改革開放以來中國行政體制改革的成就與展望

改革開放以來中國行政體制改革的成就與展望

一、政體制的含義行政制度是國家實施行政辦公室制度的管理體制，分為狹長和狹窄。從廣義政府的意義上說,行政體制涉及到國家政權(quán)的所有機關(guān),包括立法、行政和司法機關(guān)在內(nèi)。從狹義政府的意義上說,行政體制僅指國家政權(quán)中的行政機關(guān),在中國即指中央政府(國務(wù)院及各部委)和地方省(市、自治區(qū))、市(州、盟)、縣(區(qū)、市、旗)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))各級政府,而不包括其他立法、司法等國家機關(guān)。所謂當代中國的行政體制改革,是指以狹義政府為中心的行政系統(tǒng)改革。具體地說,當代中國行政體制改革涵蓋了以下6項改革:行政機構(gòu)改革與行政職能轉(zhuǎn)換;人事干部制度改革;中央與地方關(guān)系(包括地方與地方、地方與企事業(yè)單位之間關(guān)系)改革;行政決策體制改革;行政區(qū)劃體制改革;行政監(jiān)督體制改革。下面就當代中國行政體制改革的主要內(nèi)容,作一總體性的回顧與前瞻。二、8年:革命年建國以來,我國行政改革的進程總體上可以分為兩個階段:第一階段是保持傳統(tǒng)體制的行政改革階段,時間是從1949年至1978年。這一階段的改革本質(zhì)是適應(yīng)傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的需要來建構(gòu)政府體制,是對傳統(tǒng)行政體制進行修修補補式的改造。第二階段是重塑政府體制的行政改革階段,時間是從1978年至今。這一階段行政改革本質(zhì)是適應(yīng)發(fā)展社會主義新經(jīng)濟體制的需要,尤其是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要,而進行的重塑政府體制的改革。下面就第二階段的行政改革歷程進行分析和介紹。(一)機構(gòu)改革的兩大特點從1978年以來,中國的行政機構(gòu)改革先后進行了5次,即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年,平均每5年進行一次。1.1982年改革。在1982年行政機構(gòu)改革開始時,中國的國務(wù)院行政機構(gòu)由1978年的86個增加到100個,工作人員達5萬余人,達到新中國建國來的最高峰。造成機構(gòu)多、官員多的直接原因是,“文化大革命”后許多老干部復(fù)出,職務(wù)得到恢復(fù),需要安排。如當時的第三機械工業(yè)部,安排正副部長18人。這次機構(gòu)改革的內(nèi)容是撤并機構(gòu)、裁減人員,以解決干部副職過多和干部老化。這次機構(gòu)改革,是新中國建國以來規(guī)模較大、目的性較強的一次建設(shè)和完善各級機關(guān)的改革。這次機構(gòu)改革不僅以精兵簡政為原則,而且注意到了經(jīng)濟體制改革的進一步發(fā)展可能對政府機構(gòu)設(shè)置提出的新要求,力求使機構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟體制改革的深化提供有利條件,較大幅度地撤并了經(jīng)濟管理部門,并將其中的一些條件成熟的單位改革成了經(jīng)濟組織。2.1988年改革。1982年機構(gòu)改革后,國務(wù)院工作機構(gòu)又陸續(xù)增加,到1986年底,國務(wù)院工作部門共設(shè)置72個。1987年12月30日,李鵬在國務(wù)院全體會議上宣布了新的國務(wù)院機構(gòu)改革方案。重點是那些與經(jīng)濟體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟管理部門。改革采取了自上而下,先中央政府后地方政府,分步實施的方式進行。通過改革,國務(wù)院的機構(gòu)由72個調(diào)整為65個:除國務(wù)院辦公廳外,部委機構(gòu)由45個調(diào)整為41個,直屬機構(gòu)由22個調(diào)整為18個,辦事機構(gòu)由4個調(diào)整為5個。與1982年的改革相比,這次機構(gòu)改革第一次明確提出,“以轉(zhuǎn)變政府管理職能為關(guān)鍵”。但是,這次轉(zhuǎn)變職能的任務(wù)沒有完成。3.1993年改革。1988年的機構(gòu)改革,最終仍然成為舊體制的又一次“回歸”。