淡水河流域合作治理的回顧與思考

淡水河流域合作治理的回顧與思考

珠江水系流經(jīng)河流明水河，也被稱為龍明河，全長(zhǎng)95公里。流經(jīng)廣東省的深圳和惠州，從深圳龍門進(jìn)入惠州惠陽(yáng)區(qū)，最終流入西江的一級(jí)支流西支江。其中深圳的龍崗河是淡水河的上游,深圳的坪山河是淡水河一級(jí)支流,都處在淡水河的上游,在深圳市簡(jiǎn)稱“兩河”。龍崗河、坪山河在惠陽(yáng)淡水城區(qū)匯合后稱為淡水河。淡水河在惠州市全長(zhǎng)約29公里,包括淡水河主河及其分洪河淡澳河兩部分。自20世紀(jì)90年代初開始,深惠兩市工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速發(fā)展,工業(yè)企業(yè)日益增多,人口急劇膨脹,產(chǎn)生的工業(yè)、生活污水大量增加,淡水河水質(zhì)污染日趨嚴(yán)重,尤其是上游的深圳龍崗地區(qū),重污染企業(yè)劇增,導(dǎo)致河水變黑變臭,水質(zhì)長(zhǎng)期處于劣V類,被廣東省人大常委會(huì)重點(diǎn)督辦。淡水河污染整治一直是廣東省環(huán)境保護(hù)工作的一個(gè)老大難問(wèn)題。淡水河的治理走過(guò)了十多年的艱難之路,在當(dāng)下我國(guó)跨界河流治理中具有標(biāo)本意義。一、城市河流治理缺乏頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)客觀地講,深惠兩市的人大和政府對(duì)淡水河污染的治理都付出了努力,省人大、省政府及省環(huán)保局也在積極推動(dòng),然而,淡水河污染治理的成效并不明顯,其中主要原因是:(1)缺乏合作共識(shí)和合作機(jī)制。政府間合作治理污染,首要問(wèn)題是協(xié)調(diào),而協(xié)調(diào)的首要是雙方就治理方案達(dá)成共識(shí)。深圳惠州在許多方面缺乏共識(shí),協(xié)調(diào)治污力度不夠。如淡水河處理后的污水排海還是排河存在嚴(yán)重分歧,深圳方面傾向于從惠州境內(nèi)排向大亞灣進(jìn)行離岸處理,惠州方面則堅(jiān)決反對(duì),提出向大鵬半島南端排放污水的方案。1998年10月,深圳和惠州進(jìn)行了市級(jí)層面協(xié)商曾就淡水河聯(lián)合治污達(dá)成初步意見(jiàn)。然而,這次合作只是兩地政府的表態(tài),沒(méi)有付出真正行動(dòng)。淡水河久治不愈的另一個(gè)重要原因是深惠兩地的合作機(jī)制未真正形成,沒(méi)有形成制度性的合作平臺(tái),由省環(huán)保部門出面協(xié)調(diào),雙方才碰面,溝通與合作沒(méi)有常態(tài)機(jī)制。(2)城市規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)與銜接。兩市之間的總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、防洪規(guī)劃等之間缺乏協(xié)調(diào)與銜接。盡管兩地政府為治理淡水河污染投入大量人力物力,但由于缺乏流域性的整體規(guī)劃和系統(tǒng)的治理方案,兩地治理各自為政,治理效果并不理想。如惠州境內(nèi)的淡水河防洪工程按近期30年一遇、遠(yuǎn)期50年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì),而上游的龍崗河、坪山河卻是按100年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。同一流域防洪標(biāo)準(zhǔn)不同,可能導(dǎo)致防洪設(shè)施無(wú)法發(fā)揮效果,甚至一會(huì)引發(fā)河水倒灌。河流治理未納入城市規(guī)劃,早期的城市規(guī)劃較少考慮水網(wǎng)的規(guī)劃,沿河兩岸沒(méi)有預(yù)留、控制出足夠的河流綜合治理用地,截排污管道、巡河道、綠化帶等設(shè)施無(wú)法建設(shè)。前期規(guī)劃的不配套為管網(wǎng)建設(shè)帶來(lái)巨大困難。比起馬路以及路面的建筑,埋在地下的污水干管更難建設(shè)。(3)“行政區(qū)行政”思想作祟?，F(xiàn)實(shí)中,流域管理與行政區(qū)域管理難以統(tǒng)一,作為一個(gè)完整的流域生態(tài)區(qū)被多個(gè)行政區(qū)所分割,在地方利益驅(qū)使和跨域合作機(jī)制缺失的情況下,政府間在流域綜合開發(fā)、水資源管理、環(huán)境保護(hù)、防洪防災(zāi)等區(qū)域性事宜上各行其是,這樣削弱了流域治理的整體效果。由于行政區(qū)的分割,上游污染企業(yè)污染了下游水體,下游政府無(wú)權(quán)對(duì)上游排污企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法處理,上游地區(qū)更易在環(huán)境治理中“搭便車”,向下游地區(qū)轉(zhuǎn)嫁污染。深圳龍崗區(qū)各地在坪山河的源頭建起了水庫(kù),大大小小建了40多座水庫(kù)。這些水庫(kù)使得河流天然補(bǔ)給驟減,等于斷了河流的自凈能力。(4)流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理。