全局性或關(guān)鍵性意義的問題。戰(zhàn)略重點具有階段性，通常表現(xiàn)在：競爭中的優(yōu)勢領(lǐng)域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性建設(shè)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)（3）戰(zhàn)略措施戰(zhàn)略措施是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的步驟和途徑，是把比較抽象的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略重點進(jìn)一步具體化的過程。1.城市發(fā)展戰(zhàn)略組成

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是90年代世界各國政府共同承諾和一致接受的人類在21世界保持自身生存與發(fā)展的唯一正確戰(zhàn)略，它強調(diào)避免各種傳統(tǒng)發(fā)展方式的弊端，把實現(xiàn)人與自然的和諧、實現(xiàn)發(fā)展的國家與地區(qū)間平等、實現(xiàn)人類發(fā)展和保護(hù)資源與生態(tài)環(huán)境作為戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略可持續(xù)發(fā)展的人類住區(qū)策略

人類住區(qū)是社會經(jīng)濟再發(fā)展結(jié)構(gòu)體系中的重要基礎(chǔ)。突出了對人類生存權(quán)利的尊重?！吨袊?1世紀(jì)議程》將“人類住區(qū)可持續(xù)發(fā)展”列為我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要部分之一，其中列出6個領(lǐng)域分別為：①城市化與人類住區(qū)管理；②基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善人類住區(qū)功能；③改善人類住區(qū)環(huán)境；④向所有人提供適當(dāng)住房；⑤促進(jìn)建筑業(yè)可持續(xù)發(fā)展；⑥建筑節(jié)能和提高住區(qū)能源利用效率。

SWOT分析：SWOT戰(zhàn)略分析是一種被廣泛應(yīng)用的系統(tǒng)籌劃方法。所謂SWOT，是指優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）、機遇（Opportunities）、威脅（Threats）4個因素的縮寫，其中SW（優(yōu)勢、劣勢）為內(nèi)部因素，OT（機遇、威脅）屬于外部因素。SWOT戰(zhàn)略分析就是根據(jù)這4個因素對所處的環(huán)境和形式進(jìn)行深入的分析，以便充分認(rèn)識、掌握、利用、發(fā)揮有利條件和因素，控制或化解不利因素和威脅，系統(tǒng)評價發(fā)展戰(zhàn)略從而達(dá)到揚長避短，爭取最好結(jié)局的目的。3.戰(zhàn)略規(guī)劃分析方法劇情分析（scenarioanalysis）

劇情（scenario）表示對某一事件未來可能發(fā)生的各種情況的思考，由此產(chǎn)生了眾多不同的假設(shè)方案，這些不同的假設(shè)方案導(dǎo)致不同的結(jié)果。劇情分析法不是試圖對未來的情況做一個準(zhǔn)確的預(yù)測，而是通過一些特定的關(guān)鍵因素在不同的條件下的變化情況，盡可能尋找適應(yīng)未來不確定環(huán)境下更好的解決方案，減少應(yīng)對未來把握不確定而造成的損失。