到90年代初,國務(wù)院的工作部門膨脹至86個之多;地方政府平均數(shù)省級達到70多個,市級達到65個,地區(qū)級達到50多個,縣級達到45個。1991年末,全國各級政府工作人員達到920萬人,當年全國行政管理費開支達370多億元,占國家財政支出的37%。沉重的負擔再次敲響警鐘!1992年10月,黨的“十四大”作出了“下決心進行行政管理體制和機構(gòu)改革”的決策,并提出從1993年開始3年內(nèi)基本完成機構(gòu)改革。改革后,國務(wù)院部委和直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)由86個減為59個,后又陸續(xù)減至40個。這次機構(gòu)改革有兩大特點,第一,突出了在建立社會主義市場經(jīng)濟條件下,要把適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制作為機構(gòu)改革的基本目標;第二,突出地把轉(zhuǎn)變政府職能放在首位,以轉(zhuǎn)變政府職作為機構(gòu)改革的指導思想。但是,這次機構(gòu)改革也并不令人滿意,沒有完全實現(xiàn)以上提出的目標和指導思想。4.1998年改革。1998年機構(gòu)改革是針對上一次機構(gòu)改革存在的問題而展開的。這次機構(gòu)改革,是要建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系,完善公務(wù)員制度,建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍,建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。這次行政機構(gòu)改革,由于是在建立社會主義市場經(jīng)濟體制有了6年的時間后進行,因而具備了比1993年改革更好的社會環(huán)境和基礎(chǔ)。通過改革,國務(wù)院組成部門由40個減為29個;各部門內(nèi)設(shè)司局級機構(gòu)減少200多個,機關(guān)人員由3.2萬人減為1.6萬人,減少一半。省級政府工作機構(gòu)由平均55個減少為40個,平均減少20%;人員平均精簡47%,共減編7.4萬,是歷次機構(gòu)改革精簡力度最大的一次。5.2003年的行政改革。為了解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題,為促進改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障,2003年3月,第十屆全國人大一次會議審議通過了新一輪的國務(wù)院機構(gòu)改革方案,啟動了改革開放以來的第五次行政改革。改革的指導思想是:以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制和推進政治體制改革的要求,堅持政企分開,精簡、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則,進一步轉(zhuǎn)變政府職能,調(diào)整和完善政府機構(gòu)設(shè)置,理順政府部門職能分工,提高政府管理水平,形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。從機構(gòu)改革的方案來看,政府職能的轉(zhuǎn)變與調(diào)整體現(xiàn)在以下方面:加強宏觀管理與監(jiān)督;健全社會管理與監(jiān)督;重新界定中央與地方政府職能;加強服務(wù)職能。(二)公務(wù)員制度的產(chǎn)生過程是一個政新時期以來中國的人事干部制度改革,集中表現(xiàn)為改革原有干部制度,建立公務(wù)員制度。當代中國的公務(wù)員制度,是在對原有干部制度進行改革的基礎(chǔ)上,逐漸演化形成的。它經(jīng)歷了以下四個主要的發(fā)展階段:1.革故鼎新階段(1978年12月-1987年9月)。1978年和1979年針對當時干部隊伍老化的狀況,提出要讓年輕干部接班,建立退休制度。改革涉及到考試、考核、獎懲、升降、監(jiān)督、罷免、福利、待遇、退休、退職等干部管理工作的方方面面的各項制度。2.初創(chuàng)與試行階段(1987年10月-1993年7月)。1987年10月,黨的“十三大”報告明確指出,“干部制度改革的重點,是建立國家公務(wù)員制度”。要制定《國家公務(wù)員法》,籌建國家行政學院。這一決定,成為當代中國公務(wù)員制度創(chuàng)建的界碑。