近十幾年來(lái),淡水河流域正在經(jīng)歷高速的城市化進(jìn)程,流域土地開發(fā)強(qiáng)度過(guò)大,建設(shè)用地面積已超過(guò)土地總面積的50%,流域內(nèi)電鍍、印染、線路板等重污染、勞動(dòng)密集型企業(yè)眾多,廢水排放較大,還有較多餐飲、洗車、桑拿等耗水排污企業(yè)。1999年至2007年,流域內(nèi)重污染企業(yè)數(shù)由120多家增加至250多家,工業(yè)廢水量從2.2萬(wàn)噸/天增加至12.5萬(wàn)噸/天;流域內(nèi)人口從57.5萬(wàn)人增加到270萬(wàn)人,生活污水排放量從16萬(wàn)噸/天增加至103萬(wàn)噸/天;流域內(nèi)禽畜養(yǎng)殖業(yè)盲目發(fā)展,大部分廢水廢渣未得到處理。因此,發(fā)展布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,污染負(fù)荷遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)河流自凈能力并不斷增長(zhǎng),是龍崗河、坪山河水質(zhì)不斷惡化和久治不愈的根本原因。(5)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和治污能力滯后。在城市化迅速發(fā)展、工業(yè)迅速增長(zhǎng)和人口激增的過(guò)程中,深圳和惠州兩地環(huán)保投入不足,大部分污水處理廠存在污水收集管網(wǎng)不完善、處理量或處理濃度偏低、減排效果不明顯的情況。目前,淡水河上游的污水每天有80多萬(wàn)噸,而收集率只有40%左右。長(zhǎng)期以來(lái),淡水河流域的城鎮(zhèn)集污管網(wǎng)、污水處理廠、垃圾處理廠等的基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有同步建設(shè),流域內(nèi)污水處理率為54%,污水管網(wǎng)截排處理率為22%,減污能力嚴(yán)重滯后于污染的增長(zhǎng)速度。二、“深莞惠+2.2”框架協(xié)議2008年,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》,這為深圳、惠州攜手治理環(huán)境污染帶來(lái)了新的契機(jī)。為落實(shí)這個(gè)《綱要》和廣東省委省政府關(guān)于構(gòu)建深莞惠經(jīng)濟(jì)圈的部署,以及省委書記汪洋在珠三角現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上對(duì)淡水河治理提出的要求,2009年2月、5月和9月,深莞惠三市最高黨政領(lǐng)導(dǎo)分別在深圳、東莞和惠州召開三次聯(lián)席會(huì)議,就如何推進(jìn)深莞惠一體化進(jìn)行探討,并簽訂一系列的合作框架協(xié)議。深莞惠三市一體化,環(huán)保方面的首要問(wèn)題便是跨界河流的治理,其中淡水河的污染治理成了關(guān)注的焦點(diǎn)。2009年2月27日,深莞惠三市最高黨政領(lǐng)導(dǎo)在深圳舉行第一次聯(lián)席會(huì)議,會(huì)議簽訂了《推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》?！犊蚣軈f(xié)議》建立了包括環(huán)境生態(tài)專責(zé)小組在內(nèi)的10個(gè)專責(zé)小組,從而開啟了深圳與惠州第二次合作治理淡水河的進(jìn)程。2009年5月16日,第二次聯(lián)席會(huì)議召開,三市簽署了《深莞惠界河及跨界河綜合治理計(jì)劃》。根據(jù)該項(xiàng)協(xié)議,三市把深惠跨界河流淡水河、深莞跨界河流觀瀾河(石馬河)、深莞界河茅洲河干流和支流作為綜合治理的重點(diǎn)。環(huán)境生態(tài)專責(zé)小組醞釀加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接,統(tǒng)一并嚴(yán)格區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),聯(lián)合防治水污染和大氣污染,加強(qiáng)流域和邊界區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管合作,加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作,加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)合作,實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息共享,加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科技與產(chǎn)業(yè)合作。2009年9月24日,第三次聯(lián)席會(huì)議在惠州召開。會(huì)議審議通過(guò)了《界河及跨界河綜合治理專責(zé)小組章程》。聯(lián)席會(huì)議后,深圳惠州就淡水河治理合作采取了一些具體行動(dòng),取得了初步成效。2010年深莞惠三市召開第四次聯(lián)席會(huì)議,根據(jù)第四次聯(lián)席會(huì)議提出的治污工作計(jì)劃,三市將在2012底前共同投資343億元,分頭實(shí)施121個(gè)建設(shè)項(xiàng)目,加快污水處理廠、污水收集管網(wǎng)和污泥處置等設(shè)施建設(shè),全面開展水環(huán)境綜合整治,確保各界河及跨界河水質(zhì)按期達(dá)標(biāo)。