基于對杭州市都市區(qū)空間發(fā)展時空條件的充分了解，對應(yīng)經(jīng)濟增長速度和方式的變化以及空間環(huán)境的安排形式，設(shè)計了三種都市區(qū)發(fā)展的可能劇情，即人口為400萬、500萬、1000萬三種可能發(fā)展?fàn)顟B(tài)與相關(guān)代價。針對這三種人口規(guī)模分別預(yù)測、規(guī)劃對應(yīng)的都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)。在杭州發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中作了六個主要方面的研究：（1）發(fā)展與危機，（2）文化與精神，（3）理念與目標(biāo)，（4）產(chǎn)業(yè)與路徑，（5）空間與環(huán)境，（6）經(jīng)營與創(chuàng)新。專題一：杭州都市區(qū)功能定位研究專題二：產(chǎn)業(yè)分工與道路擇定專題三：塑造創(chuàng)新的杭州—高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究專題四：提升杭州的中心職能—金融和物流專題五：交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃專題六：杭州都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃專題七：杭州城市風(fēng)貌與城市形象專題八：杭州旅游發(fā)展規(guī)劃專題九：杭州都市區(qū)生態(tài)化建設(shè)專題十：杭州城市的人文與精神專題十一：經(jīng)營城市與制度創(chuàng)新（1）主要任務(wù):研究總體規(guī)劃的重大原則問題，結(jié)合國民經(jīng)濟長遠(yuǎn)規(guī)劃、國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀弧v史、現(xiàn)狀情況，確定城市地域發(fā)展的戰(zhàn)略部署。城市規(guī)劃綱要經(jīng)城市人民政府同意后，作為編制城市總體規(guī)劃的依據(jù)。（2）主要內(nèi)容：論證城市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展條件，原則確定規(guī)劃期內(nèi)城市發(fā)展目標(biāo)；論證城市在區(qū)域發(fā)展中的地位，原則確定市（縣）域城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)與布局；原則確定城市性質(zhì)、規(guī)模、總體布局，選擇城市發(fā)展用地，提出城市規(guī)劃區(qū)范圍的初步意見；研究分析確定城市能源、交通、供水等城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)的重大原則問題，以及實施城市規(guī)劃的重要措施。4.城市總體規(guī)劃綱要

（3）成果:文字說明和示意性圖紙文字說明簡述城市自然、歷史、現(xiàn)狀特點；分析論證城市在區(qū)域發(fā)展中的地位和作用、經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)、發(fā)展優(yōu)勢與制約因素，初步劃出城市規(guī)劃區(qū)范圍；原則確定規(guī)劃期內(nèi)的城市發(fā)展目標(biāo)、城市性質(zhì)，初步預(yù)測人口規(guī)模、用地規(guī)模；提出城市用地發(fā)展方向和布局的初步方案；對城市能源、水源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、重點建設(shè)等主要問題提出原則規(guī)劃意見；提出制訂和實施城市規(guī)劃重要措施的意見。嘉興總體規(guī)劃綱要文本目錄圖紙

區(qū)域城鎮(zhèn)關(guān)系示意圖：圖紙比例為1/500,000－1/1000,000，標(biāo)明相鄰城鎮(zhèn)位置、行政區(qū)劃、重要交通設(shè)施、重要工礦和風(fēng)景名勝區(qū)。

城市現(xiàn)狀示意圖：圖紙比例1/25,000－1/50,000，標(biāo)明城市主要建設(shè)用地范圍、主要干道以及重要的基礎(chǔ)設(shè)施。

城市規(guī)劃示意圖：圖紙比例1/25,000－1/50,000，標(biāo)明城市規(guī)劃區(qū)和城市規(guī)劃建設(shè)用地大致范圍，標(biāo)注各類主要建設(shè)用地、規(guī)劃主要干道、河湖水面、重要的對外交通設(shè)施。其他必要的分析圖紙，如規(guī)劃方案的結(jié)構(gòu)示意圖。專題研究報告