從1989年初起,開始公務(wù)員制度的試點工作,經(jīng)過三年多的試點工作,較好地取得了預(yù)期目標:全面進行了公務(wù)員制度的試驗,探索和總結(jié)了公務(wù)員管理各個環(huán)節(jié)的經(jīng)驗;通過試點,進一步檢驗和修改草擬中的《國家公務(wù)員暫行條例》及其他各項配套法規(guī)。3.確立與發(fā)展階段(1993年8月-1997年8月)。1993年8月14日,國務(wù)院令第125號正式頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》。《國家公務(wù)員暫行條例》是經(jīng)過數(shù)年起草、修改,并在實踐檢驗的基礎(chǔ)上形成的。它的產(chǎn)生,標志著我國公務(wù)員制度的理論與實踐進入一個新的階段。4.深化改革階段(1997年9月至今)。1997年9月,黨的“十五大”提出了“推進政府機構(gòu)改革”,“深化人事制度改革,完善公務(wù)員制度,建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍”的任務(wù)。1998年3月召開的九屆全國人大以法律形式通過了政府機構(gòu)改革方案,國務(wù)院機關(guān)干部編制總數(shù)減少一半。這宣告了公務(wù)員制度進入深化改革的階段。新一輪的公務(wù)員制度改革,因其與按照社會主義市場經(jīng)濟的要求轉(zhuǎn)變政府職能、實行政企分開的機構(gòu)改革相配套,將最終使公務(wù)員制度步上科學化、完善化的軌道。(三)從中央到地方、政府放權(quán)。在實體改革中央政府與地方政府關(guān)系,其核心問題是權(quán)力的分配。從新中國成立到改革開放之前,中央政府和地方政府關(guān)系的變化,大體構(gòu)成放權(quán)一收權(quán)的怪圈。改革開放以來,為了推進經(jīng)濟體制改革,調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu),克服中央高度集權(quán)的弊端,我國對中央和地方的關(guān)系進行了一系列的調(diào)整。調(diào)整的總體思路是簡政放權(quán):中央向地方放權(quán),政府向企事業(yè)組織放權(quán)。但放權(quán)中也有收權(quán)。20多年來中央與地方關(guān)系體制的改革,大體經(jīng)歷了以下四個階段:1.從1978年到80年代中期,提出并實施權(quán)力下放的改革措施。在這一時期,國家發(fā)布了一系列法規(guī)和文件,在實踐中進行改革和探索。放權(quán)分三個層次:一是上一級政府向下一級政府放權(quán);二是政府綜合管理部門向企業(yè)主管部門放權(quán);三是政府企業(yè)主管部門向企業(yè)放權(quán)。2.20世紀80年代中期到90年代初,進一步下放權(quán)力,同時克服權(quán)力過分分散的弊端。1987年黨的“十三大”報告針對權(quán)力過分集中的弊端,提出了進行管理權(quán)限改革的原則:“凡是適宜于下面辦的事情,都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行。在中央和地方的關(guān)系上,要在保證全國政令統(tǒng)一的前提下,逐步劃清中央和地方的職責,做到地方的事情地方管,中央的責任是提出大政方針和進行監(jiān)督。在政府同企事業(yè)單位的關(guān)系上,要按照自主經(jīng)營、自主管理的原則,將經(jīng)營管理權(quán)下放到企事業(yè)單位,逐步做到各單位的事情由各單位自己管,政府的責任是按照規(guī)則政策為企業(yè)服務(wù)并進行監(jiān)督?！卑凑丈鲜龇ㄒ?guī)、文件的規(guī)定,從中央到各級地方人民政府采取了許多實際措施,主要內(nèi)容是中央向地方放權(quán),政府向企業(yè)放權(quán)。如國務(wù)院從1988年7月起,下放外資企業(yè)審批權(quán),省、直轄市、自治區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、計劃單列市均可審批。同月,經(jīng)貿(mào)部決定在經(jīng)營外貿(mào)企業(yè)審批權(quán)等9個方面下放權(quán)力,放寬政策。1988年8月,京、津、冀地區(qū)改革外貿(mào)體制,70多家企業(yè)獲自營出口權(quán)。3.20世紀90年代前期至2000年,對下放權(quán)力進行反思、評估,深入探討中央和地方事權(quán)劃分。