隨著環(huán)境合作機(jī)制的初步建立,深惠兩市積極部署各項(xiàng)整治工作,在淡水河治理方面取得了明顯成效和經(jīng)驗(yàn)。(1)建立工作機(jī)制,強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)淡水河合作治污機(jī)制已經(jīng)初步建立,這是第二次合作的成效,也是合作的重要經(jīng)驗(yàn)。2009年4月,省政府牽頭成立了由省人大環(huán)資委、省直有關(guān)部門及深圳、惠州兩市政府有關(guān)負(fù)責(zé)人組成了“淡水河污染整治工作聯(lián)席會(huì)議”,由副省長(zhǎng)林木聲擔(dān)任第一召集人。到目前為止,包括聯(lián)席會(huì)議制度、省人大代表視察和督辦制度、深惠主要領(lǐng)導(dǎo)定期會(huì)商制度,以及重大整治工程專家咨詢制度等已經(jīng)建立,聯(lián)合治污的工作機(jī)制初步形成。2009年5月,《深圳市東莞市惠州市界河及跨界河綜合治理計(jì)劃》簽署,合作治污新機(jī)制得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。如建立了定期會(huì)商制度,在專責(zé)小組的協(xié)調(diào)下,相關(guān)部門每季度召開一次碰頭會(huì),研究解決工程推進(jìn)中遇到的具體困難和問(wèn)題,分別向本市政府提出解決意見(jiàn)和建議。加強(qiáng)水務(wù)(水利)、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、林業(yè)等部門的聯(lián)動(dòng),嚴(yán)把污染項(xiàng)目審批關(guān),防止重污染工業(yè)項(xiàng)目、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)在流域內(nèi)無(wú)序轉(zhuǎn)移。《計(jì)劃》的出臺(tái)為兩市環(huán)境合作提供了制度保障。(2)行政協(xié)調(diào)工作在淡水河的治理中,廣東省政府和省環(huán)保廳,以及省人大環(huán)境資源委員會(huì)發(fā)揮了重要作用,建立健全了淡水河污染整治工作聯(lián)席會(huì)議制度和省人大代表視察和督辦制度。2009年4月,省政府牽頭成立了由省人大環(huán)資委、省直有關(guān)部門及深圳、惠州兩市政府有關(guān)負(fù)責(zé)人組成了“淡水河污染整治工作聯(lián)席會(huì)議”。省政府在2008年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)淡水河流域污染整治工作的意見(jiàn)》基礎(chǔ)上,批準(zhǔn)實(shí)施了《淡水河污染整治工作方案》和《2009年淡水河污染綜合整治目標(biāo)和任務(wù)》,將整治目標(biāo)和任務(wù)按年度進(jìn)行分解并加強(qiáng)考核。省政府高度重視淡水河污染整治重點(diǎn)議案辦理工作,林木聲副省長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)辦工作,成立了由羅歐副秘書長(zhǎng)任組長(zhǎng)的協(xié)調(diào)小組,制定了具體辦理方案。2009年6月,在省環(huán)保廳牽頭組織下,深惠開展了大規(guī)模的淡水河重污染行業(yè)核查行動(dòng)。另外,在第二次合作前夕,2009年4月7日,在落實(shí)《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》惠州現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上,廣東省委書記汪洋要求限期治理淡水河,這對(duì)深惠第二次合作的下了軍令狀。(3)從源頭治污方面工程深惠兩市為科學(xué)治理淡水河制定了綜合整治方案。深圳市委托環(huán)保部華南環(huán)科所編制了《龍崗河坪山河流域水環(huán)境綜合整治達(dá)標(biāo)方案》,具體設(shè)計(jì)流域污水處理廠、配套管網(wǎng)、污泥處置廠、生態(tài)補(bǔ)水和生態(tài)修復(fù)等綜合治污工程?；葜菔芯幹茖?shí)施了《淡水河淡澳河綜合整治議案辦理工作實(shí)施方案》,委托中山大學(xué)編制《淡水河流域污染綜合整治規(guī)劃》,制訂了《淡水河、淡澳河“兩江四岸”綜合整治工程建設(shè)方案》。為了從源頭治污,兩市加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,推動(dòng)布局減排和結(jié)構(gòu)減排。深惠兩市高度重視調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局,逐步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),正在實(shí)施重污染企業(yè)關(guān)閉一批、轉(zhuǎn)移一批、提升一批的計(jì)劃。兩市還大力整治畜禽養(yǎng)殖業(yè),控制面源污染,零散養(yǎng)殖業(yè)污染已基本得到控制。三、社會(huì)組織和社會(huì)公眾之間的合作目前,淡水河流域治理主要選擇自上而下的科層控制方式實(shí)現(xiàn)政府橫向合作。