在大綱編制階段應(yīng)對城市重大問題進(jìn)行研究，撰寫專題研究報告。例如人口規(guī)模預(yù)測專題、城市用地分析專題等。嘉興總體規(guī)劃綱要圖紙目錄（4）總體規(guī)劃大綱的審定總體規(guī)劃大綱可由當(dāng)?shù)卣鞴茴I(lǐng)導(dǎo)會同上一級主管部門組織專家進(jìn)行評審，提出深化意見，出具評審意見書?？傮w規(guī)劃編制單位根據(jù)審定的大綱編制城市總體規(guī)劃。1.城市總體規(guī)劃的主要任務(wù)綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展?fàn)顟B(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地，合理配置城市各項基礎(chǔ)設(shè)施，處理好遠(yuǎn)期發(fā)展與近期建設(shè)的關(guān)系，指導(dǎo)城市合理發(fā)展。2.城市總體規(guī)劃的期限城市總體規(guī)劃的期限一般為20年，同時應(yīng)當(dāng)對城市遠(yuǎn)景發(fā)展作出輪廓性的規(guī)劃安排。近期建設(shè)規(guī)劃是總體規(guī)劃的組成部分，應(yīng)當(dāng)對城市近期的發(fā)展布局和主要建設(shè)項目作出安排。近期建設(shè)規(guī)劃期限一般為5年。建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃的期限可以為10年至20年，近期建設(shè)規(guī)劃可以為3年至5年。二、城市總體規(guī)劃編制（1）對市和縣轄行政區(qū)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)體系、交通系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、風(fēng)景旅游資源開發(fā)進(jìn)行合理布置和綜合安排。（2）確定規(guī)劃期內(nèi)城市人口及用地規(guī)模，劃定城市規(guī)劃區(qū)范圍。（3）確定城市用地發(fā)展方向和布局結(jié)構(gòu)，確定市、區(qū)中心區(qū)位置。（4）確定城市對外交通系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和布局，編制城市交通運輸和道路系統(tǒng)規(guī)劃，確定城市道路等級和干道系統(tǒng)、主要廣場、停車場及主要交叉路口形式。（5）確定城市供水、排水、防洪、供電、通訊、燃?xì)狻⒐?、消防、環(huán)保、保衛(wèi)等設(shè)施的發(fā)展目標(biāo)和總體布局，并進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。（6）確定城市河湖水系和綠化系統(tǒng)的治理、發(fā)展目標(biāo)和總體布局。3.城市總體規(guī)劃主要內(nèi)容:《城市規(guī)劃編制辦法》（7）根據(jù)城市防災(zāi)要求，做出人防建設(shè)、抗震防災(zāi)規(guī)劃。（8）確定需要保護(hù)的自然保護(hù)地帶、風(fēng)景名勝、文物古跡、傳統(tǒng)街區(qū)，劃定保護(hù)和控制范圍，提出保護(hù)措施。（9）各級歷史文化名城要編制專門的保護(hù)規(guī)劃。（10）確定舊城改造、用地調(diào)整的原則、方法和步驟，提出控制舊城人口密度的要求和措施。（11）對規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等建設(shè)用地和蔬菜、牧場、林木花果、副食品基地做出統(tǒng)籌安排，劃定保留的綠化地帶和隔離地帶。（12）進(jìn)行綜合技術(shù)經(jīng)濟論證，提出規(guī)劃實施步驟和方法的建議。（13）編制近期建設(shè)規(guī)劃，確定近期建設(shè)目標(biāo)、內(nèi)容和實施部署。4.分區(qū)規(guī)劃的任務(wù)和主要內(nèi)容