80年代末放權(quán)過多,尤其是財權(quán)下放過多,出現(xiàn)“財政弱中央”的局面,有人認為國家不應(yīng)再放權(quán)了,而且應(yīng)該收權(quán)。在處理中央和地方關(guān)系問題上,肯定了要繼續(xù)放權(quán),但要正確劃分中央和地方的事權(quán)。普遍的觀點認為,可將權(quán)力分為中央專有、地方專有、中央和地方共有三種:(1)中央專有的權(quán)力主要是:外交、國防、國家安全、貨幣發(fā)行(特別行政區(qū)除外)、海關(guān)、國家稅收政策及國稅征收、宏觀經(jīng)濟調(diào)控、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。以上權(quán)力必須由中央制定并負責執(zhí)行。(2)地方專有的權(quán)力主要是:民族區(qū)域及特別行政區(qū)自治、地方稅征收、地方基礎(chǔ)建設(shè)、舉辦地方事業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟合作等。以上權(quán)力由地方行使,中央不應(yīng)任意干涉。(3)中央與地方共有的權(quán)力極為廣泛,主要是經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等。三、行政體制改革的基本目標設(shè)置科學的行政體制改革目標,始終貫徹在中國近30年的行政體制改革中,并形成了完整的思路。進入新世紀,在全面建設(shè)小康社會的新形勢下,我國行政體制改革的目標是建立和完善公共行政體制。公共行政體制下的政府是公共型政府、公正型政府、法治型政府、民主型政府、有限型政府、分權(quán)型政府、透明型政府、服務(wù)型政府、效能型政府和責任制政府。建立和完善公共行政體制,必須切實解決傳統(tǒng)行政體制中的一系列深層次問題,實現(xiàn)政府體制轉(zhuǎn)型和行政管理現(xiàn)代化。它具體表現(xiàn)為“八化”:(一)行政法機關(guān)的自治現(xiàn)代化國家是法制化國家,是依法行政的國家。在法制化社會里,政府與企業(yè)或與公民個人以及政府的各部門之間會出現(xiàn)一些問題,通過行政法來打官司。必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。(二)從“宏觀化”管理向“宏觀化”管理轉(zhuǎn)變,轉(zhuǎn)變政府角色在現(xiàn)代化社會大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟運行的生產(chǎn)中,無須國家扮演“全能化”管理的角色,而應(yīng)是“宏觀化”管理的角色,即政府放棄對微觀的具體事務(wù)的管理,轉(zhuǎn)向加強對宏觀的決策指揮的管理,由“大政府”向“小政府”轉(zhuǎn)變,從經(jīng)濟建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。(三)建立和完善相應(yīng)的責任體系現(xiàn)代化管理要求嚴格的責任制,實現(xiàn)行政管理責任化,在行政機關(guān)中從上到下建立完善的責任制?，F(xiàn)代國家機關(guān)的行政責任制,就是對每個機構(gòu)和每個工作人員的職責權(quán)限進行明確的劃分。真正做到職事到人、責任到人、權(quán)力到人。(四)行政管理民主化現(xiàn)代國家結(jié)束了封建專制統(tǒng)治,普遍承認主權(quán)在民的原則,實行民主政治。行政管理與民主政治緊密相連,行政管理民主化也在不斷發(fā)展:行政管理工作的公開性,增加行政工作的透明度,接受社會各方面對行政機構(gòu)的直接監(jiān)督;行政管理工作的參與制,主張向普通民眾開放,逐步實現(xiàn)人民群眾的自治制度。(五)行政管理的秘密信息技術(shù)對行政管理產(chǎn)生的影響是巨大的,行政管理現(xiàn)代化的途徑就在于信息技術(shù)的普及化,即大力推行電子政務(wù)。(六)要執(zhí)行行政課程集體領(lǐng)導,堅持集體領(lǐng)導包括決策過程的民主性、決策程序的制度性和決策方法的科學性。當代中國強調(diào)集體領(lǐng)導的原則,破除個人決策的做法,實行行政首長負責制和重大問題集體決策。同時在黨政關(guān)系中,確立了行政決策應(yīng)以政府機關(guān)為中心的思想。(七)優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置精簡機