但流域治理中,政府是核心主體,不是唯一主體,環(huán)境合作治理主體除了政府外,還可以是市場(chǎng)組織、社會(huì)組織和社會(huì)公眾等其它社會(huì)行動(dòng)者,流域治理應(yīng)該采取是多元合作治理的模式,即政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元行動(dòng)主體之間的相互依賴、相互合作、互補(bǔ)協(xié)同。在淡水河治理中,急需引入“合作式治理”新思維,充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì),通過(guò)政府組織(政府及相關(guān)職能部門)、市場(chǎng)組織(企業(yè)、其他市場(chǎng)化主體)、社會(huì)組織(社區(qū)、環(huán)境NGO等)、社會(huì)公眾等方面的有效協(xié)調(diào)與通力合作。在今后的淡水河綜合治理中,重點(diǎn)要建立和完善環(huán)境治理的合作機(jī)制,加強(qiáng)區(qū)域間、部門間協(xié)作,合力治污,同時(shí)提供相關(guān)配套政策支持和制度安排:1.治理規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性流域治理是系統(tǒng)工程,需要上下游全河段共同完成。淡水河治理需要深惠加強(qiáng)協(xié)作,在省政府的協(xié)調(diào)下,統(tǒng)一規(guī)劃,上下游同步開展一體化治理。深惠兩市均制訂過(guò)該流域的治理規(guī)劃,但缺乏整體性、全局性、銜接性。要推進(jìn)淡水河流域一體化治理,首先要實(shí)現(xiàn)兩地政策規(guī)劃對(duì)接。(1)編制規(guī)劃,推動(dòng)建設(shè)規(guī)劃的對(duì)接建議在省政府指導(dǎo)下,對(duì)原有的有關(guān)規(guī)劃進(jìn)行修訂,盡快編制符合環(huán)保一體化要求的《淡水河流域環(huán)境綜合整治總體規(guī)劃》或者《淡水河流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃》,深圳和惠州修編本轄區(qū)的淡水河整治規(guī)劃,推動(dòng)兩市關(guān)于淡水河整治規(guī)劃的對(duì)接。在深莞惠合作框架下,明確兩市各自在淡水河治理中的目標(biāo)和責(zé)任,統(tǒng)一流域環(huán)保準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),共同構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局,共同劃定流域基本生態(tài)控制線。(2)確定產(chǎn)業(yè)功能區(qū)統(tǒng)籌淡水河的環(huán)境功能區(qū)布局和生態(tài)資源開發(fā)利用,根據(jù)流域不同區(qū)域和河段的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?打破市、區(qū)、鎮(zhèn)街的行政區(qū)劃限制,將流域劃分為“禁止開發(fā)”、“限制開發(fā)”和“優(yōu)化開發(fā)”三類功能區(qū)(見(jiàn)表1)。兩地根據(jù)不同功能區(qū)的要求調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),加強(qiáng)區(qū)域間的溝通和合作。把淡水河流域的坪山河、龍崗河、淡澳河、淡水河惠州段沿岸劃定為優(yōu)化發(fā)展區(qū),將其打造成城市景觀帶和重要經(jīng)濟(jì)功能帶,嚴(yán)把環(huán)保審批關(guān),嚴(yán)禁河段沿岸新批污染項(xiàng)目。將淡水河流域內(nèi)的飲用水源區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃為禁止開發(fā)區(qū)。(3)執(zhí)行流域污染聯(lián)合審批政策,明確建設(shè)資兩市要共同制定針對(duì)流域或邊界地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法細(xì)則,統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度。對(duì)于流域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目,建議兩市政府實(shí)行聯(lián)合審批。從環(huán)保審批入手,嚴(yán)格執(zhí)行流域禁批限批政策。通過(guò)區(qū)域禁批、行業(yè)禁批、行業(yè)限批和企業(yè)限批等措施,嚴(yán)把項(xiàng)目環(huán)保準(zhǔn)入關(guān)。2.完善組織機(jī)構(gòu),建立環(huán)境合作的組織載體跨政區(qū)環(huán)境合作需要借助一定的組織形式或機(jī)構(gòu)支撐,特別是流域跨界環(huán)境管理涉及面廣,處理困難,需要完善和整合有關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),建立環(huán)境合作的組織載體。(1)建立督協(xié)調(diào)機(jī)制淡水河的污染治理,單靠深圳和惠州橫向協(xié)調(diào)合作的效果是有限的,需要上級(jí)政府介入?yún)f(xié)調(diào)。