分區(qū)規(guī)劃的任務(wù):在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對城市土地利用、人口分布和公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的配置作出進(jìn)一步的規(guī)劃安排，為詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃管理提供依據(jù)分區(qū)規(guī)劃主要內(nèi)容：（1）規(guī)定分區(qū)內(nèi)土地使用性質(zhì)、人口分布、建筑用地的容量控制指標(biāo)。（2）確定市、區(qū)級公共設(shè)施的分布及其用地范圍。（3）確定城市主、次干道的紅線位置、斷面、控制點坐標(biāo)和標(biāo)高，以及主要交叉口、廣場、停車場的位置和控制范圍。（4）確定綠化系統(tǒng)、河湖水面、供電高壓走廊、對外交通設(shè)施、風(fēng)景名勝用地和文物古跡、傳統(tǒng)街區(qū)保護(hù)范圍，提出空間形態(tài)的保護(hù)要求。（5）確定工程干管的位置、走向、管徑、服務(wù)范圍以及主要工程設(shè)施的位置和用地范圍。(1)城市總體規(guī)劃文本規(guī)劃編制的依據(jù)、城市規(guī)劃基本對策概述；市（縣）域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃：城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略及總體目標(biāo)；預(yù)測城市化水平；城鎮(zhèn)職能分工、發(fā)展規(guī)模等級、空間布局，重點發(fā)展；區(qū)域性交通設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、風(fēng)景旅游區(qū)的總體布局；有關(guān)城鎮(zhèn)發(fā)展的技術(shù)政策。城市性質(zhì)、城市規(guī)模期限、城市規(guī)劃區(qū)范圍、城市發(fā)展方針與戰(zhàn)略、城市人口現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)模；城市土地利用和空間布局;城市環(huán)境質(zhì)量建議指標(biāo)，改善或保護(hù)環(huán)境的措施；各項專業(yè)規(guī)劃，內(nèi)容要求詳見第三章的規(guī)定；近期建設(shè)規(guī)劃，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)投放、住宅建設(shè)等；實施規(guī)劃的措施和對策建議。5.城市總體規(guī)劃的成果要求第一章總則第二章城市性質(zhì)與發(fā)展目標(biāo)第三章城市規(guī)模第四章城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展第五章中心城總體布局第六章歷史文化名城保護(hù)第七章綜合交通第八章生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)第九章資源保護(hù)與利用第十章市政基礎(chǔ)設(shè)施第十一章城市綜合防災(zāi)減災(zāi)第十二章城市近期建設(shè)第十三章規(guī)劃實施措施第十四章附則《濟南市城市總體規(guī)劃（2005年—2020年）》文本目錄(2)城市總體規(guī)劃的主要圖紙市（縣）域城鎮(zhèn)分布現(xiàn)狀圖。圖紙比例為1/50,000－1/200,000，標(biāo)明行政區(qū)劃、城鎮(zhèn)分布、交通網(wǎng)絡(luò)、主要基礎(chǔ)設(shè)施、主要風(fēng)景旅游資源。城市現(xiàn)狀圖。圖紙比例為大中城市1/10,000或1/25,000，小城市可用1/5,000。新建城市和城市新發(fā)展地區(qū)應(yīng)繪制城市用地工程地質(zhì)評價圖。圖紙比例同現(xiàn)狀圖。市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖。城市總體規(guī)劃圖。表現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的各項規(guī)劃內(nèi)容，圖紙比例同現(xiàn)狀圖。郊區(qū)規(guī)劃圖。圖紙比例為1/25,000－1/50,000。近期建設(shè)規(guī)劃圖各項專業(yè)規(guī)劃圖

城市是一定區(qū)域范圍內(nèi)的中心，由于各個城市所處的地位與擔(dān)負(fù)的任務(wù)不同，因而所具有的職能也有所不同。

城市職能：指城市在國家和地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化生活中所擔(dān)負(fù)的任務(wù)和作用。

城市性質(zhì)：指一個城市在全國或地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化生活中所擔(dān)負(fù)的任務(wù)和作用，在城市網(wǎng)絡(luò)中的分工和主要職能。城市性質(zhì)是城市的主導(dǎo)職能，是城市建設(shè)的總綱，它體現(xiàn)了城市的最基本的特征和城市總的發(fā)展方向?？茖W(xué)地確定城市性質(zhì)是充分發(fā)揮城市作用的重要前提，為城市建設(shè)發(fā)展提供明確的方向。三、城市性質(zhì)與規(guī)模研究1.城市性質(zhì)研究（1）我國城市性質(zhì)的分類綜合性中心城市全國性中心城市首都及直轄市區(qū)域性中心城市省會城市及計劃單列市地方性中心城市地級市縣城及縣級市以某種經(jīng)濟職能為主的城市以工（礦）業(yè)為主的城市一種工業(yè)包鋼、鞍山、克拉瑪依多種工業(yè)上海、青島、唐山以交通運輸為主的城市鐵路樞紐鄭州、鷹潭、徐州港口城市上海、武漢、宜昌、重慶、廣州、大連、青島以森林工業(yè)為主的城市伊春、加格達(dá)奇、牙克石以漁業(yè)為主的城市北海以特殊職能為主的城市歷史文化名城北京、西安、洛陽、開封、南京、成都、太原革命歷史城市遵義、延安風(fēng)景旅游城市杭州、蘇州、蓬萊、張家界、青島邊境城市黑河、滿洲里、丹東（、廣州等）特區(qū)城市行政特區(qū)香港、澳門經(jīng)濟特區(qū)深圳、珠海、大連、黑河、綏芬河