為此,建議進(jìn)一步完善“省市聯(lián)席會(huì)議”運(yùn)行機(jī)制,加強(qiáng)省政府的統(tǒng)籌監(jiān)督協(xié)調(diào)作用,突出省市聯(lián)席會(huì)議的組織權(quán)威,發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的統(tǒng)籌、監(jiān)督、協(xié)調(diào)功能。完善省人大代表視察和督辦制度,省人大定期督查深惠兩市落實(shí)《深莞惠界河及跨界河綜合治理計(jì)劃》的情況。發(fā)揮環(huán)保廳和水利廳的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督作用,淡水河兩岸重污染項(xiàng)目升級(jí)為省審批,對(duì)重大項(xiàng)目由省主持各市聯(lián)合審批,各市項(xiàng)目環(huán)境審批要上網(wǎng)報(bào)省環(huán)保廳備案。也可在省級(jí)層面建立淡水河流域管理委員會(huì),管理委員會(huì)由省環(huán)保局牽頭,人員包括省環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等部門和深圳惠州兩市政府代表。(2)建立協(xié)調(diào)化的管理小組,確保資金安全在市級(jí)政府層面,深惠建立跨界河治理領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議,負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、檢查督促和推進(jìn)《深莞惠市界河及跨界河綜合治理計(jì)劃》的實(shí)施。聯(lián)席會(huì)議由主管副市長(zhǎng)任總召集人,市環(huán)保局局長(zhǎng)、市水務(wù)局局長(zhǎng)和區(qū)長(zhǎng)任召集人,成員由市環(huán)保、水務(wù)、發(fā)改、監(jiān)察、財(cái)政、公安、規(guī)劃、國(guó)土、農(nóng)林漁、城管的分管領(lǐng)導(dǎo),以及區(qū)長(zhǎng)組成,市屬環(huán)境工程建設(shè)單位的負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。在區(qū)級(jí)政府層面(主要是指深圳的龍崗區(qū)、惠州的惠陽(yáng)區(qū)、惠城區(qū)、大亞灣開發(fā)區(qū)),建立淡水河綜合治理專責(zé)小組,由區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng),成員由區(qū)發(fā)改、環(huán)保、農(nóng)林漁、城管、監(jiān)察、建設(shè)、城改辦、區(qū)規(guī)劃分局、區(qū)國(guó)土分局、區(qū)工商分局、沿線街道辦等單位主要負(fù)責(zé)人組成。在區(qū)環(huán)保局專責(zé)小組設(shè)立辦公室,由環(huán)保局分管局長(zhǎng)擔(dān)任辦公室主任,小組定期召開工作會(huì)議。在專責(zé)小組下面設(shè)立龍崗河流域管理站、坪山河流域管理站、淡水河惠州段管理站、淡澳河管理站,以確保這些小流域的日常管理工作。另外,在政府相關(guān)部門間也可建立聯(lián)席會(huì)議制度,加強(qiáng)水務(wù)(水利)、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、林業(yè)等部門的聯(lián)動(dòng)。3.建立流域污染治理基金環(huán)境治理中的政府合作在很大程度上是政府間的利益協(xié)調(diào),通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)行政區(qū)際環(huán)境合作收益的合理分割與分配,從而解決流域合作中的利益沖突問(wèn)題,為環(huán)境合作可持續(xù)發(fā)展提供保證。淡水河合作治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括以下方面:(1)建立上游對(duì)下游的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。淡水河流域生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作可以采取政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩種方式。政府補(bǔ)償即通過(guò)深圳和惠州兩市政府間的協(xié)商談判,當(dāng)上游深圳給下游惠州制造污染,影響下游生產(chǎn)和生活時(shí),上游地區(qū)應(yīng)給予下游地區(qū)一定標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政補(bǔ)貼。按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的基本原則,明確上下游地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任、權(quán)利和義務(wù),共同保護(hù)流域水環(huán)境。目前,生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)是如何確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。建議根據(jù)兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污染現(xiàn)狀,采取一種簡(jiǎn)單的量化標(biāo)準(zhǔn):考核深圳跨市出境斷面的水質(zhì)化學(xué)需氧量濃度監(jiān)測(cè)結(jié)果超標(biāo)0.5倍、1.0倍、1.0—2.0倍、2.0倍以上四個(gè)等次,分別扣繳與等次對(duì)應(yīng)的生態(tài)賠償費(fèi)或補(bǔ)償費(fèi)。由省環(huán)境檢測(cè)部門負(fù)責(zé)每月對(duì)交界斷面進(jìn)行檢測(cè)。另外,深圳和惠州市內(nèi)區(qū)、鎮(zhèn)之間也可實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償。市環(huán)保局每季度負(fù)責(zé)匯總市考核斷面季度監(jiān)測(cè)結(jié)果并計(jì)算確定每月和季度扣款資金總額,扣繳資金先由市本級(jí)墊付,待年終結(jié)算時(shí)一并扣回,作為本市水污染生態(tài)補(bǔ)償資金。(2)構(gòu)建流域排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易是指一定的區(qū)域內(nèi),在污染物排放總量控制的前提下,在環(huán)境主管部門的監(jiān)管下,利用市場(chǎng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易,相互調(diào)劑排污量,從而減少排污量。排污權(quán)交易是一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ),運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律,通過(guò)排污權(quán)交易,使資源配置最優(yōu)化的環(huán)境政策手段。方式一:政府間排污權(quán)交易。這是指深圳惠州上下游按照流域的污染承受能力和各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況,嚴(yán)格科學(xué)測(cè)定排污總量的前提下,商定兩地的排污量,建立規(guī)范的排污權(quán)交易市場(chǎng)。方式二:企業(yè)間排污權(quán)交易。其實(shí),政府間的交易最終由企業(yè)間排污權(quán)交易實(shí)現(xiàn),企業(yè)間排污權(quán)交易是在排污總量控制的基礎(chǔ)上,核定排污單位的排污量,進(jìn)而實(shí)行排污指標(biāo)有償性轉(zhuǎn)讓,使污染治理成本低的企業(yè)首先進(jìn)行污染治理,然后把多余的排污許可指標(biāo)賣給無(wú)法按照政府規(guī)定減排或因?yàn)闇p排代價(jià)過(guò)高而不愿減排的企業(yè)。(3)設(shè)立淡水河流域環(huán)保合作基金。借鑒深圳河治理模式,由深港兩地政府共同出資,合組一個(gè)業(yè)主方的方式,介入流域治理。建議設(shè)立“淡水河流域環(huán)保合作基金會(huì)”,作為所有需兩方以上合作的環(huán)境治理項(xiàng)目的共同業(yè)主方?；鸬膩?lái)源:省、市財(cái)政對(duì)流域環(huán)境治理的投入資金,列入省、市的財(cái)政預(yù)算,兩市按上年度GDP或者財(cái)政收入的一定比例提取,比如1%,并按各市投入為基數(shù),每年按一定比例增長(zhǎng),共同注入環(huán)保合作基金,用于解決流域重點(diǎn)污染源達(dá)標(biāo)管理、交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理等?；饡?huì)也可以向民間募資,也可申請(qǐng)國(guó)際上各類公益基金資助項(xiàng)目。深惠政府均派環(huán)保官員進(jìn)入基金會(huì)理事會(huì),除此之外邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)或國(guó)外的環(huán)保專家進(jìn)入基金會(huì)理事會(huì),共同決策。4.環(huán)境管理體制環(huán)境管理體制是環(huán)境管理的制度基礎(chǔ),有效的環(huán)境管理體制是促進(jìn)跨域環(huán)境合作的前提?？缯^(qū)環(huán)境執(zhí)法合作主要體現(xiàn)在環(huán)境聯(lián)合督察、環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測(cè)等方面。(1)加強(qiáng)監(jiān)督,建立三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制從流域整體出發(fā),強(qiáng)化上下游聯(lián)手治污,明確省、市、區(qū)、鎮(zhèn)街及各有關(guān)部門在淡水河治理中的職責(zé),將目標(biāo)任務(wù)逐級(jí)落實(shí)。首先,建立省里督查、地方合作的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。省環(huán)保廳應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、監(jiān)督,定期通報(bào)水質(zhì)狀況和整治工作情況。