城市性質(zhì)必須具體分析，區(qū)別對待，切合實際，反映該城市的特點，城市發(fā)展性質(zhì)確定的主要依據(jù)有：

國家方針、政策及國家經(jīng)濟發(fā)展計劃對城市建設(shè)的要求。該城市在所處區(qū)域的地位與所擔(dān)負(fù)的任務(wù)。該城市自身所具備的條件，包括資源條件、自然地理條件、建設(shè)條件和歷史及現(xiàn)狀基礎(chǔ)條件。確定城市性質(zhì)應(yīng)注意的問題在較大范圍內(nèi)進(jìn)行分析實事求是地客觀分析，切忌主觀想象，不要隨意提出國際、國際化、大都市等城市性質(zhì)的表述應(yīng)語言精煉、定位準(zhǔn)確城市性質(zhì)不是一成不變的

城市性質(zhì)確定的一般方法是采用“定性分析”和“定量分析”相結(jié)合。

定性分析就是在全面分析說明城市在政治、經(jīng)濟、文化生活中的作用和地位。

定量分析就是在定性基礎(chǔ)上對城市職能，特別是經(jīng)濟職能采用一定的技術(shù)指標(biāo)，從數(shù)量上去確定主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)部門。

主要生產(chǎn)部門在全國或地區(qū)的地位和作用主要部門經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主次（職工、產(chǎn)值、產(chǎn)量）主要部門用地結(jié)構(gòu)的比重城市性質(zhì)的確定必須認(rèn)真處理現(xiàn)實與未來的關(guān)系，既不能固與現(xiàn)狀而缺乏遠(yuǎn)見，也不能脫離實際可能而盲目拔高。2.城市規(guī)模研究城市規(guī)模包括了兩部分的內(nèi)容，即人口規(guī)模和用地規(guī)模。根據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定，在城市規(guī)劃綱要的編制階段或總體規(guī)劃編制前，必須對城市規(guī)模進(jìn)行專題研究，所完成的研究報告必須經(jīng)上一級政府的計劃、建設(shè)和土地主管部門審批同意后方可進(jìn)行總體規(guī)劃的編制。（1）

城市人口規(guī)模

城市人口規(guī)模的研究主要是對城市人口發(fā)展進(jìn)行預(yù)測，根據(jù)預(yù)測的結(jié)果對規(guī)劃期限末城市的人口總數(shù)作出判斷。城市人口的發(fā)展與城市社會、經(jīng)濟的發(fā)展有著非常密切的相互關(guān)系，影響和決定城市人口規(guī)模的因素非常眾多。制定城市人口發(fā)展規(guī)模，是一項計劃性、科學(xué)性很強的工作。估算城市人口要從社會發(fā)展的一般規(guī)律出發(fā)，要考慮經(jīng)濟發(fā)展的需求，也要考慮環(huán)境的容量等多方面。目前常用的城市人口規(guī)模計算方法：綜合平衡法

一般來說在政治經(jīng)濟比較穩(wěn)定的時期機械人口增長也是比較穩(wěn)定的，此時人口的增長是由前一年人口加上自然人口增長和機械增長，即

Pi=Pi-1+Ni+MIP-總?cè)丝贜-自然增長人口M-機械增長人口I-年份當(dāng)人口自然增長率和機械增長率為穩(wěn)定值時該公式可以簡化為

Pj=P0(1+n+m)j

Pj-規(guī)劃期末總?cè)丝贜-人口自然增長率M-人口機械增長率

j-規(guī)劃年數(shù)區(qū)域分配法（城市化法