其次,建立市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在淡水河治理中,存在市、區(qū)、鎮(zhèn)分工不清楚,責(zé)任不明的情況。為此,需要明確市、區(qū)、鎮(zhèn)街的環(huán)境職能分工和責(zé)任定位,統(tǒng)一行動(dòng),協(xié)調(diào)治理。另外,建議在深圳和惠州環(huán)保部門實(shí)行市以下垂直管理體制,統(tǒng)一執(zhí)法,避免市、區(qū)、鎮(zhèn)街在環(huán)境執(zhí)法中條塊分割。(2)城市發(fā)展相關(guān)環(huán)境合作一是上下游聯(lián)合執(zhí)法。由兩市組建聯(lián)合執(zhí)法小組,定期開展聯(lián)合執(zhí)法檢查。重點(diǎn)對(duì)坪山河、龍崗河、淡澳河流域沿岸的環(huán)境狀況進(jìn)行監(jiān)管。二是上下游交叉執(zhí)法。交叉督查環(huán)境敏感地帶或?qū)Ψ轿廴酒髽I(yè),加強(qiáng)兩市對(duì)重點(diǎn)河段、重點(diǎn)企業(yè)的交叉執(zhí)法。三是整合兩市環(huán)境監(jiān)測(cè)資源,開展環(huán)境監(jiān)測(cè)合作,構(gòu)建流域常規(guī)監(jiān)測(cè)環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)和水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)兩市環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的共享。四是建立政府部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制或綜合執(zhí)法模式。淡水河綜合整治涉及河道、水務(wù)、環(huán)保、城建等多個(gè)部門,需要加強(qiáng)政府相關(guān)部門間合作。也可推廣龍崗區(qū)經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建“環(huán)保大綜管”格局。通過(guò)整合環(huán)保、發(fā)改、貿(mào)工、工商、綜合執(zhí)法隊(duì)、稅務(wù)、海關(guān)、公安及各社區(qū)力量,改變過(guò)去環(huán)保取證難、執(zhí)法難等局面。加大環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法力度,不僅要加強(qiáng)深圳與惠州兩市之間的聯(lián)合執(zhí)法,而且要加強(qiáng)區(qū)與區(qū)之間、鎮(zhèn)街與鎮(zhèn)街之間的聯(lián)合執(zhí)法和相關(guān)職能部門之間的協(xié)作。5.企業(yè)優(yōu)化升級(jí),消除結(jié)構(gòu)性污染以廣東省“雙轉(zhuǎn)移”為契機(jī),采取經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段,調(diào)整淡水河流域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),對(duì)流域內(nèi)企業(yè)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí),在消除結(jié)構(gòu)性污染上取得突破。(1)“三大產(chǎn)業(yè)”合作,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)兩市充分考慮自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),錯(cuò)位發(fā)展,合理布局產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目,避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè),嚴(yán)格按照流域功能區(qū)劃和環(huán)境資源承裁能力,合理調(diào)整發(fā)展布局,進(jìn)一步提高流域環(huán)保準(zhǔn)入門檻,嚴(yán)格限制污染型、耗水型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。合作制定《淡水河流域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄》,指導(dǎo)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。首先,深圳龍崗區(qū)要推進(jìn)現(xiàn)代高端產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,加快先進(jìn)制造業(yè)基地建設(shè),將部分加工制造業(yè)向環(huán)境承載力高的地區(qū)轉(zhuǎn)移,對(duì)重污染企業(yè)進(jìn)行關(guān)閉、轉(zhuǎn)移、提升。其次,惠州根據(jù)環(huán)境承載力,選擇發(fā)展部分加工制造業(yè),大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)。對(duì)禁止開發(fā)區(qū)要嚴(yán)格保護(hù),禁止各類開發(fā)活動(dòng),關(guān)閉水源保護(hù)區(qū)和生態(tài)廊道內(nèi)的企業(yè),恢復(fù)生態(tài)功能;限制開發(fā)區(qū)不鼓勵(lì)建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目,并清退現(xiàn)有的污染企業(yè);優(yōu)化開發(fā)區(qū)必須建成完善的污水收集與處理系統(tǒng),不斷減少污染物排放總量。(2)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)按照廣東省重污染行業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一定點(diǎn)的有關(guān)規(guī)定,加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè),整合重污染行業(yè)進(jìn)園區(qū),實(shí)行污染集中控制、統(tǒng)一處理。探索產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)共建模式,共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)集中治污設(shè)施建設(shè),防止污染企業(yè)“四處開花”。如強(qiáng)制流域內(nèi)電鍍等重污染企業(yè)進(jìn)園生產(chǎn)。推進(jìn)深莞惠城際經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè),聯(lián)合惠州新圩鎮(zhèn)和東莞清溪鎮(zhèn),建設(shè)“坪新清”區(qū)域產(chǎn)業(yè)示范區(qū),建設(shè)“城際高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶”。另外,深圳和惠州完善異地開發(fā)模式,可采取深圳向惠州進(jìn)行異地開發(fā),兩市也可向省內(nèi)環(huán)境資源承載力高的地區(qū)搞異地開發(fā),異地開發(fā)涉及到企業(yè)遷出地與轉(zhuǎn)入地雙方利益,政府之間通過(guò)協(xié)商解決稅收分割與返還。6.資源依賴型原則環(huán)境治理,除要依靠以正式體制性權(quán)力和組織為基礎(chǔ)的合作關(guān)系,還應(yīng)當(dāng)讓非政府組織參與,從單一的權(quán)力依賴型和政治動(dòng)員型的合作,發(fā)展出資源依賴型及共識(shí)型合作。(1)環(huán)保全球委員會(huì)第一,建立和完善公眾參與環(huán)境決策的渠道,維護(hù)公眾的環(huán)境利益。第二,政府要鼓勵(lì)群眾舉報(bào)各種環(huán)境污染行為和環(huán)境違法行為,并給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。第三,聘請(qǐng)公眾代表為流域環(huán)境監(jiān)督員。市、區(qū)、鎮(zhèn)街環(huán)境主管部門聘請(qǐng)公眾代表?yè)?dān)任環(huán)保監(jiān)督員。環(huán)保監(jiān)督員負(fù)責(zé)對(duì)市、區(qū)、鎮(zhèn)街環(huán)境主管部門的工作進(jìn)行監(jiān)督,并向環(huán)保部門反饋公眾的意見(jiàn)。第四,定期開展群眾性環(huán)?；顒?dòng)。激發(fā)社會(huì)公眾保護(hù)淡水河的治理,在淡水河流域定期開展群眾性環(huán)?；顒?dòng),倡導(dǎo)綠色文明的生活方式,要把水污染治理與提高群眾生活質(zhì)量結(jié)合起來(lái)。讓公眾參與淡水河流域的環(huán)境治理,則有賴于流域居民環(huán)境主體意識(shí)的培養(yǎng)。建議通過(guò)政府委托社區(qū)或鼓勵(lì)社區(qū)自發(fā)的方式,向社區(qū)居民開展環(huán)境政策、環(huán)境法規(guī)、環(huán)保知識(shí)的培訓(xùn)和宣傳。(2)第三,建立環(huán)保群眾參與社會(huì)治理活動(dòng)在淡水河治理中,政府要發(fā)揮非政府組織特別是社區(qū)和民間環(huán)保組織的優(yōu)勢(shì)和作用。第一,社區(qū)是重要的環(huán)境責(zé)任主體和參與主體。在淡水河治理中,政府要利用社區(qū)中正式與非正式的組織力量參與環(huán)境治理。通過(guò)社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì),以及老年協(xié)會(huì)和其他自發(fā)組織等,動(dòng)員社區(qū)群眾積極參與流域環(huán)?；顒?dòng)。在淡水河流域開展“環(huán)境友好型社區(qū)”或“生態(tài)社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng),開展創(chuàng)建和評(píng)比,引導(dǎo)群眾參與到環(huán)保行動(dòng)中來(lái)。第二,鼓勵(lì)民間環(huán)保組織參與流域治理。以民間環(huán)保組織推動(dòng)環(huán)境合作,可以突破行政區(qū)劃的限制,有利于流域內(nèi)各種資源的連接和整合?？山⒁原h(huán)保專家、環(huán)保志愿者為主體的環(huán)保非政府組織